作者简介：曹益凤，广东外语外贸大学土地法制研究院、法学院助理研究员。法学博士，硕士生导师，研究方向：中国和西班牙土地法律制度。
基金项目：国家社会科学基金项目“土地要素市场化配置改革中增值收益分配法治问题研究”（21BFX082）。
本文原载于《山东农业大学学报（社会科学版）》2025年第3期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。
内容提要：保障农民安居乐业作为建设宜居宜业和美乡村的核心要义与乡村振兴的基础性工程，其实现路径与宅基地使用权制度效能密切相关。广东省６市24村192户的调研情况表明，受宅基地分配机制缺陷与使用权灭失制度缺位影响，申请宅基地建房作为农民居住权益实现的主要方式已陷入实践困局；使用权主体资格限制、无偿取得制度惯性以及用益物权权能的结构性残缺，又共同导致宅基地及其农房流转市场发育迟滞；而归因于权责配置模糊引发的治理主体失位、土地资源刚性约束形成的制度适配困境、规则缺位导致的制度衔接断裂与政策协同不足产生的系统性梗阻，多重因素叠加削弱了以“村居公寓”建设为典型的新型居住保障模式的推进力度。鉴于此，亟需通过坚守宅基地居住保障的规范功能、明确居住保障主体责任边界、构建梯度化使用权退出机制、创新集体建设用地双向转化制度框架以及完善住宅建设管理规范体系等系统性改革，实现居住保障制度与乡村振兴战略的深度耦合，为农民安居乐业提供可持续制度支撑。
关键词：乡村振兴；农民居住保障；户有所居；宅基地退出；地性转换
乡村振兴战略下农民居住保障的制度创新，本质上是破解城乡融合发展深层矛盾的关键突破口。党的二十大提出的“宜居宜业和美乡村”建设目标，不仅承载着亿万农民对美好生活的现实期盼，更映射出新时代社会主要矛盾转化对农村空间治理的深刻要求。据国家统计局数据，截至2024年末我国乡村常住人口达4.65亿，其中主要为农村户籍人口。作为乡村振兴战略的主要承载群体，农民居住质量已成为衡量战略实施成效的核心观测指标。中央一号文件持续强调农民的主体地位，2023年特别明确指出“积极盘活存量集体建设用地，优先保障农民居住”，这一政策导向更是深刻揭示了农民居住保障问题的三重时代价值：从民生维度，关乎4亿多农村常住人口的居住尊严；从经济维度，涉及超2亿亩农村宅基地资源的要素活化；从治理维度，决定着城乡融合发展进程中的社会稳定根基。因此，系统研究农民居住现状，精准梳理保障体系存在的问题，深入揭示其背后的实践逻辑，是破解现实困境的基础。在全面推进乡村振兴的战略框架下，立足农村实证调查的实践逻辑，构建科学合理的制度完善方案，既是保障农民居住权益的核心路径，更是推动乡村振兴战略高质量实施的关键抓手。
一、农民居住保障的现实困境考察
我国土地资源总量虽大，但人均占地面积少，人口密度大，其中广东省的人口密度每平方千米甚至超过了700人。如何保障他们的居住安全，成为新时代践行以人民为中心理念的基本要求。而在城镇化和经济发展用地需求不断扩张背景下，农村居住用地更为紧张。以广东省为样本，通过实证调研考察农民的居住保障现状，既能发现共性问题，也能梳理总结地方经验。
为保证样本的覆盖面，笔者选取粤东西北6个城市24个村庄展开深入调研。其中，村民通过分配宅基地自建房屋依然是保障居住的最普遍方式。据调研数据显示，约60％受访村民都是基于成员身份向村集体申请宅基地建造房屋居住。但受无地可分的客观现实限制，仍有31％受访村民表示通过购买其他村民的住房来满足居住需求。此外，部分受访地区还存在“集体分配保障性住房”“在旧村庄改造中以原有住宅置换社区（或村居）公寓”，以及通过招标购买宅基地建房等其他方式满足居住需求的多元化途径（见图１）。农民居住保障方式日趋多元，但也呈现出不同的问题和矛盾。
图１ 广东省６市24村住房保障实现方式分布
（一）申请宅基地建房居住的传统模式受阻
“一户一宅”传统的住房保障模式，不仅契合农村社会发展水平，也肩负稳定农村、发展农业的重要任务。但该保障模式在新时代农村发展中受到阻碍，尤其是新增人口分配宅基地建房的需求难以满足，其主要体现为以下方面。
1.分户申请宅基地的需求量大
以农村集体经济组织成员身份为基础，以户为单位申请宅基地建房，是成员权的重要内涵，也是“三权分置”中实现宅基地资格权的具体内容。宅基地资格权承载的社会保障功能，决定了其权利主体的特定性。实践中，农民普遍认可申请宅基地需以本集体成员身份为基础，但各地对成员身份认定标准存在显著差异，尤以外嫁女及因婚姻迁入人员的成员资格争议最为突出。如在调研中发现，潮州市部分村庄将户籍迁入作为婚嫁人员取得成员身份的必要条件；湛江市某些村集体在户籍标准外，还通过成员（代表）大会民主决议程序认定这类特殊群体的成员资格；而清远、湛江、佛山等地也存在个别村集体因成员固化等原因不认定嫁入妇女的成员资格。
