作者简介：高其才，教授，博士生导师，清华大学法学院；潘香军，博士研究生，清华大学法学院。
基金项目：本文系2024年度国家社会科学基金重点项目“通过政府移风易俗的习惯法变迁研究”（编号：24AFX003）的阶段性研究成果。
本文原载于《农村经济》2025年第6期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：杨建伟。
摘要：我国农村集体经济组织是兼具公私面向的综合型功能组织与特殊经济组织。功能定位上，它并非是单一功能型组织，而是承担了经济、社会、文化等多元功能，具有公的面向；市场定位上，它具有独立的市场主体地位，蕴含私的要素。公私交织下的双重定位使农村集体经济组织在内部成员、集体财产以及市场竞争方面存在鲜明的张力：综合功能定位要求成员的封闭、财产的固定及竞争上的依附性，而市场主体定位强调组织成员的有限开放、集体财产的适度流动以及市场竞争的独立自主。针对公私间的张力，应厘定关系类型，区分集体成员与农村集体经济组织成员、成员身份资格与利益属性、财产本身与财产收益；推进内外共治，在竞争模式与成员认定上通过自治探索、管治兜底的方式，优化共治样态；畅通救济渠道，捋顺不同救济途径之间的顺序，完善诉讼救济的制度构造。
关键词：农村集体经济组织；功能定位；市场定位；村民自治
一、问题的提出
农村集体经济组织是完善经济制度、壮大集体经济、实现乡村振兴和共同富裕的主体保障。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调要“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益”。2025年中央“一号文件”《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》中提出，要“因地制宜发展新型农村集体经济”。在党中央决策部署下，我国出台了法律法规，优化了农村集体经济组织制度，为产业发展和产权改革保驾护航。其中，《中华人民共和国宪法》（2018年）第8条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，为集体经济组织的发展提供了根本性依据；2018年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第13条、2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第11条则对集体所有的土地的经营、管理、发包主体予以明确；2021年开始实施的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第96条将农村集体经济组织法人定义为特别法人。出于宜粗不宜细的考量，先前立法对于农村集体经济组织的表述依然较为笼统。
2024年6月，《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）由第十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过，其中，立法对农村集体经济组织的概念范畴、法律地位、组织性质进一步细化。学界关注到组织法人的特殊性，指出其在法人的设立与终止、成员身份与权利、治理机制与收益分配等方面具有特殊性，必须建立起全面的规范体系。基于历史因素和现实需求的考虑，农村集体经济组织与村民自治组织之间一直存在着复杂的交织关系，二者在集体所有权运作中的功能和地位需要澄清。组织本身的性质又深刻影响着成员权益，《农村集体经济组织法》虽然在成员资格认定上具有进步之处，但对于各个要素的内涵、判断标准及自治的内容与程序缺乏更为细化的解释。既有文献对农村集体经济组织进行了广泛的讨论，但主要聚焦于单向度的视角，讨论其法律地位的独特性，对于如何体系化地调适这一特殊性尚有待挖掘。农村集体经济组织与我国市场经济紧密交织，是一个特殊的经济组织，天然蕴含着市场主体的私的面向；与此同时，它作为一个具备综合型功能的组织，又承担了经济功能以外的其他职能，彰显了公的特质。那么，农村集体经济组织在两种不同的定位之下是否存在矛盾之处？应如何解决这种公私之间的抵牾？基于此，本文结合《农村集体经济组织法》，对农村集体经济组织的双重定位进行理论诠释，剖析双重定位下的内在张力，为厘清组织定位关系、调和公私要素提供新的研究视角。
