作者简介：杨雅婷，天津大学法学院副教授。
基金项目：本文系国家社会科学基金一般项目 “自然资源全民所有的私法实现机制研究 ” (23BFX029) 的阶段性成果。
本文原载于《法制与社会发展》2025年第6期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：苗炎，路鹏宇。
摘要:农村承包地“三权分置”改革入法为重构国有农用地权利体系提供新思路。国有农用地上现有权利类型多样、关系混乱，主要表现为:所有权行使边界模糊、虚置严重，使用类权利属性不明、内容不清，经营类权利规定模糊、保护不力。参照《民法典》关于国有建设用地和集体农用地上用益物权的规定，应当构建起以“所有权—使用权—经营权”为核心的国有农用地统一权利体系。落实国有农用地所有权是根基，应当明确所有权行使主体、客体和实现形式;确立国有农用地使用权是关键，主体应被限定为农垦农场和集体，采划拨方式无偿设立国有农用地使用权，权利经登记生效;重构国有农用地经营权是核心，国有农用地经营权应被确认为一项用益物权，具有去身份性、有期限性、财产性、可流转性等特征。
关键词:国有农用地;权利体系;国有农用地使用权;国有农用地经营权
引言
我国土地资源从所有权来看区分为国家所有和集体所有。《土地管理法》按用途将土地划分为农用地、建设用地和未利用地三类。国有农用地是指属于国家所有的直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。我国农用地大多分布在农村，属集体所有。但自新中国成立以来，国家借鉴屯垦戍边历史经验进行农垦建设，在全国各省建立垦区，发展国有农场，由此形成国有农用地。统计数据显示，2024年，全国粮食播种面积11932万公顷，粮食产量70650万吨，其中农垦系统全年粮食播种面积535.347万公顷，粮食产量4045.55万吨，农垦系统的粮食播种面积和产量占到全国的5%左右。除农垦土地外，国家所有的农业用地还包括历史原因形成的劳改农场、华侨农场、部队农场等。这些国有农用地是中国特色农业经济体系不可或缺的重要组成部分，是推进中国特色新型农业现代化的重要力量。在全面推进乡村振兴战略的背景下，农村土地制度改革不断深化，集体农用地上“三权分置”已入法推行，而国有农用地上的权利属性和内容不明，权利体系缺失，存在法律空白，土地资产的财产价值显现不足，国家所有权难以落实和体现，在国有农用地的利用管理中存在诸多困难。因此，亟待理清国有农用地上各项权利的法律构造，建立完备的国有农用地权利体系，以提高农用地利用效率和产出，保障粮食安全。
一、国有农用地权利现状与存在的问题
(一)国有农用地权利现状
我国实行土地公有制，私主体对土地的利用通过取得用益物权得到权利保障，国家和集体亦多以设立用益物权的方式实现所有权。《民法典》在用益物权分编单列规定了建设用地使用权、土地承包经营权和宅基地使用权这三项土地上使用类权利。结合土地所有权和用途分类，匹配上述用益物权，只有土地承包经营权是设立在农用地上的，仅适用于集体土地和国家所有依法由农民集体使用的土地，而对于农垦等其他国有农用地并没有规定对应的用益物权种类。《土地管理法》第13条第2款规定，国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。这是有关国有农用地少有的直接法律规定，但并未明确权利类型、属性和设立条件等。《民法典》第343条规定，国家所有的农用地实行承包经营的，参照适用本编的有关规定。该条款指明了实行承包经营国有农用地情形下参照适用的路径，但问题在于，参照适用用益物权编到底指向哪一项用益物权的规定?现行立法上缺少对国有农用地上使用类权利的规定，存在漏洞。
实践中，国有农用地上权利形态多样，但各类权利主体之间的关系尚未理清，这与国有农用地历史发展和制度沿革密切相关。国有农用地主要来自农垦事业。我国的农垦事业是在特定的历史条件下，为承担国家使命，采取国家投资方式组织和建立的。在新中国成立之初，为恢复和发展农业生产，安置官兵，巩固国防，稳定政权，在新疆维吾尔自治区、东北地区和华南地区率先以军垦战役的形式发展农垦。随后其他省份也推进国营农场建设，农垦国有农地制度随之建立。此时，国营农场是属于国家行政机构的生产单位，是国有土地所有权的直接行使者，承担政治和社会双重责任。农场职工参与生产经营活动，与当时其他国有企业职工享有相同劳动权益。改革开放后，农垦系统朝着市场化方向变革，不断推进经营体制改革。随着小岗村“包产到户”承包集体农地模式得到中央认可，1979年，原农垦部开始推行国营农场的“大包干”经营制度，各地农场自负盈亏，农业经营下放到生产队和组，职工参与生产。1983年，原农牧渔业部在各垦区试办家庭农场，后家庭农场改革得到国家层面认可，被写入1984年和1985年中央一号文件。至上世纪八十年代末，农垦基本形成了国有农场统一经营和家庭农场分散经营相结合的“大农场统筹小农场”的双层经营体制。随着国有农场“两费自理”和“四到户”的推进，各地对农垦农地经营方式进一步积极探索，逐渐形成“两田制”经营模式，如湖北垦区的责任田与租赁经营田、安徽的身份田与招标田、新疆生产建设兵团和黑龙江垦区的“两田一地”。尽管称谓不尽相同，但总体上可按功能将农垦农地划分为用以基本生活保障的基本田和用来实现职工增收的规模田。党的十八大以来，新时代农垦进一步深化体制改革，实现垦区集团化和农场企业化，部分垦区仍保留“两田制”经营体制，但也有部分农垦集团不再实行“两田制”，清退全部农场职工承包户，国有农用地由农垦企业统一经营，典型如天津食品集团。
为推进各地垦区农场改革改制，2015年《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》提出，推进农垦土地资源资产化和资本化，创新农垦土地资产配置方式。同时，对农垦企业改革改制中涉及的国有划拨农用地，可按需要采取国有土地使用权出让、租赁、作价出资(入股)和保留划拨用地等方式处置。2016年，原国土资源部等部门联合发布《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》。其中特别指出，要规范推进国有农用地使用制度改革，对于农垦企业改革改制中涉及的国有农用地，国家以不同方式处置的，可以通过不同方式再流转利用。但文件明确规定，国有农用地的有偿使用要严格限定在农垦改革的范围内。尽管上述文件为当时国有农场改革改制中国有农用地的资产处置和有偿使用提供了一定政策依据，但实践中部分垦区的国有农场企业改制后仍保留着“两田制”经营体制，历史遗留问题较多，农垦国有农用地上各主体权利关系仍未理顺。除农垦国有农用地外，各地还有大量不在农垦企业系统内的国有农用地，如原用以劳动改造的农场、原华侨农场、农业科研用地等等。对于这些非农垦国有农用地，同样由于《民法典》对国有农用地用益物权规范的缺失，权利性质和内容不明，实践中对该类土地管理缺失，闲置浪费严重。
