作者简介：唐欣瑜,海南师范大学法学院副教授、硕士生导师，西南政法大学法学博士后，主要研究领域：民法、农村土地法律制度；陈宗桢,广州市天河区人民法院执行局副局长，主要研究方向：诉讼法学。
基金项目：本文系国家社会科学基金青年项目“乡村振兴背景下宅基地收益权实现路径创新研究”(项目编号：21CFX035)、中国博士后科学基金资助项目(项目编号：2020M683226)阶段性成果。
本文原载于《法治论坛》2025年第2辑，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。
内容提要：我国创设性建立与农村实际相适应的土地承包仲裁机制，并制定《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规范土地承包经营纠纷的多元化解。该法第2条正向列举五类具体纠纷情形，再辅以反向排除、兜底规定的立法技术，界定出可以适用仲裁的农村土地承包经营纠纷的范围。其他法律法规等无不是复述、细化此条款内容，但《农村集体经济组织法》将成员确认及集体内部管理等纠纷规定为可以适用仲裁的情形，突破了“农村土地承包经营纠纷”的外延限定。探究《农村集体经济组织法》对农村土地承包仲裁适用范围延展的理性逻辑，进而厘定适用仲裁的延展范围、规范仲裁范围的法义表达、整合仲裁与诉讼程序的范围对接，对于准确把握立法原意及有效发挥农村土地承包仲裁功能具有重要意义。
关键词：土地承包经营纠纷； 农村土地承包仲裁； 《农村集体经济组织法》；适用范围
根据《农村土地承包法》第55条的规定，除调解与诉讼外，仲裁亦是解决农村土地承包经营纠纷的一种基本方式。结合土地承包经营纠纷自身独特性，我国专门建立与农村实际相适应的土地承包仲裁机制，并出台《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》(以下简称《承包仲裁法》)在法律层面予以规范，创设出不同于普通民商事仲裁的解纷模式，力求低成本、迅捷、简便化解土地承包经营纠纷，分流法院诉讼案件，缓解各级政府和信访部门的压力。《承包仲裁法》第2条作为界定农村土地承包仲裁的适用范围的条款，正向列举农村土地承包的合同纠纷、流转纠纷、收回与调整纠纷、确权纠纷、侵害纠纷五类适用情形，兜底规定其他类农村土地承包经营纠纷，再反向排除“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷”。其他法律法规等无不是复述、细化此条款内容，其共性是限定农村土地承包经营纠纷的范围。2024年6月，《农村集体经济组织法》出台，其中第56条第1款将“对确认农村集体经济组织成员身份有异议，或者农村集体经济组织因内部管理、运行、收益分配等发生纠纷”认定为可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁的情形，很显然从字义上突破了既定的“农村土地承包经营纠纷”适用外延，直接关系到现有农村土地承包仲裁机构能否受理案件、是否有权作出有效裁决的问题。在法律法规已发生变迁且有冲突的情形下，对于农村土地承包仲裁制度如何更好地发挥功能优势，实现治理社会效益的优化，需要进行法理定性和实践价值探讨。
一、农村土地承包经营纠纷仲裁的适用
土地承包经营纠纷主要指“在农地承包经营过程中，发包方与承包方、土地承包当事人与第三人发生的纠纷”,表面看来其只影响农村集体经济组织内部和外部关系，但实际上涉及领域很广、影响层次很高。很多纠纷产生的时间横跨我国农村土地第一轮承包、第二轮延包，又因不同阶段政策执行的偏差多数体现为历史遗留问题，亦有群体性特征，情况复杂且利益诉求多样，往往处于“村级组织协调难、政府部门调解难、法院不予受理”的“三难”境地。农村土地承包仲裁程序是涉农纠纷多元化解机制中的特殊存在，在理论上具有解决土地承包经营纠纷的突出优势。