一般情况下，具备成员身份即可无偿取得宅基地使用权。但在无偿取得宅基地的制度惯性作用下，部分集体成员选择通过分户的方式向集体申请宅基地。各地对分户或“户”的界定设定了年龄、婚姻等具体标准，“实践中，常以家庭为单位认定‘户’，以户籍部门登记的农村常住户口来确定‘户’的具体人口”。然而，调研访谈结果显示，各地普遍存在新分户人口尚未分配宅基地的情况。在“一户一宅”原则的限制下，村民只能通过新分户，摆脱原有户籍中已有宅基地的束缚，从而满足新申请宅基地的条件。村民分户需求使得宅基地的分配需求持续增长，但宅基地退出机制的缺失导致增量无法得到有效补充，两者之间的矛盾日益突出。随着多胎生育政策的实施，仅依靠农房继承已难以满足农村一户多子女的居住需求。
2.总量控制下宅基地长期“只出不进”
分配宅基地以保障本集体内部成员的居住权益，是土地集体所有制的应有之义。但土地资源总量有限，“在经济发展较快、人均耕地少、第二和第三产业比较发达的地区，新增建设用地供需矛盾突出，通过分配单宗宅基地以保障农民居住权益的难度日益加大……”。一方面，新增人口对宅基地的需求量不断增大；另一方面，农村宅基地退出的情况却极少发生，呈现出典型的“单向消耗”态势，导致可供分配的宅基地资源日益稀缺。
宅基地退出主要包括农民自愿退出宅基地、村集体收回宅基地以及政府征收宅基地三种情形。宅基地退出意味着宅基地使用权人放弃其宅基地上的用益物权，使所有权人得以恢复对宅基地的完全支配权。实践中，农户退出宅基地的意愿普遍较低，自愿退出宅基地的情况较为罕见。对于超出居住需求而闲置的宅基地和农房，农民主要通过转让、出租等方式来获取收益，或者任其闲置。即便在“三块地”改革试点中，由于农民对乡土情感深厚、对征地拆迁预期较高，以及退出补偿资金不足等多重因素影响，农民自愿有偿退出宅基地的积极性仍然不高。此外，在调研地区中，宅基地的收回个案仅局限于无继承人的“五保”人员所拥有的宅基地，且这些宅基地的面积普遍较小，如潮州市某村庄。部分受访地区虽然已经制定了闲置宅基地收回方案，但在实际执行和落实过程中却面临诸多困难，难以有效实施。湛江、清远、潮州等市的部分受访村民虽认同宅基地退出与收回，但希望立法对此作出更为明确细致的规定。佛山市南海区部分村庄存在宅基地征收情形，征收原因多为公共设施建设或被纳入城市规划改造范围，征收补偿方式以易地复建安置和货币补偿为主。
3.宅基地资源占有不均
调研数据显示，在覆盖６市24个村庄的调查范围内，89％受访村民确认已实现住房安全有保障。然而宅基地资源配置失衡现象显著，呈现出“一户多宅”与新增人口建房用地短缺并存的格局。值得注意的是，超八成受访者证实其所在村庄存在“一户多宅”现象。该现象的产生主要有两方面原因：其一，农户通过继承祖宅产权形成对多块宅基地的事实占有；其二，历史土地管理机制不健全，滋生了大量“未批先建”“建新存旧”等违规现象。这种制度执行漏洞直接催生了“一户多宅”的固化格局，且相关遗留问题尚未建立系统化的处置路径。
自1998年以来，受访农村已基本无宅基地可再分配。尽管各村存在“一户多宅”的情况，但宅基地的退出却十分罕见，无法有效补充宅基地供给。新增人口只能挤在原家庭房屋内，人均居住面积狭小；或者通过提高宅基地的空间利用率，加盖住宅楼层来缓解居住压力，形成了一户一层（楼）、多户共享一宅的局面；还有部分新增人口选择购买城镇商品房来解决居住问题，以“被迫进城”的方式离开了原居住地。
（二）流转农房及其宅基地的保障路径不畅
在受访农村，有31.25％的农民认为购买农房也是解决居住问题的一种途径。然而，与申请宅基地建房的需求相比，通过流转受让农房来解决居住问题的需求并不强烈。一方面，农房的流转范围有限，在同一村集体内实现农房流转的几率并不大；另一方面，农民更倾向于以成员身份无偿取得宅基地，而不是有偿取得农房和宅基地。此外，受守根思想以及农房价格的影响，农民转让闲置农房的意愿并不高。
1.流转范围有限难以实现资源利用平衡
31.25％受访村民认为，除申请宅基地建房外，通过受让其他村民的农房来保障居住也是一种可行方式。然而，由于现行法律政策的限制，农房一般只能在集体经济组织内部成员之间转让，且受让人需满足宅基地的申请条件，外村人员难以通过跨区域购房实现居住保障。并且，在地理位置较优越的农村地区，农房租赁现象较为普遍。以佛山市南海区为例，69％受访村民表示，租赁是农房及其宅基地最普遍的流转方式，且承租人多为外村或外来务工人员。