二、农村集体经济组织双重定位的理论阐释
农村集体经济组织的定位既受到历史因素的影响，又与我国的经济体制改革、社会变迁息息相关。现代社会，各组织逐渐朝向专业化、单一化的功能发展。2015 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 《深化农村改革综合性实施方案》 即已要求“赋予农村各种所有制经济组织同等的市场主体地位”。然而，市场准入和平等交易又要求对组织进行去特别化的改革，明确登记等相关问题。考虑到我国各地情况迥异，专一性的组织功能无法全面应对实践中的困境。但若秉持复合功能的观点，又难以将承担经济功能的农村集体经济组织与承担政治功能的村民委员会清晰界分。故本文对农村集体经济组织的功能定位与市场定位展开理论释义，以证成该组织兼具公私双重功能。
1. 公的面向：综合功能定位
从社会变迁的视角来看，在高级农业生产合作社以及人民公社时期，政经合一有其历史合理性，生产资料集体所有和集中经营的模式强化了社会主义公有制，夯实了工业化基础。这种计划经济体制的产物虽然已被摒弃，但它对于农村集体经济组织的功能定性产生了深远的影响。历史发展趋势要求农村地区改革政社不分的体制，构建独立的自主经营权，避免政治对经济事务的干预。然而，实践中却往往呈现出村民委员会与农村集体经济组织“一套班子，两块牌子”的现象，不少地区甚至尚未建立起集体经济组织，而是由村民委员会大包大揽。在政经分离的背景下，农村集体经济组织在当下仍应定位为具有综合型功能的组织。
（1）综合型功能的定位是由农村特殊的治理体系和治理环境所决定的。乡村基层工作具有综合性，农村大量的事务也是非专门化和非科层化的。存在于农村社会中各类组织的功能难以完全相互分离或者实现专业化分工，政治任务与经济事务纠结缠绕，社会保障与权利维护密不可分，现代性的国家法律与传统意义的伦理道德相互配合。多元化的资源需求和治理手段要求农村集体经济组织超越单一型功能，成为社会转型过程中协同共治的重要主体。不过，这并不代表农村集体经济组织要重新回归到政社不分的老路上，理论和实践一直致力于探索政经分离的模式。政经分离的目标应当是将村民参与公共生活和民主政治的权利与集体经济组织内部成员权利相区分，但村民委员会的经济功能难以完全剥离出去，加之一些地区并不存在设立农村集体经济组织的条件，故坚持综合型功能下的分离更符合实际，不过二者在功能侧重上有所不同。单纯在组织功能上进行细分，在现阶段既不具有可行性，也难以充分保障村民的权益。
（2）综合型功能的定位受到组织中复杂关系网络的深刻影响。农村集体经济组织是自治型的组织，其成员资格的确认标准难以一概而论，而是会综合考虑户籍、身份、生存保障、劳动能力、权利义务等多重因素。故在成员资格的判定中，至少会涉及到亲缘关系、血缘关系、地缘关系、业缘关系、权利义务关系等方面，成员之间绝非是简单的经济利益联结。这种联结已经超越了单纯的经济关系，成员处于政治、文化、经济多重关系网络之中，农村集体经济组织不仅承担了生产、流通、分配、消费的功能，还履行着一定的政治、社会与价值塑造功能。在当前公共财政难以实现农村地区公共服务全部覆盖的窘境之下，农村集体经济组织无疑成为了发展公共事务和公益事业的有益补充。由此，无论是在成员资格的确认上，还是在集体资源的分配上，均需要以其综合型的作用机制为导向，全面考量多方因素。因此，综合型组织的功能定位不仅能够观照当下农村地区的现况，还有助于避免仅仅基于姻缘关系而剥夺外嫁女等主体的成员资格。
（3）综合型功能的定位也是尊重现行立法体系和规范秩序的需要。《农村集体经济组织法》第3条指出，“农村集体经济组织是发展壮大新型农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体，是健全乡村治理体系、实现乡村善治的重要力量，是提升中国共产党农村基层组织凝聚力、巩固党在农村执政根基的重要保障。”2021年全国人民代表大会常务委员会发布的《中华人民共和国乡村振兴促进法》中将农村集体经济组织的功能界定为“依法管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员等”。在经济功能之外，农村集体经济组织也发挥着服务成员、提供福利保障等作用。2012年修订的《中华人民共和国农业法》以及之后的《土地承包法》《民法典》等法律也将农村集体经济组织与村民委员会并列；2025年10月，全国人民代表大会常务委员会审议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）同样对村民委员会代行集体经济组织职能问题予以规定。二者共同承担着经济发展与协调管理、提供公共服务等责任，综合型功能的定位与现行法规范形成了融贯统一的格局。
