作者简介：任怡多，吉林大学理论法学研究中心、法学院讲师，法学博士。
基金项目：本文系作者参与的国家社科基金青年项目“集体收益分配权实现的私法逻辑研究”（24CFX028）的阶段性成果。
本文原载于《当代法学》2025年第6期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：王国柱。
内容提要：基于“政府—市场”的视角，耕地保护补偿制度包括政府补偿机制与市场补偿机制。政府补偿机制包含纵向耕地保护补偿制度与横向耕地保护补偿制度，市场补偿机制表现为市场化耕地保护补偿制度。纵向耕地保护补偿制度的补偿主体为中央政府，受偿主体为耕地权利人，补偿标准为耕地权利人的预期利益，补偿方式为单一化的资金补偿。横向耕地保护补偿制度的补偿主体为耕地受益区，受偿主体为耕地保护区，补偿标准为耕地保护行为外部性溢出价值，补偿方式为资金补偿、技术支持、人才输送、产业扶持等多元方式。市场化耕地保护补偿制度的补偿主体为社会主体，受偿主体为耕地保护行为主体，补偿标准为遵循土地市场运行规律的市场化标准，补偿方式为融合基金、产品和产业的多元方式。实现耕地保护补偿制度的体系化构造，有利于保障国家粮食安全、促进生态文明建设。
关键词：耕地保护补偿制度；耕地用途管制；耕地开发权；耕地生态保护补偿
一、问题的提出
2022年9月5日，自然资源部发布《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）（以下简称《草案》），明确提出“国家建立耕地保护补偿制度，对耕地和永久基本农田保护任务重、耕地保护目标责任完成好、粮食产量和粮食商品率高的地区和承担耕地保护任务的集体经济组织、国有农场等给予奖补”。《草案》设置专条规定耕地保护补偿制度，旨在推进耕地保护补偿制度的法治化进程。实际上，“耕地保护补偿制度”并非由《草案》首次提出，此前，《粮食安全保障法》《土地管理法实施条例》《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》等法律政策规范均已提及。然而，在规范层面，普遍存在“耕地保护补偿制度”与“耕地生态保护补偿制度”混淆使用的情形，致使耕地保护补偿制度的内涵不清；在理论层面，关于耕地保护补偿制度的基本内涵，学界形成了“经济利益补偿说”与“经济利益+生态利益补偿说”的观点分歧。显然，现阶段“耕地保护补偿制度”的法律内涵界定不清，这不仅造成耕地保护补偿的概念体系混乱，亦无益于耕地保护补偿法律制度的建立。
在耕地保护补偿制度的宏观分类上，学者们着重探究纵向耕地保护补偿制度，并将其等同于全部的耕地保护补偿制度；有学者强调建立横向耕地保护补偿制度，遵循“纵向+横向”的双重维度，构建耕地保护补偿制度；亦有学者倡导发挥市场力量，提出建立市场化耕地保护补偿制度的初步构想。在耕地保护补偿制度的微观设计上，尽管学者们普遍认为应当围绕“谁来补偿、补偿给谁、补偿多少、如何补偿”四个层面，实现耕地保护补偿制度的法律构造，但目前耕地保护补偿的具体制度设计仍处于理论供给不足的状态。可见，关于耕地保护补偿制度的法律构建，既有研究凸显出以下三个特点：一是“重政府补偿而轻市场补偿”，二是“重纵向补偿而轻横向补偿”，三是“重宏观指引而轻微观设计”。现有研究未能实现耕地保护补偿制度的系统构造，无法为地方实践提供明确具体的操作指引。
有鉴于此，亟需界定耕地保护补偿制度的法律内涵，并基于耕地保护补偿制度的类型划分，实现耕地保护补偿制度的法律构建。耕地保护补偿制度包括纵向耕地保护补偿制度、横向耕地保护补偿制度与市场化耕地保护补偿制度，三者的法律内涵、法理基础及应然构造存在显著差异。本文运用类型化分析的研究方法，在厘清耕地保护补偿制度法律内涵的基础上，遵循“政府补偿机制+市场补偿机制”的逻辑进路，分别明晰纵向、横向及市场化耕地保护补偿制度的法理基础，对耕地保护补偿法律制度进行体系化构造，以期对“耕地保护和质量提升法”的立法有所助益。
