作者简介：高飞，广东外语外贸大学土地法制研究院教授，法学博士。
基金项目：本文系作者主持的国家社科基金项目 “土地要素市场化配置改革中增值收益分配法治问题研究”( 21BFX082) 的阶段性成果。
本文原载于《当代法学》2025年第6期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：王国柱。
内容提要：对于农村集体经济组织的主体定位，《农村集体经济组织法》的界定规则之立场处于摇摆状态。农村集体经济组织成员与农民集体成员的范围一致，由两者各自成员“聚合”而成的成员集体不是独立的民事主体。因为理事会是农村集体经济组织的代表机构，其实质上是农村集体经济组织成员集体参与民事活动的代表，农村集体经济组织经营管理集体财产获得的收益也由其成员分享，加之农村集体经济组织的民事责任承担规则与农村集体经济组织作为成员集体的代表行使主体的身份定位相违背，故否定农村集体经济组织的代表行使主体之法律定位，符合现行法律制度的构建法理与规范逻辑，也有助于在解读《农村集体经济组织法》的各项主要制度时，以体系思维在整个法秩序的价值层面作出一致性的评价。农村集体经济组织在《农村集体经济组织法》施行前登记赋码，其主体资格认定应当根据登记的不同主体形态分类处理，从而实现《农村集体经济组织法》与相关法律的制度衔接。
关键词：农村集体经济组织；农民集体；成员集体；代表行使主体
《民法总则》（已废止，下同）第99条明确规定农村集体经济组织为特别法人，这是我国法律首次对其民事主体地位加以确认。《民法总则》第99条的内容在《民法典》编纂时被完整保留。然而，上述法律没有对农村集体经济组织法人制度的内容作出具体规定，也没有以法律规则形式明确农村集体经济组织法人不同于其他类型法人的特别之处，以致各界对于农村集体经济组织到底属于何种主体的争论至今仍在延续。为明确农村集体经济组织法人制度，依法规范该法人的运行管理，并维护该法人及其成员的合法权益，我国制定了《农村集体经济组织法》，并于2025年5月1日起施行。虽然《农村集体经济组织法》对农村集体经济组织的内涵界定极为关注，但该法中相关制度设计的规范意旨依然不明朗，这种情形极有可能成为《农村集体经济组织法》在实践中顺利实施的障碍。本文拟在整体解读《农村集体经济组织法》中各种制度的基础上，结合其他法律中有关农村集体经济组织制度的规定，探寻符合实践需求和法理逻辑的农村集体经济组织之主体定位，以便为《农村集体经济组织法》立法目的之实现提供理论支持。
一、农村集体经济组织界定规则之立场诠释
对农村集体经济组织的法律地位的准确界定，需要以农村集体经济组织的法律性质的明晰为前提，而这个问题的解决一直与农民集体的主体定位纠缠在一起。根据我国《民法典》《土地管理法》等法律的规定，农村集体财产的所有权主体是农民集体，包括乡镇、村和村民小组三级农民集体。农民集体的法律主体资格之确立，始于1986年通过的《民法通则》（已废止，下同）。当时，随着我国逐步推行并完善农村家庭联产承包责任制，农村社会的原有利益格局发生了巨大变化，不少地方作为农村集体经济组织主体形态的经济联社倒闭，集体经济事务也由基层自治组织即村民委员会管理，以致农村集体经济组织虽然是农村集体所有权主体，却丧失了行使所有权的能力，造成农村集体所有权主体在实践中出现缺位。为了明确农村集体财产的归属，立法者只得迁就农村地区大多数“集体”欠缺组织形式的现实，在法律上将其直观地称为“农民集体”，表明作为农村集体所有权主体的“集体”是由具有该集体之成员身份的农民所组成。考虑到法律上没有规定“农民集体”的组织形式，导致农民集体自身无法行使所有权，故《民法通则》第74条规定农民集体的财产（土地）由农业集体经济组织或村民委员会经营、管理，以此弥补农民集体因组织形式缺失而不能亲自行使所有权的制度缺陷。可见，法律确认农民集体为农村集体所有权主体，并没有解决农民集体经营、管理集体财产的主体规则缺失之弊端。
《物权法》（已废止，下同）延续了《民法通则》实施以来形成的确认农村集体财产归属的观念，继续将农民集体确认为农村集体所有权主体。由于该法同样没有完成农民集体的组织形式及其运行的规则设计，从而不得不在规定农民集体这一主体之后，又专门规定农村集体所有权的代表行使主体。最早以法律规则形式为农村集体经济组织代表农民集体行使所有权提供明确依据的是《物权法》第60条，该条使农民集体不能直接对其拥有的财产进行经营、管理的制度缺陷得以补救，但此举并没有改变农村集体所有权主体在实践中的缺位状态。为了以法律制度消除农村集体所有权主体之事实缺位状态，《民法总则》制定时回归历史现场，明确农村集体所有权主体源自人民公社时期的“三级所有、队为基础”的地区性合作经济组织，即原人民公社、生产大队、生产队，在农村集体产权制度改革前分别表现为乡镇级、村级和村民小组级集体经济组织，在实行农村集体产权制度改革，推行股份合作后，则表现为（股份）经济合作社等新兴集体经济组织。