在具体的功能划分上，《农村集体经济组织法》第5条修改了草案一审稿中的规定，删去“农村集体经济组织为成员提供教育、文化、卫生、体育、养老等服务”，表明立法者试图使农村集体经济组织与村民委员会之间的职责泾渭分明。虽然为成员提供公益服务的职责一般隶属于村民委员会，但农村集体经济组织作为一种综合型功能的经济组织，直接承担起了核心的经济职能，并通过经济功能的实现，间接地承担了社会与文化功能。组织向其成员供给相应的社会服务和必要的社会保障，整合组织资源、增进整体福祉，维护成员的合法权益。这种保障是多方面的，包括保障集体成员利用土地、建造房屋、为生活困难的成员提供救济帮助等。集体组织的建立凝聚起了分散化的力量，形成良善文化的认同与价值共识，营造守望相助的人际关系。因此，农村集体经济组织实际上承担了经济、社会、文化三种类型的功能，具有典型的公的面向。
2.私的面向：市场主体定位
针对农村集体经济组织是否应当成为市场主体的问题，在《农村集体经济组织法》起草过程中曾引发争议，鉴于其特殊性，市场主体地位的赋予必须找到有效的实现形式。根据国务院于2021年公布的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下简称《条例》）第2条的列举，农村集体经济组织并不在市场主体的范围内，但这并不妨碍其市场主体地位的成立。《条例》的制定旨在规范市场主体登记管理行为，通过清晰化的登记事项、标准化的登记制度，厘清市场主体以及登记机关之间的权利义务关系，维护市场良性运转秩序，故而服务于市场经济管理。《条例》既不应违背《民法典》的相关规定，也不能限制多元化市场主体的发展潜质，并非未在机关登记的主体就不能成为市场主体。
从概念界定来看，广义的市场主体包括商品或服务的消费者、生产者、经营者与中介机构等，涵括了一切从事市场交易活动的组织和个人。作为具有经济性质的民事主体，农村集体经济组织能够独立地参与市场活动，属于广义的市场主体。狭义的市场主体特征在于以营利为目的和从事经营活动，农村集体经济组织依然符合这两个要件，能够被《条例》中第2条第6项“法律、行政法规规定的其他市场主体”的内容所涵射。
具言之，农村集体经济组织具有发展壮大集体经济、追求经济利润的目标，若剥离营利性的目标，组织便难以激活市场要素和内生动力，无法承担起经济职能，更遑论公共服务功能的拓展，成员经济权益的实现便成为空谈。实际上，农村集体经济组织的目标存在内外之分，对外，它与其他市场主体一致，将营利性作为首要的目标，在市场经济中平等参与竞争、开展交易；对于内部的成员而言，除了营利之外，非营利性的社会保障亦是组织所要兼顾的。这就决定了它不单单是一个营利性的经济组织，发展经济、获取利润仅是其目标之一。在经营范围上，它能够获取承包收益，进行对外投资和开办企业、获取股权收益，将集体经营性建设用地入股、出租，《农村集体经济组织法》第41条亦列举了资源发包、物业出租、居间服务、经营性财产参股等发展集体经济的途径。虽然其经营范围受限，成员集体所有的土地等生产资料在转让上存在限制，所从事的民事活动需要与组织职能相适配，但不可否认该组织能够以独立主体开展市场经营活动的事实。
从规范表达和组织构造上看，特别法人的制度设计是农村集体经济组织市场主体定位的前提性要件，法人化改造即是为了将农民集体与外部市场相衔接，强调了集体所有权的私权属性。农村集体经济组织成立的主要目标在于发展经济，组织通过从事经营性的活动、分配利益等方式维护成员权益，成员之间是平等的民事主体关系。法人章程是团体的自治法，代表了成员的集体意志，体现了自治的属性，旨在规范组织内部的各项事务，而非为了贯彻国家意志。农村集体经济组织的治理结构平衡了个人与集体之间的利益，决议机制上体现了人合性，法人章程上尊重了自治原则。例如，《农村集体经济组织法》第20条规定了章程应当载明的事项，这些事项的确认能够平衡各方利益，提供解决纠纷的通道，提高农村集体经济组织的运作效率，彰显了作为市场主体的私的属性。