通过村干部访谈得知，多数受访地区的农房及宅基地仅能在村（小组）内部转让，且对受让人有限制。问卷调查显示，78.65％受访村民认为农房及宅基地转让应当有范围限制，其中52.6％受访村民认为农房及宅基地仅能在村民小组内部转让（见图２）。然而，未经村集体同意的农房对外隐形交易仍然存在于农村实践。
图２ 广东省６市24村受访村民对农房及宅基地对外转让限制的态度倾向分布
2.宅基地有偿流转的积极性不高
“现行法律将宅基地使用权取得主体限定为农村集体经济组织成员，此种限制同样制约了宅基地使用权的流转。本集体经济组织成员可向其所在的村集体经济组织申请分配宅基地以实现居住保障，通常情况下不必通过流转方式取得该权利。”具体而言，宅基地使用权在取得主体、方式和用途上的多重限制带来两个制度性后果：其一，存量宅基地及附属房屋的产权流动性被系统性抑制，难以向非本集体成员实现有效转移；其二，在居住保障需求驱动下，住房紧缺户通过申请新增宅基地的经济成本相对较低，进一步强化了村民新建住宅的行为偏好而非购置存量房产的意愿。
上述制度安排与乡村人口结构变迁的现实需求产生了深刻张力，特别是在城市化进程中持续显现老房闲置、人去房空的“空心村”现象。此外，部分地区因新建住宅扩张与旧有宅基地闲置并存，形成空间利用效率低下的“建新不拆旧”格局，这种制度性矛盾亟待通过优化宅基地有偿退出、完善集体经营性建设用地入市等途径加以纾解。
（三）新型居住保障模式落地困难
新修订的《土地管理法》第62条第２款创设了宅基地制度改革新路径，明确规定在人均土地资源匮乏地区，县级人民政府可通过采取差异化措施实现农民居住权益保障。这一制度设计既体现了保护农民基本居住权利的宪法精神，也为破解宅基地资源约束与城市化进程中居住需求增长这一矛盾提供了政策工具。然而，以村居公寓为代表的新型居住保障模式呈现出明显的实践困境。
1.制度创新实践的区域局限性
从空间分布特征观察，当前改革探索呈现高度区域集中性与试点碎片化特征。基于对广东省24村的田野调查数据，仅广州白云区、佛山南海区的少数村庄开展了实质性探索，试点覆盖率不足样本总量的９％。值得注意的是，在全国新一轮农村宅基地制度改革试点的5个广东省县（市、区）中，仅有佛山市南海区出台了村居社区公寓建设相关实施办法，形成系统性制度设计；珠海市斗门区虽探索“多户联建”模式，但其本质仍是通过集约利用宅基地实现“一户一宅”目标，未突破传统宅基地制度的根本约束。这一现象表明，即便在改革先行区广东，村居公寓建设亦未纳入全域覆盖的改革框架。从全国实践看，该模式实施范围也十分有限，且尚未形成具备普适性的制度经验。
2.新模式落地面临结构性缺陷
现有探索案例表明，已经推行的“村居公寓”新型居住保障模式的制度效能受到多重结构性矛盾制约。在决策程序层面，村民自治机制与现代法治要求之间存在结构性张力。《村民委员会组织法》《农村集体经济组织法》虽赋予村委会或农村集体经济组织重大事项决策权和成员重要事务表决权，但实践中因特殊成员资格认定争议引发的行政诉讼案件频发，加之分配方案中非受偿方与既得利益群体的对抗性博弈，显著增加了政策落地的制度成本与社会风险。在建设管理维度，村居公寓的制度供给呈现明显的“制度夹缝”特征：其需满足《民用建筑设计统一标准》对高层建筑的技术规范，以及可能涉及容积率、建筑密度的刚性约束；而较之城市商品房开发，又缺乏《城市房地产开发经营管理条例》等规定的统一开发标准与全过程质量监管体系。更为关键的是，其制度供给始终绕不开两个根本性障碍：其一，住宅性质国有建设用地需通过政府让利实现保障性住房供给，这与土地财政依赖形成制度冲突；其二，农村建设用地规模化集中涉及集体经营性建设用地入市、土地用途变更等复杂程序，本质上重构了城乡土地二元结构的运行逻辑，多重制度壁垒共同削弱了新模式的经济可行性与社会接受度。
二、农民居住保障困境的成因梳理
随着农村经济稳步发展与城乡融合进程的深化，加之道路交通等基础设施的持续升级，农村土地资源逐渐突破传统生产功能，其资产价值属性持续强化。在此驱动下，村集体与农民通过土地资源整合实现经济利益的诉求显著增强。但需注意的是，现行以农村土地承载农民居住保障功能的制度路径已面临现实挑战，其核心症结在于宅基地取得、流转与退出机制的系统性缺失，具体体现为以下方面。
（一）宅基地分配制度尚有不足
在现行宅基地分配制度下，新增人口通过主动分户方式申请宅基地的现象普遍，导致用地需求持续攀升甚至无序扩张。其症结主要为两方面。