(二)国有农用地权利体系存在的问题
在国有农场经营管理制度不断改革的背景下，国有农用地上呈现出主体多元、权利多样的特征。但检视现行法，《民法典》《土地管理法》等对国有农用地上权利规定甚少，且语焉不详，并未明确土地利用主体应享有的权利，亦未建立起完整的权利体系以促进国有农用地之经营利用。从实践现状来看，国有农用地上各项权利主要存在以下问题:
1．国有农用地上所有权行使边界模糊、虚置严重
《宪法》第10条规定了我国土地实行国家所有或集体所有的公有制。《民法典》在物权编所有权分编第五章中从私法角度具体化了国家所有权的范畴和内涵。对于土地国家所有权的公私属性及权能内容争议，由来已久，究其原因，是所有权这一私权利与国家这一公主体之间的错位。这也导致国家所有权在行使上要么因权责不明落实不到位，要么以行政方式实施，所有权和行政管理权混淆不清。
目前，国有建设用地已形成较完备的制度和交易市场，国家所有权行使主体和方式有法律授权和规定，所有权人能够清晰权责、获得收益、落实权利。反观国有农用地，虽然法律明确规定国有农用地属国家所有，但所有权在行使上虚置严重，边界不清。从实践来看，国有农场一直以来就是国有农用地的实际管理者。国有农场前身为国营农场，国营农场大多形成于军垦屯垦时期，由国家组织力量开荒整理而来，自然而然成为国家代言人。例如，1983年原农牧渔业部农垦局下发的《关于在国营农场兴办职工家庭农场的意见》曾规定:“国营农场的土地、草原、山林、水面等固定给职工家庭长期使用，但所有权仍属国营农场，职工不得变卖、出租或转让。”该规定明确职工家庭只取得国有农用地的长期使用权，不能取得所有权。由此看出，当时国营农场被认为能够代表国家行使土地所有权。随着国营农场改革改制，国有农场与政府机关彻底分开，转变为市场主体，但其对国有农用地的使用权利与经营权利并未改变，仍延续着对国有农用地的无偿占有和具体管理，国有农场仍自认为是土地所有权人。一方面，在土地公有制下，作为市场主体的国有农场企业依然代行国家所有权显然不合适。而国家没有在农用地上建立起有效的所有权实现模式，使得对国有农用地的所有者职责履行存在严重缺位。另一方面，从农垦事业发展来看，国有农场长期兼具着办社会职能，既承担着土地经营职责，又负担着职工社会保障职能，国家通过农垦主管部门对农场既行使土地所有权，也行使行政管理权，公权私权交织一起，彼此不分。农场改制后，虽然国有农场的办社会职能被剥离，通过建立国有企业实现农垦系统的政企分开，但长期以来农垦土地上财产性私权与行政性公权不分，国家所有权在农垦土地上的边界模糊，难以与国家管理权划分清楚。
2．国有农用地上使用类权利属性不明、内容不清
2022年《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出，要健全农垦国有农用地使用权管理制度。这里提到的农垦国有农用地使用权在法律上并没有对应概念。实践中，各垦区国有农场改革改制后，在原国土资源部主导的农垦国有土地使用权确权登记发证工作推进下，农垦企业已基本完成权属清晰、无争议的农垦国有土地使用权确权登记。鉴于当时《物权法》并未确立国有农用地使用权这一用益物权，《加快推进农垦国有土地使用权确权登记发证工作方案》(国土资厅发〔2017〕20号)规定，对于国有农场使用的国有农用地，按照《不动产登记暂行条例实施细则》第52条办理登记手续，登记为国有农用地的使用权。可见，已完成的垦区国有农场土地使用权登记只是从地籍调查角度进行确权，但并未明确国有农用地上使用权利的属性和内容，这就导致垦区改制后的农垦企业对国有农用地利用和流转的权利不清，不利于高效使用经营农用地。
除农垦土地外，其他国有农用地上使用类权利亦存在类似问题。《农村土地承包法》规定，本法所称农村土地包括农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的依法用于农业的土地。也就是说，国家所有依法由农民集体使用的农用地适用《农村土地承包法》，实行土地承包经营制度，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或村民小组进行发包。对这类国有农用地的承包经营是有法律依据的，但现行法并未明确国家所有和农民集体依法使用之间的关系。农民集体享有的是不是国有农用地使用权?该项权利是什么性质的权利?在内容上与集体土地的农民集体所有权有哪些区别?国家作为所有权人享有哪些权利?这些问题都有待进一步澄清，理顺国家所有与集体使用之间的权利关系，以落实国家所有权，明晰各方权责，减少实践纠纷。对于原劳改农场等其他国有农场，很多地方因原本功能改变而长期闲置，土地资源荒废浪费严重。究其原因，登记的土地使用权人并不从事农业生产，所享有的权利性质和内容不明，使用权人无所适从，无法对土地进行有效利用。
3．国有农用地上经营类权利规定模糊、保护不力
《民法典》第343条规定，国家所有的农用地实行承包经营的，参照适用本编的有关规定。该条貌似为国有农用地上经营类权利提供了法律依据，实则从适用范围到参照条款的规定都模糊不清。结合《农村土地承包法》第2条、《土地管理法》第13条第2款的规定，国家所有的农用地实行承包经营的，可分为三类:一是国家所有依法由农民集体使用的农用地，由集体发包给本集体经济组织内农户经营;二是国家作为所有权人直接将农用地发包给单位或个人经营;三是享有使用权的垦区农场企业将国有农用地发包给本企业职工或其他单位、个人经营。第一类可直接适用《农村土地承包法》设定经营类权利，参照物权编规定适用的只可能是第二、三类情形。而如何参照适用“本编的有关规定”并不清楚。首先，是否可参照适用本编即用益物权编的所有规定?若可参照适用所有规定，则将国有农用地利用方式限定为承包经营的意义何在?其次，若参照适用土地承包经营权的规定，在国家所有权人直接发包的情形下，承包经营农用地的单位或个人是应当参照家庭承包方式的规定享有土地承包经营权，还是应当参照其他承包方式的规定享有土地经营权?在享有使用权的垦区企业发包农用地的情形下，本单位职工对基本田的承包经营是否参照适用家庭承包方式下农户承包经营的规定?能否再分置出土地经营权?承包规模田类农用地的职工或其他单位、个人是应当参照适用家庭承包方式下的权利设置，还是应当参照适用其他承包方式下的权利设置?