二、耕地保护补偿制度的法律界定
在理论与实践层面，耕地保护补偿制度的法律内涵存在着较大争议。本文拟从耕地保护补偿制度的内涵与外延两个方面，实现耕地保护补偿制度的法律界定，把握耕地保护补偿制度的核心要义。
（一）耕地保护补偿制度的内涵
鉴于“耕地保护补偿制度”由“耕地保护”和“补偿”两个关键词组成，故通过明晰“耕地保护”与“补偿”的概念，能够界定耕地保护补偿制度的内涵。
1.耕地保护补偿制度的核心关注是耕地保护行为
耕地保护行为是指在最严格耕地保护的理念下，耕地权利人遵守关于耕地用途管制与耕地开发强度的规定，实施的保护耕地的行为。耕地保护行为包含两个方面：一方面，耕地权利人应当遵守国家耕地用途转用管制和种植用途管制的规定，按照法定用途经营管理耕地；另一方面，耕地权利人应当遵守国家耕地利用程度限制和提高耕地生产能力的规定，按照法定利用方式经营管理耕地。
就具体的行为方式而言，耕地保护行为包括“不作为”与“作为”两种方式。“不作为”强调耕地权利人的行为不得违反耕地双重用途管制与耕地利用程度限制的规定，“作为”则意味着耕地权利人应当按照提高耕地生产能力的要求，积极采取改良土壤、培肥地力等保护耕地的相关行动。可见，耕地权利人只要遵守国家法律规定，按照耕地用途、播种周期及化肥农药使用量等要求，从事农业耕种即可符合“不作为”的要求；而耕地权利人只有依照法律规定的明确要求，积极地履行提升耕地质量与生态效益的义务，提高耕地资源的可持续利用能力，才能符合“作为”的要求。
2.耕地保护补偿制度的法律性质为利益补偿
理解利益补偿的前提在于，充分实现对“补偿”的合理界定。耕地保护补偿制度的本质是“补偿”，“激励”系实行该项制度所能产生的附带效应，并不能衍化为该项制度的法律属性。然而，基于《草案》针对耕地保护补偿制度采用“给予奖补”的表达方式，有学者认为“奖补”包含“耕地保护填平补偿+耕地保护奖励补助”的双层含义，“补偿”仅是“奖补”的一个侧面。这种观点混淆了补偿与奖励的法律性质，会引发不必要的误解。从耕地保护补偿制度的法律定位来看，《草案》第52条将“补偿”界定为“奖补”，片面强调对耕地保护任务完成好的主体给予奖励，忽视了实施耕地保护行为的权利人丧失的土地发展利益。这有违耕地保护补偿的法律定位，亦有悖耕地保护补偿制度的设立初衷。应当看到，耕地保护补偿制度系对遵守耕地用途管制与耕地开发强度的耕地保护行为主体给予补偿，其在法律属性上应定位为“补偿”，适用于所有实施耕地保护行为的主体。与仅对部分取得较高成效的耕地保护行为主体给予“奖补”不同，耕地保护补偿制度并非按照耕地保护实效有差别地进行奖励，其承载着基于实施耕地保护行为而一律予以“补偿”的制度目标。当然，通过推行耕地保护补偿制度，能够激发耕地保护行为主体保护耕地的积极性，但这并不代表耕地保护补偿本身具有激励的法律属性。
在此基础上，需要区分“民法上的补偿”与“耕地保护补偿中的补偿”。民法上的“补偿”是指对受损方的现实损失予以弥补，适用“填补损失”的基本原则，强调以损失的存在为基本前提。然而，在耕地保护补偿制度中，耕地保护行为主体基于耕地保护行为并未遭受到实际损失，但其遵守耕地用途管制与耕地开发强度的保护耕地行为，致使自身丧失能够获得更高土地发展利益的发展机会，故应对其原本应得的经济发展利益予以弥补。据此，与民法上的“补偿”须对应“实际损失”不同，耕地保护补偿系对耕地保护行为主体基于实施耕地保护行为而牺牲的“发展利益”作出弥补。
（二）耕地保护补偿制度的外延