(一)农村土地承包仲裁适用的法定情形
《承包仲裁法》第2条第2款运用不完全列举的方式，明确规定可提交仲裁的纠纷范围：将合同纠纷明确为订立、履行、变更、解除和终止的事由；将流转纠纷类型分为转包、出租、互换、转让、入股等，与《农村土地承包法》相契合；因法的规范性表述，单列承包地纠纷，以便与收回、调整两类固定术语搭配；将所涉土地承包经营权分为确权纠纷与侵权纠纷。五类情形中，每一项内容的设计均有法律或逻辑可遵循，更是跨领域纳入法院民事诉讼受案范围之外的因确认农村土地承包经营权发生的纠纷类案件，也突破了普通民商事仲裁仅限于平等主体之间的合同纠纷和其他财产权益纠纷的案件受理范围。因确认土地承包经营权纠纷大多由土地承包经营合同约定或土地承包经营权证记载的承包地不确定或者相互发生冲突引起，故土地承包经营权确认纠纷往往不是一个单独的案由，而是作为侵犯土地承包经营权纠纷的前提性案由，易与其他几项纠纷发生紧密关联，将其列为独立的受案范围，有助于实现农村土地承包仲裁制度“最大限度为农民解决纠纷提供服务”的设计目标。
在《承包仲裁法》第2条第2款中，还以符合“法律、法规规定”为前提，对适用仲裁的纠纷范围进行概括性规定，这是立法技艺“兜底”的常规性操作。但该条第3款对“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷”作出直接排除性规定的同时，又作出了程序指引，建议这类纠纷通过行政复议或者诉讼等途径予以解决，由行政机关或者法院处理。理论上，通过立法技术的运用对纠纷类型进行有效归纳，除明确排除条件对应的情形外，农地承包经营纠纷基本上都涵盖在农村土地承包仲裁受案范围之中，甚至受案主体也有适法的分配，便利农民就近、及时进行仲裁，简易、方便解决纠纷。
自2009年农村土地承包仲裁设立以来，土地承包经营的相关法律与政策处于不断调整完善中。2013年土地承包经营权确权颁证全面推进，因第二轮承包初始工作不规范，潜在的大量土地纠纷变为显性冲突，2016年“三权分置”改革落地实施，承包经营权转出和流入的变动明显活跃，流转与增值等原因引发的土地纠纷呈上升趋势，如外出农户回流争地、外嫁女确认要地、土地规模经营需地等争议层出不穷。原纠纷主体“发包方与承包方、承包方与受让方、土地承包经营当事人与第三人”内涵扩展，农业科技公司等新型多元承包经营主体的加入使纠纷范围更为广泛，呈现出现代化甚至国际化特征。农村土地承包仲裁委员会的实际受理范围因涵摄于实践而逐步扩大，在集体经济组织成员资格、宅基地纠纷等多个方向上均有延伸。
(二)农村土地承包仲裁适用的实践成效
农村土地承包仲裁制度的设立是一大创举，其兼具司法性和民间性，在预设效果上可弥补调解和诉讼之间的空白区域。但在这一制度真正实施后，无论是实体还是程序都进入了艰难的经验探索。2009——2012年，全国设立农村土地承包仲裁委员会2259个，聘任仲裁员2万多名，占农业县(市、区)总数的80%,共化解农村土地承包经营纠纷54.51万件。截至2016年年底，农村土地承包仲裁委员会在全国范围内增加至2476个，聘用仲裁员5.2万名，呈双倍增长，全国累计受理农村土地承包经营纠纷147.13万件，其中仲裁11.22万件。截至2020年年底，全国共设立农村土地承包仲裁委员会2478个，10与2016年基本持平。而根据另一组农村土地纠纷解决方式占比的专项统计，早期全国的农村土地纠纷解决方式中，仲裁仅占比0.64%。