尽管上述农村集体经济组织的表现形态相异，但他们在法律上的主体地位却相同，即均为农村集体所有权主体为适应不同时期而呈现出的组织形式。因此，有立法部门的专家认为《民法总则》第99条的规范意旨表明，农村集体经济组织是作为所有权主体的农民集体的表现形式。细究之，通过立法赋予农村集体经济组织民事主体资格，目的在于恢复长期以来农村集体经济组织事实上为农村集体所有权的主体的制度传统，以补救农村集体所有权主体缺乏行使所有权的组织形式之弊。然而，《民法总则》囿于制度体系，不宜在主体制度中规定农村集体经济组织享有农村集体财产的所有权，以致其以确认农村集体经济组织为民事主体来完善农村集体所有权制度体系，弥补实践中农村集体所有权主体缺位之不足的立法意图没能成为社会各界的共识。同时，将农村集体经济组织确定为农村集体所有权主体，也与当前各界对《物权法》第60条的通常理解产生了抵牾。
《民法典》不仅在第99条完全保留了《民法总则》第99条的规定，而且在第262条也只是对《物权法》第60条的文字进行了微调，故《民法典》的颁布没有能够平息有关农村集体经济组织的主体定位之纷争。以对《民法典》第99条和第262条的理解分歧为基础，对于如何界定农村集体经济组织的民事主体地位，存在两种对立的观点：（1）农民集体是农村集体所有权主体，而农村集体经济组织是农民集体的代表。对于此种代表关系生成的法理基础，又存在不同的解释路径，如“法定代表行使主体说”“类比国家所有权行使说”“授权经营说”“异质论与替代论并存的二元论说”“法定信托关系说”等。（2）农村集体经济组织和农民集体的民事主体地位没有差别，两者都是农村集体所有权的主体。持此种观点的学者对两者关系的理解也不完全相同，或认为农村集体经济组织是带有所有制之政治层面色彩的农民集体的私法形式，或认为两者在实际生活中本是同一个主体，或认为两者在主体属性上具有实质同一性，或认为农村集体经济组织是农民集体的组织形式。
由于明晰农村集体经济组织的内涵是《农村集体经济组织法》中各项规则设计的基础，故2022年12月公开征求意见的《农村集体经济组织法（草案）》（以下简称《草案》）第2条对农村集体经济组织的内涵作出了明确规定。显然，该条试图通过对农村集体经济组织的界定，融合《民法典》第99条和第262条的内容，从而消除对这两个条文的内容解读产生的抵牾。但是，有关农村集体经济组织的主体定位分歧依然如故：一方面，该条明确农村集体经济组织以土地所有权为设立基础，表明农村集体经济组织享有土地所有权。《草案》第6条第1款的规定与此观点相吻合。另一方面，该条又规定农村集体经济组织是代表“成员集体”行使所有权，从而否定了农村集体经济组织对集体土地所有权的享有。根据《草案》第6条第2款的规定，该成员集体系农村集体经济组织成员集体的简称，其与农村集体经济组织不是同一主体。
2023年12月公开征求意见的《农村集体经济组织法（草案）》（二次审议稿）（以下简称“《草案》（二次审议稿）”）第2条未对《草案》第2条的规定作出修改，但其删除了《草案》第6条第1款，并将第6条第2款的表述适当调整后移至第37条第2款。由于《民法典》对于法人类型作出了明确规定，且在特别法人的类型中严格区分了农村集体经济组织法人和农村的合作经济组织法人，两者也因各自具有特别之处而不会相互产生混淆，故正式通过的《农村集体经济组织法》第2条仅删除了有关农村的合作经济组织法人的内容，其他内容与《草案》（二次审议稿）的规定相同。这一修改不影响对立法之初所界定的农村集体经济组织内涵的理解。
可见，在经营、管理集体财产时，到底是将农村集体经济组织定位为所有权主体，还是将其定位为代表行使主体，立法者的立场始终处于摇摆之中，最终在《农村集体经济组织法》中也未能妥当地解决该问题。由于《农村集体经济组织法》规定农村集体经济组织是其成员集体的代表行使主体，而不是通常理解的农民集体的代表行使主体，因此，结合我国现行法中关于农民集体作为民事主体的规定，梳理其与农村集体经济组织成员集体在法律制度上的关系，可以为农村集体经济组织的民事主体地位之明晰提供法理依据。
二、农村集体经济组织成员集体的意蕴解读
“成员集体”不是传统民法中的民事主体，在我国作为一个法律术语首次出现在《物权法》第59条第1款。根据该条规定可知，“农民集体”和“本集体成员集体”都是农村集体财产的所有权主体。据此，从农村集体财产的归属意义而言，“农民集体”与“农民集体成员集体”具有同一内涵。《物权法》第59条第1款被完整规定于《民法典》第261条第1款。当前，不少学者以《民法典》第262条为依据，认为农村集体经济组织是代表“农民集体”行使所有权，这与《农村集体经济组织法》将“农村集体经济组织成员集体”确立为被代表主体产生了冲突。因此，农村集体经济组织成员集体与农民集体之间的关系有待厘清。