关于耕地保护补偿制度的基本内涵，学界主要形成了“经济利益补偿说”和“经济利益+生态利益补偿说”两种学说。其中，“经济利益补偿说”主张，耕地保护补偿制度是国家对权利人遵守耕地用途管制行为作出的经济利益补偿，旨在实现对耕地数量的保护。“经济利益+生态利益补偿说”主张，耕地保护补偿制度是国家对权利人遵守耕地用途管制行为作出的经济利益补偿，以及对权利人增进耕地生态效益行为作出的生态利益补偿，旨在实现对耕地数量、质量、生态的“三位一体”保护。上述两种主流学说的争议焦点在于，耕地保护补偿制度是否涵盖耕地生态利益补偿。这种理论争议直接影响地方实践的发展，目前我国地方实践尚未厘清耕地保护补偿制度的基本内涵，混淆了耕地保护补偿制度与耕地生态保护补偿制度之间的关系。在各地区制定的“关于健全生态保护补偿机制的实施意见”中，均认为生态保护补偿涵盖森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域，在“耕地”部分具体表述为“耕地保护补偿制度”。地方政策文件将耕地保护补偿制度作为生态保护补偿制度的组成部分，其所表述的“耕地保护补偿制度”实质上为“耕地生态保护补偿制度”之含义。据此，明晰耕地保护补偿制度与耕地生态保护补偿制度之间的关系，是把握耕地保护补偿制度法律内涵的关键。
针对耕地保护补偿制度与耕地生态保护补偿制度之间的关系，现阶段主要形成了三种不同的观点：第一，同一说。在地方实践中，存在将耕地保护补偿制度与耕地生态保护补偿制度视为同一项法律制度的情形，即耕地保护补偿制度等同于耕地生态保护补偿制度。第二，无关说。有学者持“经济利益补偿说”，主张耕地保护补偿制度与耕地生态保护补偿制度互相独立。第三，包含说。有学者持“经济利益+生态利益补偿说”，主张耕地保护补偿制度包含耕地生态保护补偿制度。应当看到，“同一说”混淆了两项法律制度之间的关系，引发地方实践的制度适用困局。若耕地保护补偿制度完全等同于耕地生态保护补偿制度，那么采用两种不同的制度安排实属画蛇添足。相反，既然存在“耕地保护补偿”与“耕地生态保护补偿”两种不同的制度安排，那么二者必然表征着不同的法律内涵。“无关说”割裂了两项法律制度之间的联系，有违耕地“三位一体”保护目标。确保耕地数量不减少、质量有提升、生态功能稳定，是落实耕地“三位一体”保护的必然要求。作为耕地保护的三个方面，“数量”“质量”“生态”并非全然分离的关系，而是彼此之间互为依存的“一体”关系。据此，耕地保护行为系涵盖耕地数量保护、耕地质量保护及耕地生态保护的一系列行为。相应地，耕地保护补偿制度系针对耕地数量保护、质量保护及生态保护行为进行的补偿。而耕地生态保护补偿制度强调对于耕地生态保护行为作出补偿，故两项法律制度在一定程度上存在范围交叉。
本文赞同“包含说”，理由在于，在《生态保护补偿条例》中，按照森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重要生态环境保护要素，中央财政实施分类补偿路径。可见，耕地生态保护补偿制度衍生于生态保护补偿制度，其基于“耕地”系一项重要生态环境保护要素而形成，并伴随生态保护补偿制度的深入推进而发展。由此，在推进生态文明建设的背景下，仅注重耕地数量保护而将耕地保护补偿制度理解为单一经济利益补偿的观点，因严重忽视耕地所承载的生态利益而明显不合时宜。同时，耕地保护行为不仅包含遵守耕地用途管制的保护耕地行为，还包括遵守耕地开发强度的保护耕地行为。其中，遵守耕地用途管制的保护耕地行为旨在确保耕地数量不减少而实现耕地数量保护的目标，遵守耕地开发强度的保护耕地行为旨在提升耕地质量与生态增益而实现耕地质量和生态保护的目标。因而，耕地保护补偿制度不仅涵盖对于耕地数量保护行为的补偿，还包括针对耕地质量与生态保护行为的补偿。相应地，耕地保护补偿制度系耕地生态保护补偿制度的“上位概念”，耕地生态保护补偿制度属于耕地保护补偿制度的组成部分。据此，耕地保护补偿制度是指对遵守耕地用途管制与耕地开发强度的耕地保护行为，作出相应的经济利益和生态利益补偿的法律制度。
三、耕地保护补偿制度的法理阐释