对此，应当深入分析《民法典》的参照适用条款，解决法律条文规定不明所引起的问题。
从实践来看，各垦区国有农场企业经营类权利设置模式不尽相同:有的农垦企业将国有农地交由集团或下属企业自用，清理了职工承包，没有外部单位或个人经营农地的情况，如天津食品集团。有的农垦企业仍实行“两田制”，既有职工对基本田的经营，亦有职工或外部人员对规模田的经营利用，如海南农垦集团、安徽农垦集团等。在农场以职工承包农地为主的经营模式下，明确承包人的经营权利属性和内容至关重要:一方面，这是提高农地经营产出效率的必然要求;另一方面，这也是稳定国有农场运营、保障粮食安全的必要条件。“有恒产者有恒心。”实际经营国有农用地的主体所享权利尚无定性，规定模糊，一企一策甚至一人一策，不利于保护国有农地经营者的权益，进而不利于对农地资源的经营利用。
二、《民法典》背景下国有农用地权利体系构建思路
权利体系一般指由法律权利类型所构成的体系。土地上的权利体系就是指土地的产权体系。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》指出健全自然资源资产产权体系。从文件内容可以看出，自然资源资产产权体系主要指自然资源资产上物权、债权、股权所形成的权利体系。在我国土地公有制下，土地产权制度是以用益物权为核心的，国有农用地权利体系构建亦应以土地利用为中心，构造合理的使用经营类权利，以稳定主体预期，提高土地利用效率，实现耕地保护和粮食安全。
(一)对《民法典》中国有建设用地和集体农用地上用益类权利规定之借鉴
《民法典》建立了较完备的土地用益物权体系，具体规定了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权。结合土地分类不难看出，《民法典》并未明确国有农用地上用益物权的类型。尽管在实践中，有的地区会设立承包经营权，但是显然这些权利与法定用益物权在适用范围和权利内容上并不相同。应当如何设置国有农地上使用经营类权利?这是令人困惑的问题。从本质上看，国有农用地与国有建设用地同源，又与集体农用地同用。对此，是应按国有建设用地上权利设置思路构造国有农用地使用权，还是应按照集体农用地上权利设定路径构造国有农用地上的承包经营权?本文认为，可从以下四方面予以考量:
首先，国有农用地上应建立与所有权相分离的用益物权。一般认为，用益物权制度起源于罗马法。罗马法上的用益物权是基于对土地的利用产生和发展起来的，由当时土地公有制的土地使用规则演变而来。我国公有制下的土地利用是通过设立用益物权实现的。从我国国有建设用地和集体农用地使用制度发展来看，经历了所有权人通过契约让渡使用收益权能到设立法定用益物权的过程，土地使用权人享有更加完整和独立的对世性他物权，土地经济价值在法律层面得到肯定，体现了我国土地制度从土地所有为中心到土地利用为中心的转变。《民法典》对建设用地使用权和土地承包经营权的规定，确立了通过用益物权实现利用土地的法律制度。国有农用地亦应遵循此制度逻辑，构建相应的用益物权类型。
其次，构造国有农用地使用权符合实践现状且制度成本低。在《物权法》出台之前，我国并未区分建设用地和农用地，将他人利用国有土地的权利统称为国有土地使用权。彼时，国有土地使用权客体包含国有农用地。2001年《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》使用国有农场土地使用权的表述，其中涵盖了国有农场的国有建设用地和农用地。甚至在《物权法》出台之后，政策文件仍以国有土地使用权笼统概括国有建设用地和农用地，如2015年《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》，2017年原国土资源部办公厅、财政部办公厅、农业部办公厅印发的《加快推进农垦国有土地使用权确权登记发证工作方案》等。实践中，在农垦土地确权登记发证工作推动下，大多数农场已办理国有土地使用权登记，亦未区分建设用地和农用地，仅在用途上有所区分。可见，国有农用地上利用权利与国有建设用地使用权同源于国有土地使用权。将国有农用地上用益物权按建设用地路径构造为国有农用地使用权，符合已有权利登记现状，制度实施成本低，可在国有土地上形成完整统一的使用权体系。
再次，构造国有农用地承包经营权符合农用地利用特点。农用地大部分地处农村。新中国成立后，我国农村土地制度改革经历了从收归集体到分包到户再到“三权分置”的过程。土地承包经营权是我国特有的一项用益物权，与罗马法上的永佃权类似，但更多承载了农村集体成员的社会保障功能，农户无偿取得承包期内农地进行经营以获得收益。由此，承包经营是针对农用地并体现农用地使用特征的利用方式。国有农用地与集体农用地的最大区别在于所有权主体不同，但都用于农业生产，通过经营获得农业产出和收益。从实践来看，一些垦区的国有农场曾借鉴集体土地改革经验，通过由农场职工承包的方式实际利用土地，形成“两田制”模式。从这一角度而言，国有农用地的利用方式主要是承包经营，并非单纯对土地空间的使用。与集体农地同用，参照集体农地上用益物权设置，构造国有农地上的承包经营权更加符合农用地本身需要经营利用的特点。