是故，无论从广义层面还是狭义层面理解，农村集体经济组织均可以被解释为市场主体，它是一种特殊的经济组织，以其独立的民事主体地位参与市场活动，具有营利的目标。这一定位有助于激发集体资源内在活力，顺应市场浪潮，提振集体经济，服务乡村振兴和共同富裕。
三、农村集体经济组织双重定位的内在张力
农村集体经济组织是位于公私之间的社会组织，综合型功能定位蕴含公的要素，弥补个体权能不足的弊端，为成员提供公益性与社会性服务，注重农民的生存权益和社会保障；相反，市场主体定位则强调私的要素，要求高效的经营效率、灵活的资源配置、自由的交易模式、自主的利益分配。这种双重定位可能导致组织在深度参与市场经营时与其社会性、服务性、综合性的功能定位相冲突，以下将从组织成员、集体财产与市场竞争三个维度详述之。
1.组织成员的封闭与开放
农村集体经济组织的成员具有一定的特殊性，与市场中的公司、企业等营利法人存在差异，公私双重面向使其在成员资格的认定、成员权利的享有以及相应的退出机制三个方面均兼具封闭性与开放性的特征，故产生了诸多争议。
（1）在成员资格的取得上存在公的封闭与私的开放之争。农村集体经济组织以社区性的成员构成为基本原则，成员资格的取得并非是以意思自治为基础，而是呈现出固有性和闭合性的特征。但除原始取得和法律取得以外，根据《农村集体经济组织法》第15条之规定，还存在依申请加入集体组织的情况。有的地区已经在经济合作社组织中实现了经由申请表决的资格确认方式。对成员资格保持适度的开放性既体现了申请人的意志，又凝结了组织成员共同的意思表达，符合人口迁移流动的趋势，具有鲜明的私法属性与市场导向。然而，初始封闭性与后续开放性之间难以调和的原因在于：有限的集体资源与扩张的成员人口之间存在矛盾，集体经济组织内部固定封闭的成员资格将会对后续新生人口和外来落户人员具有显著的排他性。同时，农村集体经济组织成员资格的认定需要考虑户籍要件，而户籍登记地往往为村民委员会或村民小组，于是，可能出现以村民自治代替了集体成员自治之嫌疑，缺乏主体适格性。即便属于农民集体的组成人员，也并不一定能够被认定为集体经济组织的成员。
（2）在成员权利的行使上存在公的平等与私的差异之争。成员权包括自益权与共益权，前者保障成员分享组织财产权益，后者通过成员参与实现民主治理。集体经济组织在成员权益的享有上秉持以封闭为主的原则，封闭的意涵包含三个层面。其一，作为整体的封闭，农村集体经济组织需要考虑成员意志的联合与集体利益的最大化；其二，作为集合性利益的封闭，只要成为组织的成员，便享有主体地位、适用规则及行使权利的平等，成员权不向成员以外的人开放；其三，作为具体权益的封闭，农村集体经济组织不能非法剥夺或减损其成员的合法权益，尤其是不应突破平等原则，将性别等无关变量引入权益分配机制之中。不过，市场所具备的私的属性又对成员个体和集体组织赋予了一定的开放性、自主性和选择权。一方面，在保证集体利益的同时，成员个体享有一定的选择权，例如成员在出资方式和数额上可以存在差异；另一方面，组织可以灵活地对权益分配进行自主安排。平等与差异的分化由此显现，权利的界分方式虽然体现了团体的自治，避免了立法或行政的一刀切，但自主分配的机制极有可能违背了法律规则或平等原则。考虑到村民自治与市场导向等因素，代表公的力量难以介入私权的行使之中，国家法治与团体自治、集体与个体之间存在鲜明的张力。
（3）在成员的退出上存在公的标准与私的自愿之争。农村集体经济组织成员身份既包括了法定丧失，又保留了一定的自愿原则，即成员可以通过协商获得补偿或保留权益。市场经济愈发勃兴，农村集体经济组织的市场参与需求也就愈有所提升。但实践中，以地域为基础的封闭性特征依然存在，故此引发了公的标准化与私的自愿化之冲突。这是因为，虽然法律上设定了自愿退出机制，但现实中，成员主动申请退出农村集体经济组织的情况并不常见，反而是集体经济组织时常将成员户籍迁出、取得市民身份作为推断其丧失成员身份的依据，成员将丧失对剩余价值索取的权益，违背了其自主意愿。但若打破户籍壁垒，彻底还原私主体和经济型组织的面貌，却又面临着成员限定过于开放的风险，最终导致成员份额的稀释，无法顺应组织内部成员的利益诉求。