以补偿主体为划分标准，耕地保护补偿制度主要包括政府补偿机制与市场补偿机制。政府补偿机制强调以政府为补偿主体，市场补偿机制强调以社会主体为补偿主体。在此基础上，根据补偿主体与受偿主体之间的行政隶属关系，政府补偿机制具体包含纵向耕地保护补偿制度与横向耕地保护补偿制度。由此，耕地保护补偿制度划分为纵向耕地保护补偿制度、横向耕地保护补偿制度和市场化耕地保护补偿制度三种类型。本文分别探明纵向耕地保护补偿制度、横向耕地保护补偿制度及市场化耕地保护补偿制度的法理依据，为构建完善的耕地保护补偿法律制度奠定理论基础。
（一）纵向耕地保护补偿制度的法理基础
纵向耕地保护补偿制度是政府基于公共利益的需要，按照法律规定的耕地用途和利用方式，对耕地权利人享有的耕地开发权进行限制，并弥补其由此丧失的土地发展利益的法律制度。财产权公益限制补偿理论是纵向耕地保护补偿制度的法理基础。
财产权公益限制补偿是指行政主体基于公共利益的需要，依法对私有财产权的行使施加约束手段，要求公民个体为公共利益的发展牺牲个人财产权益，并对被限制行使财产权的个人进行利益补偿。从广义上讲，财产权受到的公益限制包含两个层次，一是财产权本身应当承担的社会义务，二是超出财产权社会义务范围的公益限制。其中，财产权的社会义务，是私人财产为了社会公共福祉所应承受的正常负担。超出财产权社会义务范围的公益限制，系行政权力依法施加于私有财产权行使之上的限制。可见，二者存在着显著差异：一方面，在限制程度上，超出财产权社会义务范围的公益限制可能导致财产权的某项权能无法行使，故财产权社会义务对财产权的限制程度相对更轻。另一方面，在补偿方式上，财产权社会义务是公民应当履行的义务，故其属于“不予补偿的单纯限制”。但对于超出财产权社会义务范围的公益限制，行政主体应当依法作出适当合理的补偿。因而，财产权公益限制补偿指向的是对超出财产权社会义务范围的公益限制进行补偿。
证成财产权公益限制补偿是纵向耕地保护补偿制度的法理基础，需要从满足公共利益需要、依据法律规范要求、限制私有财产权行使三个方面考察，以下逐一展开分析：
第一，纵向耕地保护补偿制度系政府根据公共利益的需要，限制耕地权利人的财产权行使，而给予相应补偿的制度。在纵向耕地保护补偿制度中，“满足公共利益需要”指向两种情形：一是基于维护粮食安全的国家利益，通过实行耕地转为非农用地用途管制、耕地转为其他农用地用途管制及耕地种植用途管制，确保耕地数量不减少，严守十八亿亩耕地保护红线；二是基于维护生态安全的国家利益，通过实行耕地利用程度限制和提高耕地生产能力的开发强度要求，确保耕地质量有提升，维持耕地生态系统的平衡稳定。因此，纵向耕地保护补偿制度是国家基于维护粮食安全、生态安全等公共利益的需要，实行耕地用途管制与开发强度要求，限制耕地权利人的耕地开发权，进而补偿其土地发展利益的制度。
第二，纵向耕地保护补偿制度系政府依据法律规范的要求，限制耕地权利人的财产权行使，而予以合法补偿的制度。耕地权利人的耕地开发权受到限制体现在耕地用途管制与耕地开发强度上。在耕地用途管制方面，耕地权利人的耕地开发权受到严格限制。《土地管理法》第4条第2款规定“严格限制农用地转为建设用地”，这是耕地转为非农用地用途管制的规范依据。《粮食安全保障法》第12条规定“国家严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”，这是耕地转为其他农用地用途管制的规范依据。《粮食安全保障法》第13条第1款规定“耕地应当主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产……加强耕地种植用途管控，落实耕地利用优先序，调整优化种植结构”，这是耕地种植用途管制的规范依据。在耕地开发强度方面，耕地权利人的耕地开发权受到相对限制。《土地管理法》第36条规定“引导因地制宜轮作休耕……防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和土壤污染”，以及《粮食安全保障法》第20条规定“引导粮食生产者科学施用化肥、农药，合理使用农用薄膜，增施有机肥料”，这是耕地利用程度限制的规范依据。《土地管理法》第36条规定“改良土壤，提高地力，维护排灌工程设施”，这是提高耕地生产能力的规范依据。