1.户的内涵界定不明
《土地管理法》第62条第１款虽规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，但对“户”的具体界定缺乏上位法支撑，地方立法和政策执行标准不一。这种制度模糊性直接影响了分户标准的科学制定。调研发现，部分地区以年龄和结婚作为独立分户的条件，并要求在公安机关户籍部门进行户口登记。另有村庄或户籍管理部门明确要求以取得土地承包经营权作为设立新户的前提，这不仅与我国农村先有家庭户后有家庭承包经营的历史实践相悖，也实质上将《农村土地承包法》中“以家庭为单位”的承包经营体制异化为控制宅基地分配的工具性制度。事实上，规范层面的宅基地使用权行使主体“户”与承包经营户也并不完全一致，《土地管理法》关于宅基地使用权主体的表述是“农村村民”，而《农村土地承包法》对承包主体的表述则使用“农村集体经济组织成员”。村民的概念涵盖本集体经济组织成员和居住在本村的非成员。因此，两种不同主体“户”的内涵不明，且以取得土地承包经营权作为分户前提，可能会带来一系列矛盾：未取得土地承包经营权的新生代农民因户籍冻结失去宅基地申请资格，非成员村民陷入占有宅基地的法律依据缺失的制度真空。
2.存在“分户必然分地”的逻辑误区
现行法律并未禁止符合条件的村民在分户后，以户为单位申请宅基地，但“一户一宅”原则的核心要义在于保障农民基本居住权益，而非简单对应每户都必须获得独立宅基地。事实上，分户行为本身并不当然触发宅基地分配义务，该制度的立法本意始终是以“住有所居”为终极目标。值得关注的是，随着农村居住形态从传统平面布局向立体开发转型，尽管建筑容积率提升可能导致人均占地面积缩减，但实际居住空间较过去显著扩大。然而，受限于地上房屋无法切割的物理特性，宅基地无法根据人口变化进行动态调整，以至于实践中主要采取按户设定面积上限的做法。但居住权益的实现主体是成员个体。因此，农民分户后是否分配新的宅基地，应考虑成员个体原有住宅面积是否满足其居住需求。换言之，宅基地的分配决策必须建立在对土地存量、空间利用效率以及农户真实居住状况的综合评估之上。
（二）宅基地使用权消灭制度缺失
农村实践陷入无宅基地可分的困境，是传统住房保障模式受阻的主要表现，其症结在于宅基地收回与退出机制的长期缺位。24村调研显示，受访地区宅基地自愿退出与收回实践近乎空白，“只出不进”现象形成土地资源低效利用的僵化格局。
就宅基地收回制度而言，《土地管理法》第66条虽规定了法定收回情形，但在实际运行中存在显著的制度落差。值得注意的是，1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第52条已明确闲置宅基地的收回规则，对于长期闲置或房屋坍塌两年未修缮的宅基地，不予确认土地使用权；已确权的宅基地经县级政府批准后注销其土地登记，土地由集体收回。然而，该条款长期处于沉睡状态，未能转化为解决闲置宅基地问题的有效法律依据。在熟人社会语境下，制度执行也面临困境，村集体既有维护集体利益的法律义务，又受制于乡土伦理的人情约束，最终形成制度空转的实践悖论。更为关键的是，宅基地使用权收回作为物权消灭的法定事由，须严格遵循法定条件和程序规范。现行立法不仅未建立宅基地收回的制度体系，也缺乏完整的程序控制机制。尽管《土地管理法实施条例》强调宅基地及其住宅的法定保护，但其仅停留于禁止性规范层面，对收回程序的启动要件、异议救济途径等操作性规则始终付之阙如。这种制度缺位或缺陷使得宅基地收回极易异化为行政权力对农民财产权的单向限制，与现代法治精神存在本质冲突。
就宅基地退出制度而言，主要存在两方面困境：其一，农户自愿退出意愿薄弱。宅基地的无偿分配属性与长期占有现实，催生了部分农民“固化占有”的心理。更深层的文化动因则源于乡土社会的多重联结需求：保留宅基地既是维系宗族亲情的物理载体，也是寄托乡愁记忆的精神依托。其二，补偿机制尚未健全。除房屋实体价值外，宅基地使用权的财产性补偿诉求日益凸显。但作为所有权人的村集体，既要回应农民对补偿合理性的期待，又面临资金筹措的现实压力。《土地管理法》虽原则上鼓励进城落户农民有偿退出宅基地，但具体实施层面的程序规范、补偿标准及激励机制等关键规则仍显缺位，亟待系统构建。
（三）农房流转的法制路径不畅
农房流转作为解决农民居住问题的一种途径，被限制在村（小组）范围内进行，且其制度规范体系不完善，仅凭现有的宅基地分配制度难以有效破解流转难题。