从各地的已有数据来看，2009——2016年，北京市通过仲裁和解或调解纠纷数和仲裁裁决纠纷数分别为736起和540起，占调处纠纷总数的比重分别为8.77%和6.43%,农村土地承包经营纠纷极少通过仲裁渠道解决。截至2017年，福建省成立覆盖全省涉农县(市、区)的农村土地承包仲裁委员会79个，但各级仲裁委员会仅受理纠纷67起，开展仲裁工作的县不多，梅列区2年来共裁决4起纠纷。广东省某农村土地承包仲裁委员会于2010年成立，仅6起涉及土地承包经营权纠纷是由其作出仲裁裁决解决，云浮市新兴县2022年也只有1起仲裁案件。云南省开远市于2010年成立由25人组成的农村土地承包仲裁委员会，其自2018年以来受理7起案件，其中裁决4起案件。获得“全国先进仲裁委员会”的河南省沈丘县土地纠纷仲裁委员会，13年以来共裁决68起案件，年均裁决5起案件。搜索新兴县“农村土地承包仲裁委员会”,出现的网页仅有该仲裁委员会成立的新闻1条。贵州省威宁彝族回族苗族自治县农村土地承包仲裁委员会直至2018年才首次开庭。还有少数地区至今未设立仲裁机构。目前农村土地承包仲裁的纠纷分流处置能力有限，大部分仲裁员仅能参与农村土地承包经营纠纷调解，无法亲身参与仲裁。
农村土地承包仲裁制度运行已久。纵向上比较，各级仲裁委员会有的设在县农业农村局或林业和草原局，有的设在县农经中心，有的直接设为地级市的政府工作机构。很多地区工作人员仍对仲裁基本原理认识不清，成立“农村土地承包经营纠纷仲裁委员会”,但《承包仲裁法》第12条规定的名称是“农村土地承包仲裁委员会”,连仲裁机构名称尚且不能准确掌握，更遑论仲裁的解决方式、处理流程及裁决书的专业性。此外，即便法院动员当事人申请仲裁，仍有部分仲裁委员会的办案人数未能达到仲裁收案要求，甚至有仲裁委员会直接出具不能实质性开展工作的证明，使案件又转回法院诉讼受理，案件分流作用无法发挥。横向上比较，《承包仲裁法》与《劳动争议调解仲裁法》的立法时间相近，且同样具有分流诉讼案件、实现溯源治理的立法目的，但二者施行初期均未广为人知。后因《劳动争议调解仲裁法》规定劳动争议调解仲裁强制性前置于诉讼，劳动仲裁的使用率得到充分保障。但农村土地承包仲裁的社会知晓度低，很少有专家学者关注，推定农民群体熟知该机制并能及时自发寻求该机制的救济并不现实。因此，纵使农村土地承包仲裁制度的理论优势突出，作用于多元化的纠纷解决也确有实效性的数据体现，但该制度的适用一直以来处于被动局面，显然远未达到预设效果。
(三)农村土地承包仲裁适用的局限及争议
土地征收属于农村地区易发且集中发生的纠纷，当中最为突出的就是补偿问题，而农村土地仲裁机制却对适用于土地征收补偿纠纷持回避态度。征收集体所有的土地并非与土地承包经营无关，农村集体也会内部分配土地补偿费，实践中，大多数农村集体关于征收农用地的土地补偿款如何分配的自治决议，结论为除集体提留外都直接分给承包经营该地的农户家庭。也就是说，是否享有土地承包经营权与征地补偿款的内部分配是存在交融情形的，土地承包经营纠纷隐于集体经济组织分配征地补偿的纠纷中，且是其如何合理分配的核心问题之一。在发生事由上，承包地征收补偿费用的分配纠纷属于“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷”,但《承包仲裁法》第2条第3款直接规定这类纠纷不属于仲裁机构的受案范围，建议适用相应的行政救济。承包地征收补偿费用的分配纠纷本身是典型的民事纠纷，不属于该款规定的“通过行政复议或者诉讼”解决的范畴，至于其究竟是适用“法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷”兜底条款，还是直接适用排除条款，因没有明确的指向而存在争议。综上，当前受案范围的规定对于适用实践而言还有一定的局限性，农村土地的社会现实及纠纷解决需要已然超出土地承包仲裁功能的涵摄范围。