第三，纵向耕地保护补偿制度系政府基于限制私有财产权行使，而给予耕地权利人利益补偿的制度。此处的“私有财产权”，即为耕地权利人享有的耕地开发权。耕地开发权是指变更耕地用途或者耕地开发强度而获取增值收益的权利。耕地权利人自始享有耕地开发权，有权自主决定耕地的利用方式，从事更高经济效益的开发建设活动，获得相应的土地发展利益。然而，囿于国家耕地用途管制与开发强度的强制性要求，耕地权利人只能按照法律规定的耕地用途与利用方式，将耕地用于农业生产，且优先种植粮食作物。可见，耕地权利人的耕地开发权受到严格限制，其应当遵照耕地用途、播种周期、化肥农药使用量、改良土壤、培肥地力等要求利用耕地，既不得擅自变更耕地用途从事非农开发建设，亦不可违背耕地种植优先序进行非粮化生产。
（二）横向耕地保护补偿制度的法理基础
横向耕地保护补偿制度是基于耕地保护行为的外部性，导致区域利益外溢至享受耕地保护利益的地区，由其对承担耕地保护任务的地区进行利益补偿，以实现区域之间利益协调与公平发展的法律制度。利益平衡理论是横向耕地保护补偿制度的法理基础。
利益平衡是指通过一定的法律机制或者方法，协调各方面的冲突因素，扭转利益失衡的不公平状态，使相关各方的利益处于均衡之势。在当代社会，利益平衡已然成为法律制定与实施的重要原则。通过公平合理地分配与调节各方主体利益，促使各方利益各得其所、各安其位、相互协调，避免相互冲突，从而建构社会的正常秩序，促进社会的进步和发展。
证成横向耕地保护补偿制度遵循利益平衡的法理逻辑，应当分别论证横向耕地保护补偿制度的性质属于区际利益补偿与区际利益补偿以利益平衡理论为法理基础。
一方面，横向耕地保护补偿制度在性质上属于区际利益补偿。区际利益补偿是指在区域外部性和区际关联性的前提下，受益区基于公平负担原则对做出特别牺牲或者付出代价的区域主体予以利益填补，从而实现国家整体利益的最大化，统筹区域经济社会的协调发展。可见，区际利益补偿法律关系的形成，要求以特殊功能区的行为外部性为起点，以制度性剥夺导致区域利益外溢为原因，以区域主体之间存在利益相关性为前提。横向耕地保护补偿制度是因耕地保护行为的外部性，致使承担耕地保护任务地区与享受耕地保护利益地区之间出现区域利益失衡，运用合理方式进行补偿以实现区域协调发展的法律制度。据此，横向耕地保护补偿制度契合区际利益补偿的核心本质，其法律属性应当定性为区际利益补偿。
另一方面，区际利益补偿以利益平衡理论为法理基础。与纵向耕地保护补偿制度的法理逻辑不同，在横向耕地保护补偿制度中，享受耕地保护利益的地区并未对承担耕地保护任务的地区作出任何财产权的限制。事实上，在各类横向补偿关系中，补偿关系主体之间不存在行政隶属关系，双方具有平等的法律地位，故补偿主体亦无可能针对受偿主体作出权利限制。鉴于区际利益补偿主体之间不具有行政隶属关系，故其补偿依据并非对财产权的限制。为何区域之间会发生利益的相互补偿?理由在于，在区际利益补偿中，特殊功能区的行为本身具有外部性，该区域的外部作用导致区域利益外溢，而对其他区域的利益产生影响。基于区域平等与公平发展的原则，受益区应当对做出特别牺牲或者付出代价的区域主体进行利益补偿。补偿的目的是缩小区域之间的经济社会发展差距，激励特殊功能区发挥资源禀赋优势，实现协调发展。因而，区际利益补偿基于利益平衡理论建构，旨在增进社会整体福利，以实现区域之间的利益平衡，保障国家整体利益。
（三）市场化耕地保护补偿制度的法理基础
市场化耕地保护补偿制度是基于市场在资源配置中的决定性作用，通过吸引社会主体广泛参与，推进耕地保护补偿制度市场化发展的法律制度。市场调节理论是市场化耕地保护补偿制度的法理基础。