首先，宅基地使用权的主体限制缩小了农房流转的范围。基于集体土地所有权的特殊属性，宅基地使用权与农村集体经济组织成员资格形成法定关联。这种制度安排不仅体现在初始分配阶段的身份准入，更体现在流转取得上——“人民法院的判决和会议纪要、地方性规定等进一步将宅基地使用权的受让主体限制为本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的农户”。由此形成取得路径上的“房地分离”——房屋所有权依民事法律行为移转取得，而宅基地使用权基于成员身份申请取得。正如学者所言，“用秉持市场与流转取向的民法制度来阐释一个非市场取向的权利，这是不妥当的”。“这种对宅基地使用权的处分限制客观上强化了宅基地使用权的身份属性，身份属性又反过来支撑处分限制规则体系的形成”。此制度设计的身份强化效应，进一步固化了宅基地的封闭流转格局，客观上阻滞了区域间宅基地资源的合理流动。
其次，宅基地无偿分配的制度惯性抑制了市场机制的作用空间。宅基地无偿取得植根于我国农村土地集体所有的制度基础，有其深厚的历史根源。在调研的部分农村地区，集体成员在申请宅基地时，无需支付实际对价或仅需缴纳象征性费用，这成为推动集体成员积极分户并申请分配宅基地的重要因素。无偿取得的制度惯性在实践中衍生出双重效应：其一，集体经济组织成员通过无偿分配取得宅基地的制度安排，降低了农户通过市场交易获取宅基地的预期成本；其二，在无地可分的现实约束下，尽管存在农房流转的实际需求，但无偿取得的制度预设仍显著削弱了农户通过有偿方式取得宅基地的积极性。特别是当农房承载着代际传承、文化认同等非经济功能时，这种制度惯性对流转意愿的影响更为复杂。
最后，宅基地用益物权权能的配置缺陷致使财产价值实现缺乏法理依据。《民法典》延续原《物权法》关于宅基地使用权的规定，其仅赋予占有、使用的权能内容，未确立收益权能的法律地位。这种权能配置的残缺性使得宅基地的财产属性在法律层面被虚置。但是，实践中农房交易价格通常包含土地价值部分，这种“隐性土地价值”缺乏法律明文确认，既弱化了农房流转的经济激励，也引发了农房交易安全保障的制度疑虑。现行法律对宅基地财产价值的否定性立场，与农民通过要素市场化配置实现财产权益的现实诉求之间，已然形成制度供给与权利需求的矛盾与冲突。
（四）“户有所居”模式缺乏规则指引与激励
集体成员通过分配或受让取得宅基地，建造房屋以实现“一户一居”，从而保障农民居住权益。然而，在农村宅基地资源紧缺、流转不畅的背景下，新《土地管理法》62条提出，县级政府应尊重村民意愿，采取措施保障“户有所居”。广东省在此改革方面领先，以建设村居公寓为典型。但改革的推进并不顺利，推广范围有限，即便在经济较好的农村也面临困境，其原因可从以下方面探知。
1.权责配置模糊导致实施主体错位
《农村集体经济组织法》第5条与《土地管理法》第62条第2款构建了双重责任体系：农村集体经济组织承担宅基地分配的法定职能，而县级人民政府则被赋权主导新型农民居住保障，由此在实践中衍生出治理困境——村居公寓项目的用地申请与建设主体多为村集体，县级政府仅负责县域内的统筹规划、引导，或鼓励农民就地城镇化并在城镇实现“户有所居”。这种权责划分的模糊性既可能导致公权力对集体自治事务的过度干预，亦会削弱村集体探索具体实施路径的积极性，亟待通过立法明确政府监管与村集体自治权利的边界与责任承担。
2.土地资源约束引发制度适配难题
新型居住保障模式虽通过集约化利用降低了人均用地标准，但其多层公寓建设需满足国土空间规划的功能分区要求与高层建筑容积率等技术标准。在土地资源存量不足的现实条件下，宅基地流转受集体所有制和用途管制双重约束，难以形成有效市场机制，导致土地资源配置效率持续走低。而农转用程序的严格审批与集体经营性建设用地入市收益的制度性损失，进一步加剧了土地资源紧张局面。增减挂钩政策虽被寄予厚望，但其实施受制于宅基地退出补偿机制不完善、指标跨区域流转存在制度壁垒及历史权属争议未妥善解决等多重困境。在新增建设用地指标受年度计划总量控制与耕地保护考核双重约束的背景下，通过行政手段落实居住保障用地的空间进一步压缩，这种制度性障碍使得建设村居公寓等“户有所居”模式面临规模用地困境，难以形成可持续的实践路径。
3.规则缺位导致制度衔接失效
当前改革试点虽探索出多户联建、集中统建等实践形态，但缺乏系统化的实施细则支撑。具体而言，集体决策程序的规范性缺失可能因非受益成员行使否决权而阻碍项目落地，而人均占地面积、建筑面积控制标准等关键要素尚未形成法定约束，加之村居公寓等新型模式的建设用地审批权限模糊、竣工验收程序缺乏操作性规范、房屋确权登记规则缺位等问题，进一步凸显制度供给效能不足。值得关注的是，当前法律和政策文件虽多次强调探索新型居住保障模式，但多停留于原则性倡导层面，未构建起涵盖决策程序、技术标准、管理规范在内的完整制度体系，改革试点亦未能形成可复制、利修法的实践经验，这种制度供给的政策化特征和具体规则的断裂制约了新型居住保障模式的规范化发展和操作性指引。