最后，国有农用地上构造使用权或承包经营权的任一选择都不能满足对国有农用地的利用需求。就农垦实践而言，土地属国家所有，国有农场享有土地使用权。改革开放后，大多数国有农场内部实行各种形式的责任制，以实现对国有农地的有效利用。国有农用地上既有农场的使用权，又有职工或他人的承包经营。与集体农地上土地承包经营权与所有权相分离不同，职工或他人对国有农用地的经营利用是建立在农场的土地使用权的基础之上的。因此，仅构造与所有权分离的国有农用地使用权或承包经营权利都不能反映出国有农用地的利用实践特点，应统筹考量借鉴，建构完备合理的国有农用地权利体系。
(二)构建以“所有权—使用权—经营权”为核心的国有农用地权利体系
国有农用地与集体农用地虽在所有权主体上不同，但在本质上都是农业用途土地。在构建以利用为中心的土地制度下，国有农用地权利体系设置应与集体农用地更为贴近。集体农用地的“三权分置”制度创新正是为了进一步提高土地利用效率，与构建国有农用地统一清晰的权利体系目标相契合。但国有农用地与集体农用地毕竟不同，在权利形成、利用现状、功能定位等方面都具有特殊性。因此，国有农用地权利体系的构建应参照集体土地的“三权分置”思路，但不宜直接适用承包地“所有权—土地承包经营权—土地经营权”的“三权分置”权利体系，这也是《民法典》第343条规定参照适用本编的有关规定，而未规定直接适用土地承包经营权这一章规定的原因。结合前述国有农用地利用实践现状，以及国有农用地与国有建设用地同源、与集体农用地同用的特性，借鉴“三权分置”制度创新，宜按照国有农用地所有权、使用权、经营权分置的思路，构建以上述三权为核心的权利体系，以理顺国有农用地上的产权关系，促进国土资源合理利用，推动现代农业发展。具体构造思路详见图1。
第一，落实国家所有权。在农垦事业初期，由国营农场利用土地，国营农场利用实质为国家经营，土地为国家所有，即全民所有，由国家安排具体的生产内容。国家实际上是通过国营农场实现农地所有权的。但在国营农场改制为国有农场后，国有农场转变为国家控股的市场主体，农场办社会职能被剥离，实现政企分开。国有农场不再享有土地所有权，但仍延续了对农地的占有、使用、收益等权能，国家作为土地所有权人被高高挂起，所有权因没有实现形式而被虚化。此外，国家所有集体使用的农用地，因《农村土地承包法》将其与集体农地同等对待，其“国家所有”属性被忽视甚至无视。国有农用地权利体系构建的根基是要落实国家所有权。国有农用地作为一类兼具经济性、保障性、生态性的土地类自然资源，要落实国家所有权，一方面，要确立符合该类资源特征的所有权行使模式，明确行使主体，另一方面，要理清该类土地资源上国家能够实现其所有权的适宜形式。只有这样，才能够解决长期以来国有农用地所有权被严重虚置、边界模糊等问题。
第二，确立农场或集体使用权。国家所有农场使用和国家所有集体使用是国有农用地利用的主要形式。大部分国有农场在农垦改革中办理了使用权登记，但国有农用地使用权并非法定用益物权，使用权人取得权利的方式、权利性质、权利内容、使用权人与所有权人的关系等都不明确。在国家所有集体使用农用地的场合，集体所享有的权利完全被忽略。如前所述，构造国有农用地使用权符合实践现状且制度成本低。但因国有农用地不同于国有建设用地的用途和特性，国有农用地使用权在取得主体、方式、内容等方面亦应不同于国有建设用地使用权。确立国有农用地使用权是国有农用地权利体系构建的核心。从国有农用地的由来和现状来看，农场和集体使用的国有农用地大多由农场或集体开垦而来，并交由内部职工或成员实际种植经营。农场和集体作为两类主要的土地利用组织，是连接所有权人和实际经营户的重要主体，其权利属性和内容应予明确，才能更好地落实所有权，并提高土地经营产出效率。国有农用地使用权主体宜限于农场或集体，并在充分考虑农地形成、农垦改革等因素基础上对国有农用地使用权进行构造。
第三，重构土地经营权。从国有农用地利用现状来看，农场或集体在享有使用权的农地上大多通过内部职工或农户承包的模式进行经营。国有农场的“两田制”是从借鉴集体农地包产到户改革发展而来的，内部职工对农场土地的承包经营与集体农户的承包经营类似，但亦有不同，也因此并未被法律确认为与土地承包经营权相同的承包经营权。对于国家所有农民集体使用的土地，现行法将之与集体土地同等对待，实行家庭承包制。但在《民法典》确认承包地“三权分置”改革成果，构建国有农用地统一权利体系，明确农场或集体对国有农用地的使用权的背景下，有必要重新构造国有农用地实际经营主体在农场或集体使用权之上所享有的土地权利。甄别农村土地承包经营权和土地经营权，前者从土地所有权分离而来，后者从承包经营权即使用类权利上分置而来。从权利基础来看，在国有农场或集体使用的国有农地上，实际经营主体享有的权利更适宜定位为土地经营权。土地经营权的去身份性、财产性、可流转性，更有利于提高国有农用地经营效率，体现土地财产价值。除农垦和集体使用的国有农用地外，在其他国有农用地上可由所有权人直接设立经营权。总之，国有农用地经营权参照集体土地经营权进行构造，但分置基础不同，功能亦有差别，应当在统筹考量国有农用地权利体系的背景下予以重构。
图1国有农用地“三权分置”构造思路
三、《民法典》背景下国有农用地上“三权”具体构造
从国有农用地经营利用实践和土地权属制度现行规定出发，应厘清国有农用地上所有权、使用权、经营权的内涵和外延、实现路径和权能构造，以建立清晰的权利体系，促进和保障现代农业发展。
(一)国有农用地上所有权行使及其实现
1．国有农用地所有权行使主体