根据我国《宪法》的规定，土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源由国家和集体所有。《民法典》第260条第（一）项的规定正是上述宪法规范在部门法中的体现。《民法典》第261条进一步将宪法规范中的“集体所有”具体化为“农民集体所有”，且提出了与“农民集体”具有同一性的“本集体成员集体（即农民集体成员集体）”的新的民事主体形式。由此可知，对土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源享有所有权的主体，除国家外，只有农民集体（或农民集体成员集体）。《农村集体经济组织法》没有沿袭《民法典》中采用的“农民集体”或“农民集体成员集体”的法律表达，根据《农村集体经济组织法》第36条的规定，土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等集体财产的所有权主体是农村集体经济组织成员集体。结合上述法律规定可知，就集体财产的归属而言，现行法规定了三种具有实质同一性的主体，即农民集体、农民集体成员集体、农村集体经济组织成员集体。
尽管我国法律没有完成农民集体的组织形式之建构，但其是由全体成员“聚合”而成的集体却是各界的共识，故在农村集体财产归属意义上，农民集体的成员就是农村集体经济组织的成员，两者的范围应该是相同的。当然，从中华人民共和国成立后农村社会的变迁来看，农村集体经济组织与农民集体的成员构成有一个从存在差异到完全相同的过程。
在20世纪50年代，随着我国开始推行农业的社会主义改造，农村集体经济组织作为所有权主体应运而生。1955年11月9日，国务院发布《农业生产合作社示范章程草案》，根据该章程草案第1条第1款和第3条第2款的规定，农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织，但因其在一定的期间内保留社员的土地所有权，故该种合作社是半社会主义性质的集体经济组织。可见，初级社时期更侧重于在农村开展农业合作化，而不是大力推行农业集体化，因而初级农业生产合作社与以享有土地所有权为基础的农村集体经济组织在性质上存在本质不同。我国第一个享有土地所有权的农村集体经济组织是高级农业生产合作社。1956年6月30日，《高级农业生产合作社示范章程》通过，根据该章程第1条的规定，高级农业生产合作社是社会主义的集体经济组织；同时，根据该章程第13条第1款的规定，农民在入社后将失去原来享有的土地所有权，而该土地所有权转由高级农业生产合作社享有。高级农业生产合作社的成员称为“社员”，由于高级农业生产合作社实行“各尽所能，按劳取酬”的分配原则，故社员限于“年满16岁的男女劳动农民和能够参加社内劳动的其他劳动者”，这就决定了并非所有的农民都能够成为社员。不过，高级农业生产合作社对未满16岁的农民会给以适当的安排和照顾。这种安排和照顾不是遵循“各尽所能，按劳取酬”的分配原则，但其与我国建立社会主义公有制以实现“天下为公”的“大同”社会理想之目标相吻合，是农村集体所有制下高级农业生产合作社以集体资产为不具有社员身份的农民提供的基本生活保障。当时，我国尚未在制度中提出农民集体的概念，如果将农民集体理解成所在社区全体农民的“聚合”，那么，农民集体的成员的范围显然比高级农业生产合作社的社员的范围更广泛。
此后，作为农村集体经济组织的高级农业生产合作社被农村人民公社取代。尽管农村人民公社实行政社合一，但1962年9月27日通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》第1条第2款明确规定其是由高级社联合组成的集体经济组织，而且将遵循各尽所能、按劳分配、多劳多得、不劳动者不得食的原则。不过，《农村人民公社工作条例（修正草案）》并未明确规定农村人民公社的社员入社条件。当时，政府曾多次推动由“按劳分配”向“按需分配”的方向移动，生产队年终经济结算分配到户表是以劳动工分为分配依据，给人留下单纯的“按劳分配”的印象，但实际上生产队在分配过程中以“按需分配”为主。可见，在人民公社时期，劳动者通过按劳分配的方式分享利益，非劳动者通过按需分配的方式分享利益，所在社区的全体农民既是人民公社社员，也是农民集体的成员，即农民集体的成员与人民公社的社员的范围是一致的。这种情形一直延续到20世纪80年代很多地方的农村集体经济组织倒闭。于是，为了因应部分农村集体经济组织退出农村社会，导致法律上农村集体所有权主体缺位的弊端，《民法通则》新创了“农民集体”这一法律主体形态，并明确其为农村集体所有权的主体；不过，一些法律法规和政策文件还继续将农村集体经济组织作为法律主体予以规定。从这一阶段的农村社会实践来看，作为一个法律主体，无论表述为农民集体，还是表述为农村集体经济组织，他们都是由所在社区的全体农民“聚合”而成的集体，两者的成员是相同的。