4.政策协同不足引发系统性梗阻
新修订的《土地管理法》虽确立了“户有所居”的制度目标，但相关配套政策的制定与执行却未能与之同步推进，存在显著滞后性。这种制度供给不足不仅表现为土地供应机制的单一性，更凸显资金支持、基础设施协同、社会保障衔接及规划统筹等多维度政策缺位。
具体而言：在资金保障层面，新型居住模式面临双重结构性矛盾——集体经济组织融资渠道受限与财政转移支付效能不足形成叠加效应，社会资本参与虽具有理论可行性，但受制于非正规产权风险的法律规制真空；在基础设施建设维度，城乡规划体系的制度性不足导致项目推进受阻，农村地区教育、医疗等公共服务设施的配套滞后与居住模式转型的需求存在显著张力；在社会保障层面社会保障政策未能构建宅基地退出后的生计保障机制，农民生产生活方式转变引发的教育、就业、医疗等衍生需求缺乏制度回应；在规划衔接层面则存在土地利用总体规划、城乡规划与村庄规划的衔接冲突，选址标准、建设规模等关键要素缺乏统一技术规范。这种多领域政策供给的缺位状态，使得“户有所居”的制度创新陷入“单兵突进”的困境，难以形成系统化的实施合力。
三、农民居住保障的理念贯彻与制度展开
保障五亿多农民住有所居是贯彻以人民为中心发展理念的核心要义。当前农民的传统居住保障模式与多元化居住保障路径均面临制度性困境与实践障碍。乡村振兴战略部署的深化，为宅基地制度改革提供了制度突破的良好契机。未来改革应坚守农民居住权益保障的根本宗旨，在价值导向上维系宅基地的居住保障基础功能；同时，系统完善不同居住保障路径所涉法律规范体系和实施机制，形成保障农民居住安全的制度合力。
（一）坚守宅基地居住保障制度功能
宅基地作为集体所有权的重要客体，其制度设计的本质功能在于保障集体成员的居住权益。在当前农村社会保障体系尚未健全、农民对土地的依赖心理仍占主导地位的现实背景下，宅基地的居住保障功能对维护农村社会稳定、促进农业现代化发展具有不可替代的制度价值，具体体现为以下三方面。
其一，宅基地使用权的取得以集体经济组织成员身份为基础，且该身份要件具有法定不可废止性。在替代性住房保障体系尚未构建的农村地区，宅基地建房仍是保障农民居住安全的核心途径。“尽管宅基地以‘户’为单位取得，但户本身即由集体经济组织成员构成，因此最终充当其实际权利主体的仍是集体经济组织成员”。这在《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》第２条、第３条中也有明确规定。村集体为其内部成员分配宅基地建房，从而排除非本集体成员以无偿分配形式占有集体土地，是维护集体所有权和农村集体封闭性的必然要求。《民法典》赋予农村集体经济组织特别法人的主体地位，却对包括成员资格认定等重要问题在内的成员权制度重视不足。“《农村集体经济组织法》不负众望，于第二章用专章就集体成员身份的确认标准、确认主体……等作了系统规定，成为该法的一大制度亮点”且具有重大的实践意义。但该法仅确立了成员资格认定的原则性标准，各地还需立足实际，从历史考察、合目的性考察等视角制定成员身份初始确认的具体实施细则。
其二，宅基地面积法定与“一户一宅”原则构成居住保障功能的核心制度支柱。这两项原则分别确立于1988年与1998年的《土地管理法》，其制度价值在于平衡集体土地资源分配的公平性与集约利用效率。当前宅基地管理制度改革亟待解决的核心问题，是破除“分户必分宅”的认知误区和错误逻辑，通过明确“户”的认定标准、细化宅基地使用权申请条件，实现居住保障功能与土地资源管理的动态平衡。各省市制定的宅基地面积管控标准，既是对农民居住需求的底线保障，亦是对土地节约集约利用的制度约束。在人多地少地区，实际分配面积常低于法定上限的现象，恰恰印证了该制度存续的现实合理性。
其三，宅基地无偿取得原则承载着特殊的制度使命与历史记忆。该制度肇始于1963年，其确立背景与当时农村经济落后、农民支付能力有限的特殊国情密切相关。随着农村经济发展，宅基地有偿使用试点已在部分地区展开，但无偿取得仍具有重要的政治伦理价值：既是维护农村社会稳定的制度基石，也是巩固脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴的重要举措。在制度完善过程中，应当坚持无偿取得作为基本原则，不在法律层面上作宅基地有偿分配的强制性规定。仅允许在农村集体经济组织自主决策框架下，通过民主程序探索有偿使用路径。这种制度弹性既体现了对农民生存权益的优先保障，也为农村土地制度创新预留了实践空间。