市场调节是指价值规律通过市场对经济运行和经济行为的调节，表现为价格、供求和竞争等市场机制要素之间互相作用而产生的协调效应或调适效应。基于市场调节的自发性，经营者直接依据市场变化决定价格水平，实现完全依靠市场供求关系的自主调节。实际上，已有学者关注到市场调节在土地市场建设中发挥的重要作用，强调国家对土地实行用途管制，并不排斥土地资源的市场化配置。因此，需要遵循经济规律原则，中和管制所赋予土地要素的公益价值，实现土地资源的高效配置。
在我国现行的耕地保护补偿制度中，政府补偿机制始终占据主导地位，市场补偿机制的重要作用被严重忽略。对此，需要回归到经济法的基本原理，正确把握政府与市场之间的关系。一直以来，政府与市场的互动是经济法的基本分析范式，政府干预观与市场调节观构成经济法理论的两条主线。作为有形之手的政府与作为无形之手的市场需要协调并用，才能共同发挥合力，实现经济调节目标。因此，构建耕地保护补偿法律制度，应当基于市场调节理论的指引，建立市场化耕地保护补偿制度，发挥社会主体的力量，公私合力推动耕地保护补偿制度的法治化进程。
四、耕地保护补偿制度的应然构造
实现耕地保护补偿法律制度的体系化构造，应当构建纵向耕地保护补偿制度、横向耕地保护补偿制度与市场化耕地保护补偿制度。上述三种类型的耕地保护补偿制度，均围绕“谁来补偿、补偿给谁、补偿多少、如何补偿”四个方面展开。
（一）纵向耕地保护补偿制度的应然构造
在财产权公益限制补偿理论的指引下，纵向耕地保护补偿制度的补偿主体为实行耕地用途管制与开发强度要求的中央政府，受偿主体为耕地开发权受到限制的耕地权利人，补偿标准为耕地权利人的预期利益，补偿方式为单一化的资金补偿。
首先，需要确定纵向耕地保护补偿制度的补偿主体。基于公共利益的现实需要，按照法律的明确规定，中央政府对耕地权利人的耕地开发权进行限制，要求其遵守耕地用途管制与耕地开发强度的要求，从事相应的农业生产活动。为实现粮食安全、生态安全等公共利益，耕地权利人自主决定耕地利用方式的权利受到限制，无法从事更具经济效用的土地开发建设活动，故其丧失了本应获得的土地发展利益。据此，在财产权公益限制补偿理论的指引下，应当以“谁限制、谁补偿”为原则，明确实行耕地用途管制与开发强度要求的中央政府为补偿主体。
其次，需要确定纵向耕地保护补偿制度的受偿主体。应当以“谁受限、谁受偿”为原则，明确耕地开发权受到限制的耕地权利人为受偿主体。至于耕地权利人的具体范围，既包括耕地所有权人，又包含耕地使用权人（即耕地承包经营权人与耕地经营权人）。具体而言，耕地开发权受到限制致使不同的耕地权利人丧失了多重利益。其一，耕地“非农化”的用途管制，限制耕地权利人从事开发建设活动。这会形成土地农业使用与非农业使用之间的价值差距，导致耕地权利人丧失基于工业使用或者建设使用而能够获得的土地发展利益。关于耕地非农化限制的发展权收益，应当参考耕地被征收后形成的土地补偿费，其分配主体为耕地非农化限制的耕地权利人。相应地，作为集体土地的所有权人，农民集体理应享有土地补偿费。同时，作为农民集体的成员，土地承包经营权人亦有权分享本农民集体的土地补偿费。据此，在耕地“非农化”的用途管制下，享受耕地保护补偿的耕地权利人是作为耕地所有权人的农民集体和作为耕地使用权人的耕地承包经营权人。其二，耕地“非粮化”的用途管制，限制耕地权利人种植非粮食经济作物。这会形成粮食种植与非粮食种植之间的价值差距，导致耕地权利人丧失基于非粮食种植而能够获得的土地发展利益。根据《农村土地承包法》第17条和第37条的规定，土地承包经营权人与土地经营权人享有生产经营自主权，有权从事非粮化农作物种植活动。但《粮食安全保障法》第13条对耕地非粮化作出严格限制，剥夺了土地承包经营权人与土地经营权人的耕地开发权。据此，应当对作为耕地使用权人的耕地承包经营权人与耕地经营权人进行补偿。其三，耕地开发强度的明确要求，强调耕地权利人按照法律规定的利用方式经营管理耕地，遵守国家耕地利用程度限制和提高耕地生产能力的规定。这构成对土地承包经营权人与土地经营权人所享“自主开展农业生产经营”权利的限制，故在国家耕地开发强度的要求下，应当对耕地使用权人进行补偿。因而，基于耕地用途管制与耕地开发强度的要求，耕地所有权人、耕地承包经营权人及耕地经营权人的耕地开发权受到限制，这些耕地权利人应当成为纵向耕地保护补偿制度的受偿主体。