2.集体财产的固定与流动
农村集体经济组织不单是身份的集合体，还具有强烈的财产属性，公私的双重定位决定了组织的财产兼具了固定性与流动性。
财产所有上，《农村集体经济组织法》第36条明确，“集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有，由农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权”，由此产生了农村集体与农村集体经济组织之间的关系错位。换言之，农村集体经济组织作为具有私属性的市场主体，难以完全代表蕴含公属性的农村集体。农村集体与农村集体经济组织在法律地位、对象范围上均不相同。前者是一种政治表达，并不具备民事主体地位，缺乏意思表示和意思执行能力。立法采纳的法定代表行使关系说更多的是基于历史基础和现实需求的斟酌，旨在解决农村集体这一抽象主体虚化的问题，克服权利行使的障碍。但是作为市场主体的农村集体经济组织在权利主体、权利限度、财产范围等方面与农民集体不具有高度一致性，二者的关系尚未完全明晰，代表公的农村集体与体现私的市场主体之间就所有权归属、权利行使乃至后续财产权益分配之间存在出入。
财产分配上，一方面，《农村集体经济组织法》第36条规定了集体财产不得分割到成员个人，这是由公有制属性以及我国的集体所有制形式所决定的。资源性资产的所有权和非经营性资产的所有权事关公共服务和生存权益保障而无法分割，体现了财产的固定性与组织的保障性，凸显的是收益分配机制的成员性、福利性而非激励性。然而，财产分配不应是僵化的，私的市场地位要求集体资产有限地流动，从而激发市场活力。若形成了过于灵活的分割形式，又易导致其社会福利和基本保障作用的减损，还可能违背集体公有制的要求。故如何在公私权衡之间划定财产量化的范畴，协调制度之公与市场之私，是财产分配需要纾解的第一道困境。另一方面，农村集体经济组织私的面向强调通过多元化的方式实现股权合理配置，例如有的村庄因地制宜地设定集体股、成员股以及劳龄股、敬老股等特殊类型成员股。股权设置因素的调整和适度的流转能有效释放产权价值，促进市场流动与交易自由，符合产权制度改革的应然要义。但与此同时，股权量化的方式却又可能会违背公的要求，与公有制的逻辑、公平原则的理念背道而驰。集体股存在资产被管理者等少数人侵占的风险，易引发收益分配纠纷；现金股、经营管理股等与集体资产股权的法理相悖，可能导致外部资本侵蚀集体资产、不当干预内部治理的潜在后果；劳龄股则是将过去的劳动贡献折算为成员入股组织的资本和未来收益分配的依据，不符合集体财产公有制的制度原理。如何在公私权衡之间设定股权配置的规则，兼顾集体之公与个体之私，是财产分配需要突破的第二个困局。
3.市场竞争的依附与自主
农村集体经济组织经营范围有限、交易行为倾向于规避风险，具有保守性。然而，欲获得更多的交易机会、更强的主体认同，组织应更大限度地囊括市场化要素。于是，它需要兼顾效率与公平、利益与风险，既具有独立的市场主体地位，又显现出对政策取向的某种依赖，公的依附和私的自主之间便产生了抵触。
（1）农村集体经济组织在经营模式的选择上存在争辩。换言之，组织应如何进入市场、以何种模式参与竞争，才能调和公私双重面向？各地在发展新型集体经济的过程中，创造性地开拓了资源租赁型、产权流转型、为农服务型等不同类型的发展路径。整体而言，集体经济的经营模式可以分为直接经营、间接经营与让渡经营三种类型。于直接经营而言，农村集体经济组织一般立足于本地的资源禀赋，盘活各种要素，独立自主开展经营。然而，由于组织承担综合型功能，需保持一定范围内成员的封闭、财产的固定，故在市场竞争中面临诸多公的限制，难以占据优势地位或与其他市场主体抗衡。于联合经营而言，在合作的过程中，可能存在农村集体经济组织决策权不大、分配居于弱势地位等风险。更进一步，私的市场资本对集体经济的蚕食还可能影响成员的权益分配，从而削弱了公的面向。
（2）在能否破产的规则安排上，集体所有制、社会保障功能以及成员对组织的高度依赖等公的面向决定着农村集体经济组织当下无法适用破产的相关规定。实施破产是承担风险、公平竞争的表征。组织通过有效的退出机制进行自我重生，有利于维护市场秩序和债权人利益。为聚合更多资源、降低交易成本、深化产权制度改革，私的面向要求其在法理意义上应具备破产能力，从而为陷入经营困境的农村集体经济组织免除债务，增加集体成员共享收益的分配几率。现阶段，《农村集体经济组织法》所确立的“不适用有关破产法律的规定”即为组织对政策的依附，依赖法律的托底发挥其保障的功能，侧重的是公的属性而无法满足私的需求。