（二）厘清农民居住保障主体责任
“新《土地管理法》第62条第２款将县级人民政府作为户有所居实现的保障主体，既偏离制度规制，又脱离乡村逻辑”。无论是“一户一宅”还是“户有所居”目标的实现，均需通过向农村村民提供必要的宅基地或建设用地来保障其居住权益。我国《宪法》第10条第2款明确规定农村土地归集体所有，而《土地管理法》第９条对此亦予以重申。农村集体经济组织作为集体土地所有权主体，其享有的所有权理应承载包括宅基地使用权在内的多项权益负担，其核心职责在于为成员提供生存保障用地，以解决农民的生计问题。这恰恰是农地所有权与使用权分离制度设计旨在实现的功能。因此，将农村集体经济组织确定为保障农民居住的直接主体，不仅更具可操作性，而且更符合农村的实际情况。具体而言，“应以重塑农村集体经济组织为回归宅基地所有权圆满状态的第一要义”，回应集体土地所有权缺位的现实状况。当然，《土地管理法》中关于县级人民政府可采取措施保障农村村民“户有所居”的规定，可理解为，县级人民政府要按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域农民居住需求，应当积极规划、引导、协调农民建立集中居住小区等，以发挥其应有的统筹、支持和促进作用。
（三）完善宅基地使用权退出机制
在实施“一户一宅”与“户有所居”保障模式中，农民居住用地紧张成为一个普遍性问题。由于农村通过开垦未利用地或争取新增建设用地指标等增量途径面临现实约束，激活存量宅基地资源并推进土地整理再利用，构成破解用地瓶颈的核心路径。
相较于宅基地流转与回收制度，宅基地自愿退出机制具有实施成本低、潜在效益高的制度优势。当前制度建构中，宅基地自愿退出规则存在明显缺位。《土地管理法》第62条第6款虽传达了对宅基地退出的政策性鼓励信号，但陷入了发生民法效果的宅基地有偿退出行为要得到“国家允许”的错误逻辑。国务院及相关部委陆续颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《深化农村宅基地制度改革试点方案》等系列政策文件，均将引导进城落户农民自愿有偿退出宅基地作为先行先试的重点内容。然而，作为宅基地使用权制度基础性内容的退出规则，在《民法典》出台时并未得到相应的规范。
随着宅基地制度改革的深入推进，亟需将实践经验升华为普适性法律规则。在此制度框架下，宅基地使用权退出机制的体系化构建应着重从四个维度完善：其一，明确自愿退出制度的适用边界。《土地管理法》及其实施条例虽确立进城落户农民宅基地自愿退出原则，但实践中自愿退出案例罕见，与一户多宅、闲置现象并存形成强烈反差。建议将一户多宅、长期闲置宅基地等情形纳入政策激励范畴，通过多元化补偿机制，包括但不限于资金补偿、权益置换等，激发权利人主动退出意愿，实现资源优化配置。其二，健全宅基地强制收回制度体系。现行《土地管理法》第66条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第52条已构建基础制度框架，而《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》第31条进一步细化了六类收回情形，形成较为完整的制度清单。立法过程中应充分吸收既有规范成果，确保强制退出程序的合法性与可操作性。其三，创新宅基地退出补偿机制。突破传统货币补偿模式，探索建立资格权或者权益保留、实物安置等多元复合型补偿体系，通过确权（包括权益）登记保障农民未来用地权益，消除农民退出后失地的风险。同时建立动态评估机制，综合考虑土地区位、房屋现状等因素制定差异化补偿方案。其四，构建分类补偿标准体系。严格区分行政处罚性收回与协议自愿退出的法律性质、适用情形，并对违法占用、闲置超过法定期限等情形设定惩罚性补偿标准，对主动腾退行为实施奖励性补偿政策。通过精细化的梯度补偿机制，实现公共利益与个体权益的平衡保护。
（四）构建集体建设用地双向转化制度