根据《宪法》《民法典》，国有农用地所有权人是国家，国务院代表国家行使所有权。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出，推进相关法律修改，明确国务院授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》提出，对土地、矿产、海洋等八类自然资源资产开展所有权委托代理试点，要求明确所有权行使模式，在规定国务院授权自然资源部履行所有者职责基础上，进一步提出，部分职责由自然资源部直接履行，部分职责由自然资源部委托省级、地市级人民政府代理履行，法律另有规定的依照其规定。据此，当前自然资源国家所有权行使模式有二:一是法律直接规定模式;二是改革探索的委托代理模式。主要区别在于所有权具体行使主体的权利来源不同。
土地作为一类经济性和地域性显著的自然资源资产，已经确立起以《宪法》《民法典》《土地管理法》《农村土地承包法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《不动产登记暂行条例》等法律法规为核心的较完整的法律体系。但在国有农用地所有权具体行使主体等方面缺乏明确规定。《土地管理法》规定，各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。这里所规定的各级人民政府职责属于土地管理权范畴，而不是国家所有权范畴。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确，土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。依此，实践中国有建设用地的出让由市、县人民政府实施，而国有农用地是否适用该条例并不明确。尽管土地使用权出让属于所有权行使范畴，但亦难以依此认定市、县人民政府有行使国有农用地所有权的法律授权。《不动产登记暂行条例》在可办理登记的土地权利中亦未列出国家所有权。可见，国有农用地上所有权具体行使主体因欠缺法律规定而尚不明确。如前所述，无论是农场还是集体使用的国有农用地，出于种种历史缘由，国家所有权被高高挂起，所有者职责履行主体不明，职责内容不清，以致所有权虚置严重。
在自然资源资产产权改革背景下，国有农用地所有权行使在没有法律授权的情况下，应当通过所有者职责委托代理机制予以明确。首先，中央直管垦区即新疆生产建设兵团、黑龙江垦区和广东垦区的国有农用地所有者职责应由自然资源部直接履行。其次，地方管理垦区的国有农用地所有者职责应由自然资源部委托省级、地市级人民政府代理履行。宜由自然资源部直接委托到实际履行所有者职责的一级人民政府，而非委托省级人民政府后再行向下委托，以避免代理链条过长，不易实现“两统一”。至于自然资源部将所有者职责直接委托至哪一级人民政府，取决于国有农场的国有资产由哪一级人民政府出资，或未改制农场属于哪一级人民政府管理。从实践来看，全国国有农场数量有限，由哪一级人民政府下辖管理情况较为清楚，能够通过自然资源资产清单方式明确委托代理主体和职责。再次，集体使用的国有农用地所有者职责宜由自然资源部委托地市级人民政府代理履行，以属地为原则，列入该地市级人民政府代理履行的自然资源资产所有者职责清单，落实所有权行使主体。
2．国有农用地所有权行使内容及实现形式
在国有农用地所有权的行使中，由于国家既是土地所有者，又是土地管理者，往往不区分所有权和管理权，两权混同导致行权主体权责不清，行使内容不明。为更好明晰国有农用地所有权与管理权区分界限，宜在私法层面上理解国家土地所有权，将其定位为民法中的物权。而土地管理权是公法上的权力，是对土地利用的监管，如规划、用途管制、环境保护等。简洁明了的界定才能廓清国有农用地所有权的内涵和外延。
物权意义上的国有农用地所有权应围绕占有、使用、收益和处分权能展开。实践中，在农垦改制之前，国有农场代表国家行使着对土地占有、使用和收益的权能，但在农垦企业改制后，国有农用地的所有权人国家不再直接利用土地，而是通过将占有、使用、收益权能让渡给农场、集体等主体的方式实现所有权。2015年《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》指出，对农垦企业改革改制中涉及的国有划拨建设用地和农用地，可按需要采取国有土地使用权出让、租赁、作价出资(入股)和保留划拨用地等方式处置。省级以上人民政府批准实行国有资产授权经营的国有独资企业、国有独资公司等农垦企业，其使用的原生产经营性国有划拨建设用地和农用地，经批准可以采取作价出资(入股)、授权经营方式处置。可见，上述意见提出了出让、租赁、作价出资(入股)、保留划拨、授权经营五种农垦土地使用权处置方式。但随着国有企业改制的不断深化，结合国有农用地权利体系构建，本文认为，国有农用地所有权实现形式主要分为无偿配置和有偿配置两类。
一是无偿配置的所有权实现形式。从农垦国有农用地的发展来看，农场一直无偿占有使用土地。上述意见指出，在农垦企业改制的背景下，可以通过保留划拨的方式处置国有农用地。该保留划拨实际上表达继续无偿使用的意思，并不是继续原有的划拨制度，因为原农场对农地的占有使用并非基于划拨土地使用权，而是基于国家所有权。在土地使用权与所有权分离的情况下，国家可通过划拨形式实现所有权，该“划拨”借鉴了建设用地划拨制度，但因国有农用地并不在划拨目录中，使得采取划拨方式处置国有农用地面临划拨批准手续无所适从、不动产登记困难等问题。鉴于国有农用地使用权再流转需求和提高农地利用效率考量，应当构建不同于建设用地划拨的国有农用地划拨这种无偿配置方式，参照集体对家庭承包地的发包制度，限于划拨给国有农场企业和长期使用的集体经济组织，农场或集体不得转让划拨取得的国有农用地使用权，但可以在国有农用地上设定土地经营权实现流转。