（3）在农村集体经济组织能否担保的问题上，从私的面向出发，若赋予了组织市场主体的地位，但剥夺其对外担保的能力，则与市场目标相悖，不符合为其他主体的债务适度提供担保的实践需求。私法虽然限制了非营利法人的担保能力，但并未禁止作为特别法人的农村集体经济组织的保证人资格。组织以其独立的市场地位提供担保，有助于扩大融资，参与市场竞争，使集体经济有效并轨到社会主义市场经济体制中。不过，担保具有一定的风险，否定担保能力能够隔绝残酷的市场竞争对集体经济组织的打压以及对成员合法权益的侵蚀。因此，农村集体经济组织能否为自身债务和他人债务提供担保、担保责任如何划定、担保决策机制如何设计等均是在公私双重面向的考量下，所需要澄清的问题。
四、农村集体经济组织双重定位的调适路径
鉴于公与私的双重面向同时存在于农村集体经济组织之中，蕴含公的综合功能定位与体现私的市场主体定位在成员、财产与市场竞争三个维度上显现出张力，故有必要辨析组织内外的各类关系，重新审视自治与管治的边界，构建完善的救济途径，突破公私龃龉的困境。
1.厘定关系类型
欲解决公私冲突的问题，必须在政经分离的背景下，厘清农村集体经济组织内外多重关系，细化关系类型，防止概念的混用与误读。
（1）区分集体成员与农村集体经济组织成员。农民集体是政治经济学的概念，农民本身并不包含成员的要素；而成员则进一步标识集体须由独立法律人格的成员主体构成，以此实现了财产法与组织法之间概念范畴的转化。农民集体具有抽象的政治内涵和宣示性的价值功能，集体成员即为农民集体中的成员，而非农村集体经济组织中的成员，由此便实现了集体成员与农村集体经济组织成员的主体分离。主体分离具有一定的意义。首先，划清了集体成员与农村集体经济组织成员的权能重点，农民集体中的成员能够以《村民委员会组织法》为基础参与村民自治，其政治权得以保证；而农村集体经济组织成员权的核心是经济权利，即便组织负有基本保障职能，但这是一种社会层面而非政治层面的权利。其次，成员资格认定有所差异。农民集体是相对封闭固定的，集体成员的资格往往是基于户籍等血缘与身份关系而形成；农村集体经济组织具有一定的开放性，成员资格的认定可以在法治框架内进行自治。再次，代表公的农村集体与具有私的面向的农村集体经济组织通过组织成员相衔接，农村集体经济组织代表成员集体行使所有权，实则就是实现农村集体经济组织成员的权益，服务于成员本身。最后，解决了实践中未成立农村集体经济组织的窘境，在没有成立组织的乡村，只存在集体成员，不存在农村集体经济组织成员。
（2）区分成员身份资格与利益属性。理论上，成员权利的享有以成员身份资格为前提，但这一标准过于注重公的面向与身份的闭合性，导致组织难以在市场中获取外来资本的注入，财产属性无法被激活。身份资格与利益属性并非完全对应，需要调和作为原生性的成员身份与作为派生性的权益之间的关系，构建多层次的成员制度。其一，处理好成员资格的初始取得与后续加入之间的关系。初始认定时，应通过户籍、权利义务关系以及基本生活保障三要素的并列考量，确认成员资格；而在后续吸纳成员时，不应僵化地囿于三要素。一方面，《农村集体经济组织法》第12条中列出的生育、结婚、收养等增加的人员，并不一定和组织形成了权利义务关系，难以将三要素直接套用；另一方面，后续的成员加入有助于吸纳更多的资源，释放集体经济更大的活力。鉴于初始取得与后续加入的事实基础与侧重目标不同，成员身份资格的标准也应动态调整，以满足不同主体的利益需求。其二，处理好成员身份丧失与权益保留之间的关系，自愿退出组织或是丧失了成员资格的人并非即刻失去财产权益。随着人口流动性增强，农村时常出现农户进城务工、脱离农民身份的情况。这并不意味着他们自此拥有了持续稳定的非农收入来源和生活保障，若直接剥夺其根据先前分配方案所应得的参与分配集体收益和土地补偿费等权益，则与农村集体经济组织综合型的功能定位南辕北辙，亦无法打消成员退出的后顾之忧。同时，由于农村土地上附着的权利义务关系较为复杂，宅基地上的住宅不会因农民的城市化迁移而灭失；承包期内，土地承包权的退出程序和经济补偿标准亦尚不明确，故通过适当补偿或者阶段性的财产权益保留，至少能够确保农民于期限届满前获得土地承包经营的合法收益，避免财产的减损。