再次，需要确定纵向耕地保护补偿制度的补偿标准。前已述及，纵向耕地保护补偿制度的补偿标准是耕地权利人的预期利益。关于预期利益的衡量标准，应当按照耕地用途管制与开发强度的要求作出类型划分。一方面，在耕地双重用途管制的情形下，基于耕地“非农化”的用途管制，耕地权利人丧失非农使用耕地而能获得的土地发展利益，应以工业使用或者建设使用耕地所获利益为标准，补偿耕地权利人的预期利益；至于具体的补偿数额，可参考前述耕地被征收后的土地补偿费，以土地补偿费与耕地农用收益之间的差额为准。基于耕地“非粮化”的用途管制，耕地权利人丧失非粮化耕作而能获得的土地发展利益，应以经济作物种植所获利益为标准，补偿耕地权利人的预期利益。至于具体的补偿数额，宜参照当地同期经济作物的价格水平，以经济作物与粮食作物之间的收益差为准。另一方面，基于耕地生态系统可持续发展的要求，耕地权利人丧失非生态化使用耕地所能获得的土地发展利益，应以经济利益导向下非生态化使用耕地所获利益为标准，补偿耕地权利人的预期利益。至于具体的补偿数额，宜在遵循耕地双重用途管制的前提下，以经济利用耕地与生态利用耕地之间的收益差为准。因而，纵向耕地保护补偿制度的补偿标准，宜遵循预期利益填补原则，有效补偿耕地权利人应获得的经济发展利益。
最后，需要确定纵向耕地保护补偿制度的补偿方式。纵向耕地保护补偿制度旨在调整中央政府与耕地权利人之间的利益补偿关系，补偿耕地权利人基于耕地用途管制与开发强度要求而丧失的土地发展利益。因此，在补偿方式上，纵向耕地保护补偿制度应当采取单一的资金补偿方式，实现对耕地权利人的预期利益补偿。在具体的操作路径上，建议采用纵向财政转移支付的方式，即中央政府将补偿资金转移支付给各个省级政府，并由省级政府落实具体的补偿责任，为该地区的耕地权利人发放补偿资金。此外，为有效缓解国家财政压力，可以采取按年度、分批次等非一次性的资金发放方式，并设置包括税费减免、专项补贴等在内的资金发放形式，以确保纵向耕地保护补偿制度落地实施。
（二）横向耕地保护补偿制度的应然构造
在利益平衡理论的指引下，横向耕地保护补偿制度的补偿主体为享受耕地保护利益的地方政府，受偿主体为承担耕地保护任务的地方政府，补偿标准为耕地保护行为外部性溢出价值，补偿方式为资金补偿、技术支持、人才输送、产业扶持等多元方式。
首先，需要确定横向耕地保护补偿制度的补偿主体和受偿主体。基于禀赋差异、区位特点和国家战略需要，由耕地保护区承担耕地保护任务。鉴于耕地保护行为具有外部性，耕地保护区的区域利益外溢至耕地受益区，这致使耕地受益区无需承担耕地保护责任，却能享受到相应的耕地保护利益。同时，耕地受益区积极推进工业化、城市化进程，持续获得可观的经济发展利益，而耕地保护区的经济发展水平则相对落后，二者之间的发展差距愈发明显。据此，应当以“谁受益、谁补偿”为原则，明确享受耕地保护利益的耕地受益区为补偿主体；与此相对应，应当以“谁保护、谁受偿”为原则，明确承担耕地保护任务的耕地保护区为受偿主体。此外，横向耕地保护补偿制度在本质上属于“区际利益补偿”，旨在解决区域之间的利益协调与公平发展问题，其实质为地方政府与地方政府之间的关系，故补偿主体和受偿主体均是地方政府。
其次，需要确定横向耕地保护补偿制度的补偿标准。横向耕地保护补偿制度的目标是平衡区域之间的利益分配，实现耕地保护区与耕地受益区的公平发展。宜按照公平负担原则确定横向耕地保护补偿制度的补偿标准。具体的补偿标准为耕地保护行为外部性溢出价值。理由在于，耕地保护行为具有外部性，以致耕地保护区的外部性价值向外溢出，产生的耕地保护利益由耕地受益区享受。耕地受益区不仅无需承担耕地保护任务，而且额外获得经济发展机会，持续衍生经济发展利益，并在区域发展上与耕地保护区不断拉开差距。衡量耕地保护行为外部性溢出价值，应当综合考量保护耕地所投入的直接成本、为保护耕地损失的机会成本以及耕地生态系统服务价值等因素，以实现区域之间的发展机会公平。