为顺应《民法通则》制定时的农村社会现实，该法第74条第2款没有为农民集体行使集体财产所有权作出相应的制度设计，而是在农民集体之外规定由其他主体来“经营、管理”集体财产，其中作为经营、管理集体财产的主体之一便是“农业集体经济组织”，该农业集体经济组织中的农业生产合作社正是由高级农业生产合作社延续而来的农村集体经济组织。而且，由于《民法通则》中规定的“经营、管理”集体财产既可以由财产所有权主体为之，也可以由财产所有权的代表行使主体为之，故关于农村集体经济组织的主体定位极为含糊，但《物权法》在制定时于第60条放弃了“经营、管理”集体财产的表述，而是明确规定农村集体经济组织代表农村集体所有权主体即农民集体行使所有权，使《民法通则》关于农村集体经济组织的主体定位的含糊状况由此终结。《物权法》第60条作出的立法转变偏离了农村集体财产所有权主体制度发展的历史，从而导致各界在理解农村集体经济组织与农民集体的关系时产生争议，该争议持续至今。
同时，为深化农村集体产权制度改革，不少地方建立了（股份）经济合作社，在持续推进户籍改革和城乡融合发展的背景下，这些新兴农村集体经济组织在成员认定上具有自治性、开放性特点，部分地方甚至允许本集体外的成员以“申请－团体决议”的方式取得成员身份，使得农村集体经济组织的成员和农民集体的成员在范围上产生了差异。这种状况不利于农村集体所有权的正常运行，也有碍于农民集体利益的合法分配。现行法未明确规定农村集体经济组织拥有的财产种类及其范围，而是一再规定其经营管理的财产属于农民集体所有。基于此种情形可知：在农村集体经济组织的成员范围超越农民集体的成员范围时，农民集体外部成员可能决定集体财产的利用，造成以集体财产为基础产生的福利效应不当外溢；与此相反，在农民集体的成员范围超越农村集体经济组织的成员范围时，则又可能发生部分农民集体成员操控集体财产利用的情形，从而妨碍无法参与集体财产运营管理的部分农民集体成员实现其财产权益。可见，只有农村集体经济组织成员与农民集体成员在范围上保持一致，才能确保基于农民集体财产获得的利益惠及农民集体成员，也就是由农村集体经济组织成员依法分享该利益。
尽管法律创造性地提出“农民集体”的法律术语，以应对农村集体经济组织倒闭后集体所有权主体缺位的制度缺陷，但农民集体作为民事主体欠缺原有的农民组织系统、组织资源和整合机制，使得农民日益“原子化”，相互之间的社会联系极其松散，从而阻碍了农村集体所有制的有效实现。以农村集体资产为基础，促使分散的农民重新合作，并在国家制度框架内将农民整合成一个具有一致行动能力的组织形式，能够充分发挥该农民组织增加自身成员之福利的作用。在法律制度中，将享有同一农村社区内集体土地所有权之利益的成员组织起来，所采用的法律形式便是农村集体经济组织。这就使得农村集体所有制实现主体的制度资源得以夯实，尤其是使集体统一经营真正得以落实。因此，加强规范与农村社会不同发展阶段相适应的不同形态的农村集体经济组织，是编纂《民法典》时将农村集体经济组织纳入法人范畴的主要目的，《农村集体经济组织法》正是在此种目标指引下作出的具体制度设计。而且，根据《农村集体经济组织法》有关成员制度的规定，农村集体经济组织的成员与农民集体的成员在实质上相同，这种同一性可以由农村集体经济组织成员集体的财产与农民集体成员集体的财产在范围上一致推导出来。此外，两者成员的同一性还能够从以下规则得到支持：其一，《农村集体经济组织法》有关农村集体经济组织成员的认定标准与农民集体成员的认定标准一致。该法第11条在明确农村集体经济组织成员的认定标准时弱化了户籍标准，而是着重强调以农民集体所有的土地等财产为基本生活保障作为认定标准；同时，该法第12条第2款未将不具有劳动能力的农民排除在农村集体经济组织成员之外。这就在实质上对农村集体经济组织成员与农民集体成员的资格认定采用了同一标准，该标准的主要内容表现为，在该农村社区范围内的所有农民都可以被归入成员的范畴。其二，《农村集体经济组织法》第40条第1款明确规定农村集体经济组织成员身份是参与分享集体收益的依据，而该法第15条强调不具有农村集体经济组织成员身份而对集体有贡献的人，则是以其付出的劳务作为享有集体收益的依据，且其不得享有与农民集体成员身份密切相关的利益。此举是对实践中新型农村集体经济组织通过自治方式吸纳新成员的限制，也是为了在分享集体收益方面不对农民集体和农村集体经济组织两者的成员加以区分。可见，即便在农村集体产权制度改革的影响下，实践中出现的一些新型农村集体经济组织与农民集体出现了成员构成上的差异，由此也引发了诸多弊端，但《农村集体经济组织法》提供了妥当的化解措施，从而为维持农村集体经济组织与农民集体的成员范围实质同一提供了法律保障。
由于农民集体与农民集体成员集体的法律含义相同，而农民集体又在成员范围上与农村集体经济组织完全一致，作为农村集体财产的享有者，农民集体、农民集体成员集体与农村集体经济组织成员集体三者拥有的财产范围也应当是相同的。基于此，是否能够得出农村集体所有权存在三个不同表述的主体的结论呢？答案是否定的。对此问题的回答需要以对《民法典》第261条的妥当阐释为基础。该条中规定的“农民集体”，应当理解为由该农民集体的全体成员“聚合”而组成的“集体”，而该条中所规定的“本集体成员集体”，实际上是对“农民集体”这一主体的立法解释，其本身不是一个独立的民事主体，否则，将在法律制度中出现农村集体所有权主体的复合结构，从而产生规则上的逻辑障碍。由于农村集体经济组织与农民集体在成员范围上完全重合，故“农村集体经济组织成员集体”也不是一个独立的民事主体，其应当理解为一个由农村集体经济组织的全体成员所组成的集体，这个集体是由很多人“聚合”而成的一个整体，将其解读为农民集体完成组织形式建构后的主体形态——农村集体经济组织的立法解释更具有合理性。