另外，仲裁在解决农村土地承包经营权确认纠纷上存在诸多争议。当事人不服仲裁裁决还可以向法院起诉，法院受理案件后，审理与判决可以不受仲裁裁决的影响，此机制被称作“一裁两审”,亦是农村土地承包仲裁与商事仲裁的重要区别。对于解决农村土地承包经营纠纷，适用“一裁两审”意味着仲裁机构与法院在受案范围上理应重合。《承包仲裁法》出台之前，2005年最高人民法院制定了司法解释以规范农村土地承包纠纷的受理范围，并排除了集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权而诉至法院的情形。此后不论是学理还是司法实践，皆认为农村土地承包经营权确认纠纷不在法院民事诉讼的受理范围之内。但此类纠纷明确属于农村土地承包仲裁的适用类型，与诉讼程序中的受案范围并不一致。
法院民事诉讼主管权限及于《承包仲裁法》适用范围内的土地承包经营纠纷，当事人将纠纷的终局解决付诸诉讼程序是法定的可行途径。但对于农村土地承包经营权确认纠纷，在土地承包仲裁机构作出裁决后，如当事人因对仲裁结果不服而提起诉讼，法院不会突破最高人民法院的司法解释，对原本不属于法院受理范围的案件按照农村土地承包仲裁的规定实行“裁后可审”。根据《承包仲裁法》第48条的规定，当事人逾期不起诉的，仲裁裁决书即发生法律效力。该条的进一步释义是“仲裁裁决因当事人起诉而自动失去效力，后续纠纷如何解决全由法院判决”。那么对于确认纠纷仲裁裁决不服的起诉，法院以不在受案范围为由予以驳回，原仲裁裁决是否自动失效?倘若直接推定起诉即仲裁裁决失效的要件，那么《承包仲裁法》将最高人民法院的司法解释已经明确不予受理的纠纷列入仲裁适用范围的意义何在?对于上述问题，立法上缺乏统一的规定或说明，也未给当事人预留救济措施。即便当事人没有就仲裁裁决起诉，根据《承包仲裁法》第49条，农村土地承包仲裁委员会本身不具备执行权，生效裁决需要申请基层法院执行。但在司法实践中，法院可以以不符合法院受案范围为由不予执行仲裁裁决，导致仲裁在解决农村土地承包经营权确认纠纷上并未产生实质性效果，陷入结案未解纷的尴尬境地。
二、《农村集体经济组织法》对土地承包仲裁适用范围的延展
农村土地承包制已实行40余年，从最初的改革政策上升为法律规范，再通过政策予以细化，涉及关联性法律法规和政策性规定面多且广，这些规范性文本在调整农村土地承包仲裁法律关系时具有极强的时效性，土地承包仲裁适用范围的界定亦有所波动。
(一)既有表述：《农村集体经济组织法》出台前的范围
在《承包仲裁法》出台前，1994年公布的《仲裁法》第77条将承包仲裁单列于民商事仲裁之外，主体范围限定于农业集体经济组织内部，适用类型仅有农业承包合同纠纷。2002年公布的《农村土地承包法》第51条规定：“因土地承包经营发生纠纷的……可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁……”这一规定最早以法律的形式提出建立一个有别于诉讼的农村土地承包经营解纷机制，并将名称确定为“农村土地承包仲裁”,但未就此细致展开。2010年，在参照《仲裁法》《民事诉讼法》的基本框架后，结合土地承包纠纷自身特点制定的《承包仲裁法》正式施行，原农业部、原国家林业局随之发布《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》,将可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁的农村土地承包经营纠纷类型直接规定在第3条中，实为对《承包仲裁法》第2条关于农村土地承包经营纠纷范围的全盘复述。