二是有偿配置的所有权实现形式。针对国有农用地，有偿配置的所有权实现形式主要有作价出资(入股)和发包两种。在农垦企业改制的背景下，国家可通过以国有农用地作价出资的方式实现所有权。该方式可理顺国家、企业和实际利用者之间的关系，不仅能有偿实现国家所有权，还能最小化企业获得农用地经营权的资金成本。随着国有企业改制的不断深化，授权经营处置资源性资产的方式不宜再适用，这不利于现代企业制度下国家与企业资产关系分离与明晰。国家有偿实现所有权的另一种方式应当是发包。出让和租赁是针对建设用地的配置方式，有偿配置农用地的形式应当是发包。国家将一定期限的经营国有农用地的权利发包给土地利用主体，通过获得发包费让渡经营权方式实现其土地所有权。
(二)国有农用地上使用权之设定与权能
将国有农用地使用权定性为用益物权已成为专家学者的主流观点，并形成充分论证。在《物权法》出台之前，国有农用地与国有建设用地被统合在国有土地概念之下，国有农用地的使用权设定和已有登记基本沿用不区分用途的土地使用权制度。但在《民法典》确认农村承包地“三权分置”改革成果的背景下，如前所述，国有农用地使用权应参照同为农业用途的集体农地上与所有权分离的使用类权利土地承包经营权进行构造。但为避免权利名称变动带来的制度转换成本，宜继续使用“国有农用地使用权”这一称谓。
1．国有农用地使用权主体限定
农村土地经历了从新中国成立初期为实现耕者有其田归农民个人所有，到社会主义改造时期收归集体所有，再到改革开放后家庭承包、包干到户的利用模式变迁。《民法典》将土地承包经营权确认为一项用益物权，但权利主体只能是本集体农户，具有身份性，权利本身具有保障性，即承包农户通过无偿获得土地这一重要生产资料耕作以保障其基本生活。国有农用地主要来源于农垦农场，多由农场开荒开垦而来。在各地农垦农场尚未企业化、未实现政企分开之前，国有农场实际是基于国家对土地的所有权，行使所有权下占有、使用和收益权能。随着农场企业化、各垦区集团化，农垦企业仍占有使用着农用地，但权利基础已发生转变，不再是直接行使土地所有权，享有的应是两权分离下的土地使用权。由此，国有农场经历了与集体农户相同的变迁，即从享有土地所有权到享有土地使用权。国有农场与集体农户另一个相似之处就在于相对于土地所有权人具有身份特性。集体农户能够获得承包地的前提是，其须是本集体经济组织成员。国有农场获得国有农用地使用权的前提是属于农垦系统农场，非农垦系统农场不能获得国有农用地使用权。
此外，实践中还有相当一部分农用地是国家所有集体使用的。《农村土地承包法》将这部分土地与集体农地同样对待，这实际上虚化了国家所有权，亦没有理顺所有权与地上其他权利之间的关系。因此，应当明确集体的国有农用地使用权，不得忽略掉该使用权与所有权的分离，以落实国家所有权。由此，国有农用地使用权应当是分离给特定主体的权利，即主体应限为农垦系统国有农场以及长期使用国有农用地的农民集体。
2．国有农用地使用权客体内容
国有农场或农民集体应无偿取得国有农用地使用权。国有农用地主要由农垦农场或附近农民集体开荒开垦而来。国有农用地所有权属于国家，但土地由荒地转为农用地主要依靠农垦和集体的生产劳动。虽然垦荒这一事实行为形成土地使用权的情况未言明于《民法典》第231条之中，但可依据基于事实行为的物权变动逻辑，确认农垦农场或农民集体因合法垦荒而享有国有农用地使用权。在农垦企业化和农村土地制度改革之前，农垦农场和农民集体的国有农地使用权包含在所有权下，但随着政企分开和土地承包制的实行，土地利用模式要求使用权与所有权相分离。在权利分离中应仍按照“谁投资，谁受益”的原则，将国有农用地使用权无偿配置给农垦农场或农民集体。土地所有权人有偿流转国有农用地使用权给农垦农场或农民集体，缺乏法理基础。
在现有土地法律制度下，国有农用地所有权人宜采划拨方式设立使用权。如前所述，尽管开垦开荒是农垦农场或农民集体取得国有农用地使用权的事实基础，但该事实行为并未被明确为物权变动的法定原因。且垦荒形成的国有农用地使用权长久以来包含于所有权内，并未在垦荒后即得到确认。在土地制度改革要求“所有权—使用权”两权分离的背景下，所有权人依意思表示设立使用权更有利于“落实所有权”的制度实现，也更有益于理清地上各主体权利关系。对于国有农用地，宜采取类似国有建设用地划拨的方式设立国有农用地使用权。值得说明的是，现有的国有建设用地划拨制度无法直接适用于国有农用地。国有农用地划拨应另行规定，或对《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的部分条款进行扩大解释。国有农用地划拨是指由所有者职责履行主体将使用权无偿无期限确认给农垦农场或农民集体的行为。首先，国有农用地划拨主体是所有权人，具体为所有者职责履行主体，被划拨人只能是农垦农场或农民集体。其次，国有农用地划拨应不需要审批，因国有农用地并非国有建设用地，划拨国有农用地并非必须符合公共利益需要方能划拨的行政管理行为，而是国有农用地所有者行使所有权的一种方式，只是对农用地使用权的配置是无偿的。再次，国有农用地使用权应当是无期限的，在使用权主体限定的情况下并无设定期限的必要。本文建议出台《国有农用地使用和管理条例》，明确国有农用地划拨的内涵和外延。在现有法律框架下，只能借用建设用地划拨制度，将《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》适用的土地范围扩大到国有农用地，并将为保障粮食安全的农业用途土地纳入划拨目录。