三、农村集体经济组织的代表行使主体定位证伪
根据《农村集体经济组织法》第2条规定，农村集体经济组织同样可以被理解为是“农民集体”的代表，这与各界对《民法典》第262条的主流解读相吻合，从而表明立法者采纳了将农村集体经济组织定位为农村集体所有权的代表行使主体的立场。这一定位也反映在立法过程之中，如《草案》第6条第2款采用了由“农村集体经济组织经营管理”集体财产的表述，可能因该表述与农村集体经济组织的代表行使主体之定位不完全相同，故在《草案》（二次审议稿）第37条第2款将该表述修改为由“农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权”，并在《农村集体经济组织法》第36条第2款保留了修改后的表述。从上述草案修改的内容来看，立法者意识到将农村集体经济组织定位为农民集体的代表会引发诸多争议，并希望在消解这些争议方面能够有所作为。有学者认为，团体性是农村集体经济组织成员集体的重要特征，此种团体性在主体制度上的外化表现就是农村集体经济组织，据此，法律上确立了农村集体经济组织的代表行使主体规则。然而，这种正当化农村集体经济组织的代表行使主体之定位的解释思路，不能为《农村集体经济组织法》的内容所证成。
在法律制度体系中，每一个法律条文都是法律规范整体的组成部分，解释一个法律条文时必须将其置于整个法秩序之中，避免在理解各个法律规范时产生矛盾和冲突，以便维护法秩序的统一性并使法秩序能够保持一贯性。从《农村集体经济组织法》的规范整体来看，虽然该法第2条、第5条和第36条第2款均明文规定农村集体经济组织是“依法代表成员集体行使所有权”，但这些规定没有消解各界从不同角度理解《民法典》第99条与第262条时引发的争议。原因在于，《农村集体经济组织法》第五章明确规定农村集体经济组织是“财产经营管理”的主体，且其主要内容表明农村集体经济组织行使的是自身享有的财产权利，而不是作为代表行使主体从事经营管理活动。这种理解还可以为《农村集体经济组织法》中的众多规则所佐证。
首先，农村集体经济组织以理事会为代表机构，将其定位为农村集体经济组织成员集体的代表不符合制度逻辑。鉴于农村集体经济组织由一定区域内的农民“聚合”而成，《农村集体经济组织法》专门设计了“成员”一章，该章明确规定了农村集体经济组织成员身份的认定标准、成员的权利和义务、成员身份的丧失等内容。显然，就实质性内涵而言，农村集体经济组织的成员也是农村集体经济组织成员集体的成员，两者只是存在表述上的不同。在民事法律关系中，代表往往是代表法人或非法人组织从事民事活动的负责人，其中代表人与被代表人在一个主体内部体现为部分与整体的关系，即代表人是被代表人的组成部分，而且代表人往往是被代表人的组织机构，不具有法人资格。由于《民法总则》施行后农村集体经济组织法人治理结构依然存在规范缺失，故《农村集体经济组织法》专章规定了“组织机构”，其中农村集体经济组织以成员大会为权力机关，而成员大会由具有完全民事行为能力的全体成员组成；理事会是农村集体经济组织的执行机构和代表机构，对成员（代表）大会负责，其中理事长是法定代表人；而且，该章同时还细化了理事会的职权内容。根据《农村集体经济组织法》的规定，理事会或理事长对外是农村集体经济组织的代表，对内执行法律规定的职权，因此理事会或理事长本质上必然是该法人成员构成的成员集体的代表。将农村集体经济组织理解为其成员集体的代表，将出现农村集体经济组织成员自己代表自己的荒谬制度逻辑，也无法抹除农村集体经济组织成员集体由农村集体经济组织的理事会或理事长来行使代表权的规范现实。
其次，农村集体经济组织在经营管理集体财产时获得的收益由其成员分享，而不是由农村集体经济组织成员集体进行处置。尽管理论上对民事权利的性质莫衷一是，但一般认为民事权利是一种类型化而为法律所保护的确切利益形态，权利主体基于自己拥有的民事权利在一定范围内享有利益。将权利赋予生活关系中的当事人，对他们有权享有的生活上的利益予以分配，使人们相互之间尊重各自的利益，并依赖国家权力对此予以保护，正是法律的使命之所在。根据《农村集体经济组织法》的规定，农村集体经济组织成员集体享有集体财产的所有权，而该权利是一种民事权利，这就决定了以该权利为基础获得各种利益是农村集体经济组织成员集体的目标。由于农村集体经济组织与其成员集体的成员构成同一，故从基于集体财产所有权产生的收益之最终归属而言，是由农村集体经济组织成员还是由其成员集体的成员分享该利益，不存在区别。农村集体经济组织的成员在法人理论中称为社员，其基于社员的地位，对于法人享有权利和承担义务，该权利和义务统称为广义的社员权。