最后，需要确定横向耕地保护补偿制度的补偿方式。横向耕地保护补偿制度调整地方政府之间的利益补偿关系，目标是促进耕地保护区与耕地受益区的协同发展。因此，与纵向耕地保护补偿制度坚持单一的资金补偿方式不同，横向耕地保护补偿制度应当探索多元化的补偿方式，建立起以规范的横向财政转移支付为主体，产销合作、产业发展援助为支撑的利益补偿体系。具体来讲，一方面，资金补偿是横向耕地保护补偿制度的主要补偿方式，宜构建完善的横向财政转移支付补偿机制。按照前述横向耕地保护补偿制度的补偿标准，由耕地受益区的省级政府向耕地保护区的省级政府进行转移支付，横向转移支付的资金来源于耕地受益区的省级财政。另一方面，推广技术支持、人才输送、产业扶持等多层次的“造血性”补偿方式，有利于实现横向耕地保护补偿制度的价值目标。耕地受益区通过提供先进技术、输送专业人才、助推产业发展，不仅推动耕地保护区的产业转型升级，还与其形成长期稳定的产销合作关系，真正实现区域之间的协同合作与持续发展。
（三）市场化耕地保护补偿制度的应然构造
在市场调节理论的指引下，市场化耕地保护补偿制度的补偿主体为参与耕地保护补偿的社会主体，受偿主体为实施耕地保护行为的主体，补偿标准为遵循土地市场运行规律的市场化标准，补偿方式为融合耕地保护补偿基金、耕地生态产品和服务、耕地生态产业的多元方式。
首先，需要确定市场化耕地保护补偿制度的补偿主体和受偿主体。市场化耕地保护补偿制度鼓励企业、个人、社会组织等社会力量按照市场规则，通过多种方式参与耕地保护补偿实践，从而推进耕地保护补偿制度的市场化运行。在市场调节理论的指引下，应当以“谁参与、谁补偿”为原则，明确参与市场化耕地保护补偿的社会主体为补偿主体；与此相对应，应当以“谁保护、谁受偿”为原则，明确实施耕地保护行为的主体为受偿主体。耕地保护行为主体的具体范围，既包含耕地权利人，又包含耕地保护区。
其次，需要确定市场化耕地保护补偿制度的补偿标准。与政府补偿机制的运作原理不同，基于市场调节的基本理论，市场化耕地保护补偿制度要求社会主体依照市场规则参与耕地保护补偿实践，强调遵循土地市场运行规律开展耕地保护补偿。在市场化耕地保护补偿制度的补偿标准方面，应当结合土地市场变化情况，遵守土地市场的经济规律，按照市场交易规则确定。
最后，需要确定市场化耕地保护补偿制度的补偿方式。为充分发挥市场机制在耕地保护补偿制度中的作用，应当探索市场化耕地保护补偿的多元化路径。一是积极引导社会主体投入资金，建立市场化运作的耕地保护补偿基金；二是丰富耕地生态产品和服务的种类，鼓励社会主体通过购买耕地生态产品和服务的方式，参与耕地保护补偿；三是推动耕地生态产业转型升级，利用耕地生态景观功能，发展生态旅游新兴产业。
结语
在耕地保护补偿制度中，依托于财政资金的政府补偿机制始终占据主导地位，而依靠市场力量的市场补偿机制未能充分展现出制度优势。应当充分发挥市场机制在耕地保护补偿制度中的作用，实现“政府+市场”双手的协调并用与协同发力。为此，本文着眼于“政府—市场”的视角，将耕地保护补偿制度划分为政府补偿机制与市场补偿机制两大类型。其中，根据补偿主体与受偿主体之间的行政隶属关系，政府补偿机制包含纵向耕地保护补偿制度与横向耕地保护补偿制度。市场补偿机制表现为市场化耕地保护补偿制度。相应地，耕地保护补偿制度形成“纵向+横向+市场化”的类型架构。在此基础上，依循财产权公益限制补偿、利益平衡及市场调节的法理逻辑，从补偿主体、受偿主体、补偿标准和补偿方式四个方面，构建纵向耕地保护补偿制度、横向耕地保护补偿制度与市场化耕地保护补偿制度，实现耕地保护补偿制度的法治化构造。
编辑审核：孙聪聪 申江华 汤璐桐