“三权分置”改革实施后，农业农村部于2021年制定《农村土地经营权流转管理办法》,该办法第33条第1款将可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁的范围细化至“土地经营权流转发生争议或者纠纷的”情形。在上述法律法规中，不论是复述还是细化农村土地承包仲裁的受案范围，都没有突破“农村土地承包经营纠纷”这一基础范畴。即便实践中超出适用范围的个案时有发生，但法的保守性仍限定在“农村土地承包仲裁机构”名称的内涵当中，未延展于“农村土地承包”之外。
(二)文义突破：《农村集体经济组织法》中的类型适用
2024年6月28日，《农村集体经济组织法》出台，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁的情形出现在第56条第1款。此条款的适用情形中并未出现“农村土地承包经营纠纷”的直观表述，无论文义解读还是体系解释，其列举的纠纷类型均不能直接对应到农村土地承包经营纠纷。显然，此条款泛化了农村土地承包仲裁机构的受案范围。
农村土地承包仲裁是指在发生土地承包经营纠纷时，经当事人申请，以第三者身份参加仲裁的农村土地承包仲裁委员会依法审理并作出裁决的活动。无论基于仲裁制度的内涵还是外延，“农村土地承包经营”是固定事由。为便于及时适应将来的变化，《承包仲裁法》第2条第2款第6项“法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷”保留了必要空间。《农村集体经济组织法》由全国人大常委会制定和通过，所以该法第56条第1款规定的纠纷自然属于法律规定的纠纷，但这类纠纷不能直观对应《承包仲裁法》第2条第2款第6项后半部的“其他农村土地承包经营纠纷”范畴。此前并不是没有立法技艺可供借鉴，2021年制定的《农村土地经营权流转管理办法》就根据自身调整范围限缩了可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁的情形，以避免与《承包仲裁法》相冲突。《农村集体经济组织法》没有将农村集体经济组织成员身份争议、农村集体经济组织内部管理等纠纷限缩为与农村土地承包经营的相关纠纷，仍将这些纠纷置于农村土地承包仲裁解纷机制下，却对纠纷适用的外延有所突破。
(三)原意探寻：农村土地承包仲裁适用范围的延展逻辑
《农村集体经济组织法》为何要采取与以往法律法规明显不同的范围表述，以及该法第56条第1款列举的情形是否具备适用农村土地承包仲裁的正当性?虽然该法已于2025年5月1日施行，目前尚未形成相对成熟且可供借鉴的实践范式，但可从该法的立法原意以及农村土地承包仲裁的功能定位上进行考量。
宏观政策、制度变迁、经济发展、社会环境等因素都会导致农村地区纠纷的产生。随着国家惠农政策和城镇化进程不断推进，作为有限不动产资源的农村土地效益和价值明显增加，加上频繁的试点与改革，让原本就多发且复杂的农村土地纠纷在多元化主体、多样化形态、多极化利益诉求的影响下范围愈加泛化，不再局限于农村内部，也不再纯粹地表现于土地承包经营某一项纠纷。不同类型的涉农纠纷错综反复，两类或几种类型之间的纠纷紧密相关，互为发生前提甚或因果交叉，即便核心问题是土地承包经营纠纷，也包含多重因素且不能拆分解决。基于农村集体经济组织权益维护与运行管理规范的立法目的，《农村集体经济组织法》根据自身调整范围，将与农村土地承包经营纠纷交叉甚多的两类情形规定为适用农村土地承包仲裁并无不当。这映射出法律为适应社会发展需要所体现的自我反思。