狭义的社员权仅从权利层面界定其范围，包括共益权和自益权，其中共益权是社员享有的非经济性权利，如表决权、参加法人机构活动的权利等，这些权利均表现为社员在完成法人担当的社会作用时参与法人事业的权利；自益权是社员享有的经济性权利，如分享利益请求权、剩余财产分配请求权等，这些权利专指社员为实现个人利益而享有的权利。对于农村集体经济组织成员享有的共益权和自益权，《农村集体经济组织法》均有较为细致的规定，而无论是农村集体经济组织成员的共益权还是其自益权，都是通过农村集体经济组织的组织机构的运行而实现的，即农村集体经济组织法人通过自身行为，确保其成员实际分享因经营、管理集体财产而产生的利益。《农村集体经济组织法》没有规定农村集体经济组织成员集体的组织机构，也没有设计该成员集体成员的权利实现规则，故对于农村集体经济组织成员实现自己的社员权的行为，完全可以理解为该农村集体经济组织成员集体的成员实现自身权利的行为。据此，将农村集体经济组织和其成员集体理解为两个不同的主体，并将前者解读为后者的“代表”，可谓是对农村集体经济组织成员与其成员集体成员两者享有的利益之实现没有本质区别的忽视，这与《农村集体经济组织法》中设计的各项制度的功能相去甚远。
最后，将农村集体经济组织认定为其成员集体的代表，与农村集体经济组织的责任承担规则相违背。基于代表法理，代表人的行为就是被代表人的行为，被代表人承受代表人的行为之法律后果，其实是承受自己的行为所产生的法律后果。如果将农村集体经济组织经营、管理集体财产解读为代表其成员集体而为，则该行为应当认定为农村集体经济组织成员集体自己经营管理集体财产，由此产生的法律后果当然归属于农村集体经济组织成员集体，产生的法律责任也只能由农村集体经济组织成员集体自己承担。一般来说，民事主体都是以自己的全部财产作为责任财产，而《农村集体经济组织法》规定集体财产属于农村集体经济组织成员集体所有，即明确了农村集体经济组织成员集体从事民事活动的责任财产。需特别注意的是，由于集体财产包括集体土地所有权，而为了坚持并维护土地的社会主义公有制，《宪法》第10条第4款禁止非法转让土地，故集体土地不能成为责任财产。与此相对应，在农村集体经济组织仅依法代表其成员集体行使所有权且前者并非后者代表机构的情形下，基于此处代表人与被代表人是不同的民事主体，就决定了两者的责任财产也不相同。我国现行法对代表人应当承担的法律责任未作出一般性规定，只是在《民法典》第62条、第504条分别对法人的法定代表人的执行职务行为的责任承担和越权代表行为作出了规定。在民法中，代表不同于代理，代理人限于实施民事法律行为，而代表人既可以实施民事法律行为，也能够实施事实行为及侵权行为。尽管农村集体经济组织作为独立的民事主体，不是其成员集体的代表机构，但如果农村集体经济组织经营管理集体财产是代表其成员集体而为，则该代表行为与法人的法定代表人实施的代表行为在性质上并无不同。在我国，《民法典》第62条第1款规定法定代表人执行职务的法律后果，即其行为造成他人损害时，须由法人承担民事责任，但该规定并没有将法人应当承担的民事责任限定为侵权责任，将该规定中的法人对他人的损害所承担的民事责任理解为包括违约责任和侵权责任反而更妥当。因此，在采纳农村集体经济组织为代表行使主体的观点时，其利用代表人身份实施侵权行为应当承担的民事责任，可以类推适用《民法典》第62条的规定；对于农村集体经济组织行使代表权时实施的越权代表行为，可以类推适用《民法典》第504条的规定来判断其效力，至于实施越权代表行为造成其成员集体损失而需要承担民事责任的，也应当类推适用《民法典》第62条的规定处理。这些是农村集体经济组织不当行使代表权，造成其成员集体的损失时，承担相应的民事责任的法律依据。但是，《农村集体经济组织法》第6条并没有遵循上述代表人与被代表人之间的法律责任承担规则，而是规定农村集体经济组织依法参与民事活动，产生的民事责任亦由自己承担，其中无论是该条第2款强调对农村集体经济组织不适用有关破产法律的规定，还是该条第3款规定农村集体经济组织出资设立市场主体后对该市场主体的债务承担责任，都是从农村集体经济组织为自身利益参与民事活动而不是代表其成员集体从事民事活动出发作出的制度建构。可见，《农村集体经济组织法》第6条在责任承担方面没有区分农村集体经济组织与其成员集体，而是将两者作为同一责任主体对待，这正是对农村集体经济组织的代表行使主体之定位的否定。
综上，确认农村集体经济组织成员集体不是独立的民事主体，明晰农村集体经济组织实质上是其成员集体在法律上的组织形态，坚持农村集体经济组织经营管理集体财产就是行使自身财产权的行为，符合农村集体经济组织制度的建构法理与规范逻辑，并有助于在解读《农村集体经济组织法》的各项主要制度时以体系思维在价值层面作出一致性的评价。
四、农村集体经济组织登记效力认定的过渡规则反思