（3）区分财产本身与财产收益。首先，自愿退出农村集体经济组织或是丧失成员资格的人不再是集体中的成员，无法构成集体的一部分，自然无法分割集体所有的财产本身，但并不妨碍其基于在先的利益而在特定阶段内享有一定的收益。其次，财产本身与财产收益的分离能够激活组织的经济属性，在接纳外部成员的过程中兼顾到公与私的双重定位。对于长期在组织工作并做出贡献的非农村集体经济组织成员，由于其被排除在成员范围之外，故享有的仅是参与分配收益的权利，有别于成员基于身份所具有的用益物权。组织所提供的服务和福利也应限缩于财产层面，而不应延伸至基本生存保障的范畴。最后，财产本身与财产收益的分离能够解决农村产权制度改革中折股量化的问题。农村集体经济组织的一个重要特征就在于，集体所有的土地等资源性资产和公益性资产不可分割到农户或个人。实践中折股量化的操作标准不一，既存在仅将经营性资产作为量化客体的形式，也存在对于其他资产进行折股量化的方式。市场化的浪潮中，组织的收入来源多样，存在不少资源性财产的收入，不同类型财产之间也会渗透和转化。资产量化的实质是对财产收益的量化，而非对集体资产的分割或对集体所有制的颠覆。在财产本身与财产收益分离之下，集体经营性建设用地收益、征地补偿款等所获收益也可以纳入分红范围，如此有助于打通组织内部财产之间的区隔，而制度设计的重点应放在如何有针对性地实施量化操作，以此保证分配的公平，同时激发集体经济的活力。
2.推进内外共治
作为兼具公私两种形态的农村集体经济组织，在治理模式上存在自治、管治与共治的交互。自治强调自主与内生，管治注重通过外部行政推动农村发展，共治力图使多元主体形成合力。自治与管治既需要边界的分野，又在一定范围内产生交融，应当以自治探索、管治兜底的方式，确立共治的地带，对冲公私间的张力。
竞争模式上，农村集体组织究竟采用何种方式对外经营，应在不违反法律法规的前提下，结合各村的资源禀赋，最大程度地拓展自治的空间。具言之，首先，农村集体经济组织是自律型组织，成员大会是最高的议事机关，组织内形成了成员大会—理事会—监事会并行的架构，权力机构、执行机构与监督机构互相配合。成员大会对于组织内的重要事项具有审议决定的权限，县、乡镇政府等管治力量在各自职责范围内参与乡村基层治理。集体经济如何发展、组织如何参与市场竞争、自主经营抑或是合作经营均不是相互对立的，而是应根据地方特色和先决条件，在法治限度内尊重自治，遵循经营方式与经营条件相匹配的差异化路径。其次，在破产的问题上，外部管治的介入使农村集体经济组织现阶段不适用有关破产法律的规定，但这并不代表组织本身不具备破产的能力和资格。未来，农村集体经济组织一方面应通过自治的方式，探索市场退出和资产重组机制；另一方面，还需以管治的思路，为集体经济组织潜在的退出方式找寻并设立更为贴切的规则，理顺可以破产的财产及责任承担方式，赋予其再生的机会。最后，担保的问题依然有赖于自治与管治的协同，有限的担保能力符合组织的公私双重定位。即可以通过管治限定农村集体经济组织可担保的财产、被担保的债务类型，例如组织能够为自身的债务实行担保，但原则上不得为其他人的债务提供。在具体的内部担保程序和方式上，则应由组织内部的规则进行相应的细化。
不论是单凭国家法律还是仅依照组织章程，集体经济组织的成员认定标准都难以在实践中有效落实，因此，必须调适自治与管治的能力。由于集体经济组织遵循三分之二以上的成员同意的决议程序，若单纯依靠自治的方式来认定成员资格和财产权益，则可能会造成少数人成员权利被多数人侵吞的后果。例如，2010年，广东省惠州市大亚湾经济技术开发区出台的《关于进一步落实和保障农村出嫁女集体经济分配权益的实施意见（试行）》（以下简称《实施意见》）中将出嫁女的定义延展到入赘男、丧偶妇女等群体，并根据户籍、居住地以及是否有责任田分配，区分了八种不同类型，并确立四类出嫁女具有成员资格。同时，《实施意见》还规定了街道办在保障出嫁女权益中履行的职责，如“组织审核各村、组制定的村规民约和自治章程的合法性，指导村、组依法修订相关条款；作出行政处理决定”等。据此，农村集体经济组织不得通过自治的方式剥夺外嫁女等主体的合法权益，否则决议或章程因违反法律而无效。但具体如何进行利益分配，则需量体裁衣。现实中，集体经营性资产匮乏、福利和分红较少的村庄一般采取一人一股的平均主义；反之，在集体经济收入庞大的地区，往往实施差异分配、精致配置股份。故究竟是设置集体股还是提取公益金作为公共事业和社会福利的开支后再分红，如何设置数量比例，是通过签订协议领取一次性补偿，还是按照同股同利的原则配置股权要素和比重，抑或是在不违反公平原则的前提下平等而不平均地分配权益，应由农村集体经济组织在法律的框架内自主决定。此外，还需针对资产运营及收益分配建立规章制度予以约束，避免经营的不透明性，使成员真正受益。