国有农用地使用权人享有占有、使用和收益权能，但使用权流转受到严格限制。国有农用地使用权主体具有身份性，且无偿取得，占有、使用和收益权能是国有农用地使用权应具有的物权属性，自不待言。但对于流转应严格限制。具体而言，国有农用地使用权不得转让、抵押或作价出资，除非农垦系统内农场之间的划转。这类似于分置土地经营权之前的农村土地承包经营权，因无偿性和主体身份性而不得流转，但允许同一集体经济组织成员间的转让、互换。
国有农用地使用权应采登记生效主义。我国《民法典》规定，不动产物权变动，经依法登记发生效力;未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。在地上权类用益物权中，只有土地承包经营权和宅基地使用权未采登记生效主义。原因在于，历史上农村地区先有土地承包合同，再有对土地承包经营权的物权确认，宅基地长期以来因在熟人社会中未进行登记确权，由此这两类土地上的用益物权没有登记生效的现实基础。而国有农用地使用权按“所有权—使用权”两权分离逻辑产生，与国有建设用地使用权的产生更为接近，不存在熟人社会特征，因此，应参照国有建设用地使用权规定，国有农用地使用权自登记时设立。
基于上述对国有农用地使用权主体和权能的论证，国有农用地使用权的得丧变更规则应当通过制定相关法律法规予以明确，以实现国有农用地使用权这一用益物权的内容法定。
(三)国有农用地经营权法律属性与具体构造
1．国有农用地经营权法律属性
国有农用地经营权是指由国有农用地使用权人向他人设立的、占有并利用土地开展农业生产经营活动的权利，或由国有农用地所有权人直接发包给他人的经营农地的权利。可见，在本文的权利体系构建中，国有农用地经营权分为使用权人设立的和所有权人直接设立的两种。但无论哪一种，从法律属性上看，国有农用地经营权应被认为是一项用益物权。
第一，系统解释《民法典》第343条，国有农用地经营权应是一项用益物权。《民法典》第343条规定，国家所有的农用地实行承包经营的，参照适用本编的有关规定。此处“本编”指的是用益物权编，由此可以理解为，《民法典》将以承包经营方式取得的国有农用地上的权利法定化为一项用益物权。国有农用地经营权正是在国家所有的农用地上实行承包经营所取得的权利，因此应是用益物权。
第二，参照其他方式承包形成的集体土地经营权属性，所有权人直接设立的国有农用地经营权是一项用益物权。所有权人直接设立的国有农用地经营权与农村“四荒地”上的土地经营权类似。结合《民法典》《农村土地承包法》，“四荒地”上的土地经营权因具有对世性，且无上层用益类权利的结构，其物权属性并无争议。参照适用“四荒地”上的土地经营权的相关规定，所有权人直接设立的国有农用地经营权在法律属性上应属用益物权。
第三，因权利基础和功能效用的特殊性，使用权人设立的国有农用地经营权应被明确为一项用益物权。使用权人设立的国有农用地经营权是参照农村土地经营权构造出来的，但其法律属性并不宜按农村土地经营权进行物债不清的模糊处理，应充分考虑国有农用地在经营利用上的实践情况和与集体土地的差异，将国有农用地经营权明确为一项物权。国有农用地经营权在使用权上分置出来，作为使用权人的农垦企业或农民集体一般并不直接从事经营利用活动，实际耕种使用土地的就是经营权人。这与承包地土地经营权是有区别的，农户作为土地承包经营权人通常是自行利用土地的，只是在特殊情况下才设立土地经营权流转土地，经营权流转方式和期限的不同直接影响其被认为是物权还是债权属性。但对于国有农用地，所谓“有恒产者有恒心”，为保障实际利用主体的产权利益，赋予国有农用地经营权明确的用益物权属性是提升土地利用效率的应然选择。
2．国有农用地经营权法律特征
国有农用地经营权在权利体系中发挥着凸显农地财产价值，提高农地利用效率的功能。因此，国有农用地经营权应当具有以下特征:
第一，去身份性。如前所述，国有农用地使用权主体限于农垦农场或农民集体。但国有农用地经营权在取得主体上并无身份限制，主体可以是农场职工或集体成员，也可以是种植大户或社会资本。国有农用地经营权应设立给实际开展农业生产经营活动的主体，这是为了更好提高农场或集体利用土地的效率。若将国有农用地经营权主体限制在农场职工或集体成员等具有特定身份的主体范围内，将影响土地流转和规模经营，也不利于切实提升农地生产率以保障粮食安全。因此，国有农用地经营权应当具有去身份性。
第二，有期限性。国有农用地使用权是无期限的，因为只配置给对国有农用地形成有主要贡献的农垦农场或农民集体。但国有农用地经营权应是有期限的，期限届满权利回归到使用权人或所有权人手中，以避免经营权因无期限分置而实际替代使用权或所有权。经营权期限由当事人约定，但使用权人或所有权人在耕地上设立的国有农用地经营权的期限不得超过三十年，在草地上的国有农用地经营权不得超过五十年，在林地上的不得超过七十年。经营权再流转期限应不超过已设立经营权的剩余期限。