在《民法总则》颁布前，实践中为了解决农村集体经济组织的民事主体地位问题，不少地方已经开展了制度探索，其中在农村集体经济组织法人登记方面存在多种形式，主要类型有三：一是颁发组织证明书，以此种方式使农村集体经济组织取得主体资格，如浙江省、广东省、北京市等；二是将农村集体经济组织登记为农民专业合作社法人，如江苏省、河北省、山东省、上海市等；三是参照《公司法》规定将农村集体经济组织登记为企业法人，如青岛市、厦门市、长沙市等地的个别村庄。《民法总则》施行后，实践中有的农村集体经济组织按照（股份）经济合作社登记赋码，但由于其时法律对农村集体经济组织法人的设立条件、组织结构等未作出具体规定，故该农村集体经济组织法人在实践中应当如何运行管理尚需更明确的法律规则指引。到2021年底，全国已经有约96.6万个农村集体经济组织登记赋码，其中组级、村级、乡镇级农村集体经济组织分别有39.5万、57万和993个。可见，由于在《民法总则》施行后，直到《农村集体经济组织法》才规定农村集体经济组织法人的设立条件，以致很多当前实际登记赋码的农村集体经济组织，是否应当被认定为农村集体经济组织法人，存在诸多疑问。根据《民法典》的规定，登记为农民专业合作社的，应认定其为合作经济组织法人；登记为企业法人的，应认定其为营利法人。而且，实践中不少依法完成法人登记的农村集体经济组织并不具备《农村集体经济组织法》第19条规定的设立条件。因此，《农村集体经济组织法》施行前完成登记赋码的农村集体经济组织的主体地位以及法人形态应当如何认定，是《农村集体经济组织法》施行后亟待解决的问题。
法律是调整社会关系的行为规则，一部法律所创建的法律关系构成现存的“法律状态”。如果法律制度时常变动，人们在依据法律为将来从事活动作出安排或计划时，将难以合理预期现行法律是否是未来仍然适用的法律。法律的稳定性是社会关系稳定性的必然选择，也是社会秩序稳定性的基本保障，但法律不会一成不变，而法律为了建立更正义、更合理的法律秩序，总会建构新的法律秩序以取代现有的法律秩序。为了保障旧法构建的现存“法律状态”平稳转向新法创建的“法律状态”，需要新法与旧法之间实现有效衔接，而立法者往往在新法中对过渡时期新旧法律的选择与适用作出规定，这种法律规则在学理上被称为“过渡条款”。《农村集体经济组织法》第65条正是解决有关农村集体经济组织登记后形成的“法律状态”在新法取代旧法后实现平稳过渡的“过渡条款”。根据该条规定，《农村集体经济组织法》施行前按照国家规定登记为法人的农村集体经济组织及其名称，在登记证书有效期限内继续有效。这种处理方式表明，立法者承认在此新法与旧法交替的一定时期内，旧法构建的法律秩序仍有一定的存在价值。从农村集体经济组织的主体定位视角来看，这一过渡条款的含义极为含糊，诸多问题都有待进一步阐释，如是否所有之前按照国家规定登记为法人的农村集体经济组织，都当然依法认定其取得“农村集体经济组织法人”的资格？已经登记的农村集体经济组织不符合“农村集体经济组织法人”的设立条件如何认定其性质？颁发组织证明书赋予农村集体经济组织主体资格的情形应当如何适用该过渡条款？等等。
为准确理解《农村集体经济组织法》第65条的规范意旨，有必要对其立法沿革进行探寻。《草案》第66条是该过渡条款的雏形，其仅笼统规定“本法实施前已经按照国家规定登记的农村集体经济组织，本法实施后继续有效”，条文内容极为含糊，没有明确已经登记赋码的农村集体经济组织的主体类型，也没有规定该过渡期限的范围。之后，针对该条规定，“有的地方提出，鉴于草案对农村集体经济组织的名称作了统一规范，为避免增加基层负担，建议在该条中增加规定，本法施行后，之前已按国家规定登记的农村集体经济组织的名称在法人登记证书有效期内继续有效。宪法和法律委员会经研究，建议采纳这一意见。”因此，《草案》（二次审议稿）第67条对该条作出了修改，其中强调“已经按照国家规定登记的农村集体经济组织”的名称依然保留，并明确了保留的过渡期限是“法人登记证书有效期限”。这一修改方案及具体表述被《农村集体经济组织法》第65条完全继受。
当前，已经登记的农村集体经济组织所选择的各种主体类型中，很多是《民法总则》施行后以（股份）经济合作社的名称予以登记赋码的农村集体经济组织，这也是《农村集体经济组织法》第65条需要规范的主要对象。尽管对农村集体经济组织按照此种主体类型登记赋码，旨在依据《民法总则》第99条设立作为特别法人的农村集体经济组织，但这种法人不符合《农村集体经济组织法》第21条第1款对农村集体经济组织的名称作出的规范，因为其在名称中没有标明“集体经济组织”字样。该问题主要是《农村集体经济组织法》立法的滞后性造成的。尽管将农村集体经济组织登记为股份经济合作社或经济合作社不符合农村集体经济组织法人的名称规范，从维护旧法构建的现存“法律状态”出发，也应当认定其为农村集体经济组织法人，并允许其在“法人登记证书有效期限”内继续使用登记的名称。