通过建立宅基地与其他类型集体建设用地的用途转换机制，实现土地资源在居住保障与经济发展间的动态平衡，是完善农村土地制度的重要路径。现行宅基地与集体经营性建设用地虽同属集体建设用地范畴，但前者侧重生存保障功能，后者强调经济价值实现，二者在制度设计上存在显著差异。在首轮“三块地”改革试点实践中，宅基地与集体经营性建设用地仅形成单向流转格局，导致行政管理部门对宅基地审批趋于严格化，村集体解决农民住房问题的内生动力持续弱化，既损害未来宅基地合理需求群体的权益保障，也冲击两类用地制度设计的价值初衷。基于此，亟需建立集体建设用地双向转化机制，包含宅基地向其他类型集体建设用地的经济价值释放路径，以及非居住类集体建设用地向宅基地的保障功能回归通道。就宅基地向其他建设用地的转化机制而言，应重点服务于土地资源集约利用和农村基础设施建设需求，通过规划引导与市场调节相结合的方式实现用地功能转型。而对于非居住类集体建设用地向宅基地的逆向转化，则需构建以下制度框架：第一，坚持集体土地所有权主体地位。根据《宪法》第10条确立的集体土地所有制，在用途转换决策中必须确保农村集体经济组织的主体地位，具体由本集体经济组织依法行使决策权。第二，规范集体决策程序。严格遵循《农村集体经济组织法》《村民委员会组织法》关于民主决议的制度要求，针对集体建设用地用途转换事项，集体决议须包含三个核心内容：一是启动用途转换的必要性评估；二是明确转换对象的范围，涵盖集体经营性建设用地、公益性建设用地等特定类型；三是确定转换后的土地用途形态，包括但不限于“一户一宅”分配模式或村居公寓集中建设方案等具体利用形式。第三，完善地性转化的法定程序设计。鉴于宅基地的保障属性与经营性用地的市场属性存在本质差异，其转换程序应区别于集体经营性建设用地入市规则。建议“基于宅基地的保障性福利性质，考虑比照宅基地申请审批的程序进行”，设置包含民主决策、公示公告、政府备案等环节的特别程序，同时在具体操作中需注意与《土地管理法》第44条关于农用地转用审批制度的衔接。
（五）健全住宅建设管理制度体系
我国《建筑法》《村庄和集镇规划建设管理条例》建立了住宅建设施工的分级管理制度，明确对村庄、集镇规划区内二层（含）以上住宅实行资质准入或标准化设计。在此基础上，地方立法持续细化管理细则，江苏、上海等地已制定住宅建设专项管理办法或条例。但当前制度实践存在显著区域差异：以上海为代表的少数地区对集体统一建房作出专门规范，而多数地方立法尚未与宅基地制度改革及上位法修订保持同步，尤其在集体建设村居公寓、多户联建等新型居住形态的制度供给方面存在明显短板。为系统性推进“户有所居”目标实现，亟需从三个维度完善住宅建设管理制度架构：第一，建立宅基地用地分类管控机制。《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》第十一条确立的省级标准保障体系需进一步细化实施路径。针对不同居住形态的差异化需求，地方立法应建立“保基本”与“促集约”并行的弹性控制机制：对独栋住宅延续现有面积限额管理，对村居公寓等集中建设形式，可按照人均居住面积指标进行动态调整，并配套建立容积率奖励、地下空间开发等激励措施。同时，应明确宅基地指标在城乡间统筹使用的法律边界，防止突破耕地红线。第二，完善建设工程监管制度。针对集体建设项目的特殊性，需严格遵循建设工程质量安全管理规定执行建设程序，建立第三方对施工质量安全巡查制度，制定区别于国有建设项目的特色验收规程，重点核查农民实际居住需求与建设方案的匹配度。第三，创新集体产权登记规则。农民申请集体土地上建筑物区分所有权登记时，应参照国有建设用地相关制度办理登记，确保权利归属清晰明确。
四、结语
宅基地制度作为乡村振兴战略制度框架的核心要素，在保障农民居住权益、维护农村社会稳定方面发挥着至关重要的作用。近年来，随着城乡融合发展进程的不断推进与农村经济的持续发展，如何充分挖掘包括宅基地在内的资源性资产的财产价值，已成为社会各界广泛关注的重要课题。在探索土地财产价值实现路径、推进农民增收致富的进程中，须始终坚持农民居住保障与农村社会稳定的基本前提与基础。值得注意的是，尽管新时代我国社会主要矛盾转型对宅基地制度提出了更高维度的制度革新诉求，但基于广东省农民居住现状的实证调研显示，现行宅基地制度在维系“居有其屋”传统功能层面仍存在显著效能衰减。这一现实困境，实质上反映出宅基地制度在履行社会保障功能与释放财产价值功能之间的矛盾，亟需通过深化改革加以解决。因此，应当深刻把握宅基地制度深化改革中的人民中心立场与居住保障底线，妥善处理宅基地福利性持有与经济性利用之间的平衡关系，科学界定其社会保障功能与财产功能的权利边界与具体内容。同时，应积极探索多元化的居住保障路径，通过创新制度设计与实践路径，确保农民安居乐业，为乡村振兴战略的全面实施提供有力支撑。
编辑审核：孙聪聪 申江华 胡北圣