第三，财产性。国有农用地经营权的建构可显现出农地财产属性和价值，这也是实施乡村振兴战略以及推进农垦企业高质量发展的要求。对于农垦企业而言，国有农用地的资产价值始终没有充分体现，无偿取得的国有农用地使用权难以直接转化为企业资产。在构建了国有农用地经营权的权利体系的背景下，作为国有农用地使用权人的农垦农场可通过将经营权入股或抵押等方式直接实现国有农用地财产价值的显现，理顺权利主体关系。国有农用地使用权人或所有权人还可通过发包有偿设立经营权，直接体现其财产性。
第四，可流转性。国有农用地经营权的去身份性和财产性，也决定了其可流转性。与国有农用地使用权流转受到严格限制不同，国有农用地经营权可在取得年限内自由流转。这可以利用市场机制将土地集中到生产效率最高的主体手中，通过竞争实现帕累托最优。国有农用地经营权的可流转性也进一步体现了其财产性，只有可流转的权利才能显现其财产价值。构建可流转的国有农用地经营权亦是在优化土地资源配置下的路径选择。
3．国有农用地经营权具体构造
对于国有农用地经营权的构造需要说明以下问题:
第一，“两田制”下国有农用地经营权只设立在口粮田以外的国有农用地上。实践中，国有农场职工对农地的承包经营在一定程度上造成了土地细碎化。为了能够促进农地规模经营，宜将对口粮田以外国有农用地经营利用的权利定性为国有农用地经营权，可实现不受身份限制的土地流转。需要说明的是，国有农场职工对口粮田的生产经营不应认为其享有独立的用益物权，实际上是一种国有农用地使用权项下使用、收益权能的实现，也就是农场的内部承包问题。职工对口粮田的权利并不是具有去身份性的国有农用地经营权。
第二，农民集体宜参照家庭承包以外的其他方式发包国家所有集体使用的农地。对于国家所有集体使用的土地，《农村土地承包法》规定适用与集体所有土地相同的家庭承包规则。实践中，该类用地多为河道或水库岸边冲击而成的土地，本身不具有稳定性，但仍按承包地进行分配，成为农户土地保障。一旦土地被淹没灭失，农户权益受损，集体是发包人，而国家是所有权人，责任主体不明引发矛盾纠纷。在明确农民集体享有国有农用地使用权的前提下，为理顺国家、集体和实际经营主体之间的关系，宜参照“四荒地”的其他承包方式规则，由集体公开发包给集体成员或他人，设立去身份的国有农用地经营权。在国家所有土地无偿由农民集体使用、集体有偿发包设立国有农地经营权的制度设计下，经营权人受侵害时，理应由获得对价的农民集体承担责任，这能有效避免集体与国家的责任扯皮。
第三，国有农用地经营权可由使用权人发包，也可由所有权人发包。国有农用地经营权的设立分为两条路径:一是从国有农用地使用权分置而成，主要在农垦农场口粮田以外的国有农地以及国家所有集体使用的农地上;二是从国有农用地所有权上直接设立，主要在农垦农场和农民集体使用以外的国有农地上，或国家作为所有权人直接有偿配置的国有农用地上。由此，国有农用地经营权可由“所有权—使用权—经营权”三权分置的路径产生，也可由“所有权—经营权”路径产生。
第四，国有农用地经营权取得方式主要有承包经营、入股和抵押。承包经营是土地经营者取得经营权最主要的方式，一般通过签订承包经营合同明确双方权利义务。国有农用地所有权人或使用权人可通过作价出资方式以经营权入股到企业，实现国有农用地的有偿配置，理顺各权利关系。需要说明的是，享有国有农用地使用权的农垦企业若想将农地资产化，可将经营权分置并入股到下属企业。在垦区集团化背景下，由集团无偿享有国有农用地使用权，再将经营权资产化作价投资到下属农场符合国有农用地权利体系。关于抵押方式，国有农用地使用权人可以用农地经营权向金融机构融资担保，抵押实现时，通过拍卖、变卖或折价，由获得土地的主体取得有期限的国有农用地经营权。
第五，设立用益物权属性的国有农用地经营权宜采登记生效主义。农村承包地的土地经营权采合同生效登记对抗模式，原因在于土地承包经营权采登记对抗主义，分置出的经营权亦无法直接登记生效。而作为国有农用地经营权分置基础的国有农用地使用权采取的是登记生效模式，国有农用地经营权没有理由采取登记对抗模式，应采登记生效主义。也就是在国有土地权利体系中用益物权类权利均采登记生效。国有农用地经营权抵押也应登记生效，与国有建设用地权利生效模式一致。
结语
《民法典》和《农村土地承包法》确认了农村承包地“三权分置”改革成果，促进了农地流转，提高了土地利用效率。但就同样用于农业生产的国有农用地而言，其权利属性不明，制度供给不足，改革探索不多，对农业高质量发展的引领不足。在参照《民法典》对国有建设用地和集体农用地上用益类权利规定的基础上，本文构建以“所有权—使用权—经营权”为核心的国有农用地权利体系，并区分国家所有集体使用的、农垦的和其他的不同类型国有农用地，分别讨论了国有农用地上“三权”的内涵和外延、权利主体、权能内容和法实现路径。在国有农用地权利体系中，除上述“三权”外，还应包含债权性质的租赁权、物权性质的抵押权、地役权，以及以土地经营权作价出资形成的股权等。但这些权利的基础是作为权利体系核心的“三权”，厘清了“三权”的内涵和权能，就能较容易地运用现有法规廓清租赁权、抵押权、地役权和股权等权利的客体和内容，将完整的国有农用地权利体系搭建起来。
本文试图为体系化解释《民法典》第343条、弥补现行法规漏洞提供思路和理论支撑，在应然层面提出国有农用地权利体系构建的具体建议。但应当看到，本文主要聚焦的是耕地这一农地类型，从农业用途来看，农用地还包括养殖水面等特殊形态和林地、草地等特定用途土地。这些较为特殊的农用地上权利结构更加复杂，值得进一步研究。在集体承包地“三权分置”入法的背景下，亟待构建清晰的国有农用地权利体系，以推动农业新质生产力发展，切实保障粮食安全。
编辑审核：孙聪聪 申江华 胡北圣