与上述主体类型不同，农民专业合作社和企业法人均在法律上有明确规定。在2022年3月1日《农民专业合作社登记管理条例》废止之前，该条例规定农民专业合作社的名称应当含有“专业合作社”字样；而《企业名称登记管理规定》对企业名称的构成作出了明确规定，要求企业名称含有行政区划名称、字号、行业或者经营特点、组织形式，且企业应当“依法在企业名称中标明组织形式”。农村集体经济组织如果以上述规定为依据进行法人登记，则相应取得农民专业合作社或企业法人的资格。在《农村集体经济组织法》施行后，根据该法第65条的规定，之前登记为农民专业合作社或企业法人的农村集体经济组织，在过渡期限内该赋码登记继续有效，然而，这种已经登记的农村集体经济组织并不能基于该过渡条款而自动取得农村集体经济组织法人资格，主要理由有二：一是已经登记的法人名称不变，而法人的名称与法人的类型相对应，同时也确定了不同类型的法人从事的民事活动的范围不同。已经登记的农村集体经济组织能够从事的民事活动不能直接依据《农村集体经济组织法》予以确定，其还是需要按照登记的法人类型从事民事活动。如《市场主体登记管理条例》将农民专业合作社和企业法人都确认为“市场主体”，能够“以营利为目的从事经营活动”，而农村集体经济组织法人则非该条例规定的“市场主体”，故不能“以营利为目的从事经营活动”。二是已经登记赋码的农村集体经济组织，如果不具备设立农村集体经济组织法人的条件，也就没有农村集体经济组织法人所内含的特别性，对其适用《农村集体经济组织法》的规定，将无法实现旧法构建的法律秩序与新法构建的法律秩序的有机衔接。如农村集体经济组织“不适用有关破产法律的规定”，对于已经登记为农民专业合作社或企业法人的农村集体经济组织则不能适用，因为这些登记的农村集体经济组织符合农民专业合作社或企业法人的设立条件，应当且能够承担破产风险。
既然当下已经登记为农民专业合作社或企业法人的农村集体经济组织不能直接认定为农村集体经济组织法人，那么，《农村集体经济组织法》第65条所规定的“继续有效”适用于此种情形时应当如何理解呢？对于这个问题，应当结合我国商事主体登记制度理念的变迁予以解答。根据2003年《行政许可法》第12条第（五）项的规定，“企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项”，可以设定行政许可。尽管该法第13条规定了第12条所列事项“可以不设行政许可”的条件，但无论是农民专业合作社的设立，还是企业法人的设立，《农民专业合作社法》（2006年）和《企业法人登记管理条例》基于公共利益和经济秩序等考量，对设立行为作出了相应的规定，两者均以禁止设立为前提，且明确行政机关在审查设立人提出的申请后，可以赋予符合条件的设立人相应的主体资格，从而体现了行政许可的制度理念。2019年《行政许可法》修正时，原法第12条和第13条的内容未修改，但商事主体登记制度理念却发生了变革，尤其是2021年通过的《市场主体登记管理条例》以彰显商事主体的意思自治为制度理念，从而使商事主体登记由行政许可制转变为行政确认制。这种变革旨在遵循现代法治精神要求，推动政府职能的转变，处理好政府与市场的关系，在实现商事主体的权利与自由的同时，界定行政主体的权力运行边界。行政确认是根据法律规定对行政相对人的请求权或者法律地位、物或者事实作出具有法律约束力的确认的行政行为，其不同于行政许可，故不属于《行政许可法》的调整范围。制度理念变革后的商事主体登记规则表明，商事主体的设立是对其现有法律状态的确认，且设立行为依照法律规定应当具有相应的效力。可见，《农村集体经济组织法》第65条所规定的“继续有效”应当结合该法第6条第3款来理解，即已经依法将农村集体经济组织登记为农民专业合作社或企业法人的，只能将农村集体经济组织认定为已经登记的法人的出资人或设立人。在此种情形下，农民集体仍然有必要依据《农村集体经济组织法》的规定设立为农村集体经济组织法人，以便以出资人身份行使权利和履行义务。
至于以颁发组织证明书的方式赋予农村集体经济组织主体地位的做法，既没有法律上的依据，也没有国家政策上的依据，而且颁发组织证明书不属于民商事主体登记的法律形式，故对于采取此种方式取得主体资格的农村集体经济组织，不应当认定其继续具有农村集体经济组织法人资格，而需督促这一部分农村集体经济组织及时依法另行设立新的农村集体经济组织法人。
结语
有关农村集体经济组织的主体地位之确定，至今理论上和实务中均未取得共识，为明晰农村集体经济组织法人的民事主体地位，《农村集体经济组织法》第2条界定了农村集体经济组织的概念。同时，通过对《农村集体经济组织法》的规则进行体系解读可知，农村集体经济组织成员集体不是独立的民事主体，其组织形态便是农村集体经济组织，而农村集体经济组织才是真正的农村集体所有权主体。由于农村集体经济组织与其成员集体之间存在主体同一性，两者在本质与形式上均不能并存以自身主体互为对象的相互关系，从而也就无从设置代表机制，故《农村集体经济组织法》中有关农村集体经济组织代表其成员集体行使所有权的表述存在“书不尽言，语不尽意”的问题。此外，在《农村集体经济组织法》施行后，应当对之前已经登记的农村集体经济组织进行分类，并对登记赋码的不同主体类型的主体地位分别作出认定，从而实现《农村集体经济组织法》与《农民专业合作社法》《公司法》等法律的制度衔接。
编辑审核：孙聪聪 申江华 汤璐桐