3.畅通救济渠道
由于农村集体经济组织的公私双重面向与成员资格及相应的权益相勾连，公的定位要求组织公平地保障成员的权利，私的要素则主张分配的自治，造成了复杂的治理困境。故司法的力量也开始介入纠纷解决中，在争议解决机制上形成了多种手段并济的局面。然而，不同救济渠道之间关系暧昧、解纷主体互相推诿，导致权益保护的落空。因此，畅通救济途径势在必行。
（1）捋顺不同救济渠道之间的顺序。《农村集体经济组织法》第56条确认了调解、仲裁以及诉讼三种程序。从立法文本来看，调解遵循自愿的原则，而不是仲裁或诉讼的前置步骤，仲裁与诉讼之间也并不存在先后顺序。但实践中，法院在面临集体资源分配的案件时，时常存在诸如民事案件不予受理驳回起诉、行政救济程序复杂、周期长、耗费成本高等弊病。在司法裁判依据和结果上，对于出嫁女成员资格的认定标准、时间起算点、具体的金额、分配方式等难题未能达成共识。对此，广东早已确立三步走的模式，即向镇政府（街道办）申请作出行政处理决定—向区政府申请行政复议—向法院提起行政诉讼。行政前置程序有其存在的特定价值，极大地减轻了司法系统所承受的压力，将法院从自治与法治相冲突的尴尬处境中解放出来，提升了裁判效率。但各地行政资源千差万别，可能存在行政力量孱弱而无法回应侵权诉求的情形。《农村集体经济组织法》通过后，立法拓展了诉讼受案的范围，此时，人为设定前置程序似有提高维权成本之嫌，还可能导致程序的空转。是故，应探索过渡机制，逐渐向司法与行政之间各司其职、互相配合、协同联动的方向转变。例如，在司法层面完善调解协议确认机制，在行政层面总结有益经验，形成可复制推广的片区典型做法，发挥示范效应等。
（2）要完善诉讼救济的制度构造。其一，农村集体经济组织内部的纠纷不应限于行政诉讼，还可以通过民事诉讼解决。一方面，行政诉讼的受案范围仅为具体行政行为，无法完全涵盖集体经济组织成员资格认定的纠纷类型；另一方面，行政权的过度介入增加了行政管制色彩，未必符合独立市场主体和自治的趋势。农村集体经济组织具体权益分配问题属于民事纠纷，理应为成员提供通过民事诉讼救济的进路。其二，明确成员撤销权的规则。在主体要件上，成员身份尚未得到确认时，不得褫夺其起诉资格，否则将陷入循环的悖论，即在农村集体经济组织未认可某人成员资格时，主体却因不具有成员资格而无法向法院申请撤销决议。对于各类决定与决议、组织章程、分配方案等客体，若违反了法律法规、侵犯了合法权益，应当予以撤销，而不得以成员资格尚未明确为由直接剥夺其诉讼资格。但在撤销的效果上，法院无权代替农村集体经济组织的自治直接作出新的安排。其三，完善公益诉讼制度。《农村集体经济组织法》第56条确认了检察院提起公益诉讼的模式，但公共利益的界定较为模糊。一般而言，公共利益主要限定于不特定主体的社会共同利益。正是因为主体之不特定性，诉讼程序难以通过直接关系主体启动。然而，由于农村集体经济组织的特殊性以及妇女受到侵害程度的差异性，难以简单粗暴地以人数作为衡量的分界线，部分地区存在一事一议的情形，也并非所有侵害妇女权益的纠纷都具有群体性和广泛性的特征。若将侵害妇女合法权益的公益诉讼理解为一般意义上的主体不定和人数众多，则存在挂一漏万的可能，未必能实现有效救济。故此，公共利益应当作广义的理解和综合的判定。即便不存在众多妇女受到权益侵害的情形，一旦存在歧视妇女、损害其人格尊严的侵权行为，其已然违背了公序良俗，与社会主义核心价值观以及男女平等的原则不符，还可能对于潜在的主体造成后续的损害，可以认定其符合公益诉讼的要件。不过，也正是由于“十里不同俗”，司法机关更应当在实践中总结审判经验。司法中的公共利益不应被限缩为一个静态的、可量化的人数，而是要动态权衡损害的程度、影响的范围、当地的观念等因素，防止公益诉讼的救济渠道被堵塞，最终解决集体资源分配难题，保障农民权益，实现良法善治。
编辑审核：孙聪聪 申江华 汤璐桐