农村土地纠纷日渐增长且复杂多样，如果都进入诉讼程序会直接造成法院负荷过重，诉讼延迟与案件积压并不利于纠纷的解决。土地承包仲裁立法的功能定位应是对农村土地纠纷诉讼案件的程序分流，我国为此在多元化解纠纷机制中专门建立介乎调解与诉讼之间的农村土地承包仲裁程序，在设计逻辑上无可指摘：既能体现调解的灵活性，又能使仲裁裁决依程序取得司法意义上之强制性效力。这样一来，总会有当事人选择一试，也总会形成部分令双方当事人均满意的仲裁结果。那么这部分纠纷即可化解在仲裁庭，无须流向法院和信访部门，实现纠纷源头化解的社会效益。因此，从《承包仲裁法》的条款设计上看，仲裁委员会根据实际需要在市、县两级设立，可以在乡镇或村里开庭，相较于在市级设立的普通仲裁委员会离当事人更近；程序启动仅需一方当事人向有权受理的农村土地承包仲裁委员会提出申请，不以双方的仲裁协议为前提；考量纠纷主体对争议解决成本上的特殊诉求、仲裁不收取当事人费用等规定，有助于便民利民、快速化解纠纷，为诉讼案件分流提供了有效途径。《农村集体经济组织法》作为新法，立足于化解现实中诸多复合型涉农纠纷，对“可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁”的情形作出了泛化规定，实质性拓展了农村土地承包仲裁外延，以促进仲裁程序优势的发挥。这可以被视为农村土地承包仲裁程序立法诉前解纷功能的理性回归。
三、农村土地承包仲裁适用范围的优化路径
加快整合仲裁等公共法律服务资源、全面开展仲裁等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制是法治中国建设规划中的规定，为农村土地承包经营纠纷的处理机制导入仲裁体制是我国的创举，亦是涉农纠纷多元化解的重要渠道。然而，当前农村土地承包仲裁机制运行不畅，在适用范围上不能满足纠纷解决的现实需求，甚至出现法律法规间相互冲突的情形，诉讼案件分流功能尚未有效发挥。为全面提升治理效能，应适时修改《承包仲裁法》中阻滞纠纷解决成效的适用范围，优化农村土地承包仲裁制度，以期成为中国特色乡村法治现代化发展必不可少的纠纷解决方式。
(一)厘定适用仲裁的延展范围
随着农业经济结构的转型升级、“三权分置”的全面落实、农村集体资产的规范管理，权属利益关系变得更加复杂，而滞后于实践的《承包仲裁法》必须厘清仲裁纠纷解决方式的内涵与外延，有效界定仲裁的适用范围。首先，征地纠纷包括但不限于征地行为本身的正当性与合法性争议、补偿标准争议、补偿费用分配纠纷等，不能将所有以征收及以补偿为发生事由的纠纷一概排除在农村土地承包仲裁之外，《承包仲裁法》第2条第3款必须结合当下征地纠纷中的主要类别，厘清适用的情形与受理范围。对政府征地行为不服引起的纠纷，理应通过行政复议、行政诉讼的方式解决，故《承包仲裁法》第2条第3款规定还不能直接删除，可结合《行政复议法》第11条、《行政诉讼法》第12条的规定，将其调整为“因征收、征用集体所有的土地及其补偿发生的行政争议，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决”。而集体经济组织内部因补偿费用分配发生的纠纷，并不是行政行为中管理与被管理的不平等关系，将其妥善纳入农村土地承包仲裁的范围更为适当。《承包仲裁法》可参照最高人民法院有关司法解释，于第2条第2款直接增加一项“承包地征收补偿费用分配纠纷”的适用情形。
《承包仲裁法》虽然有兜底条款规定，但受“承包经营纠纷”的前缀限制，一些交叉型纠纷、新兴型纠纷未能得到妥善解决，因而应将土地承包仲裁的适用范围进一步扩大。对此，《农村集体经济组织法》已从农村集体经济组织成员身份争议以及农村集体经济组织因内部管理、运行、收益分配等产生的纠纷两个方面进行延展，但毕竟与其自身调整范围有关，《承包仲裁法》是列举式直接纳入该条款规定还是采用立法技术予以涵盖值得探讨。需要明确的是，《承包仲裁法》第2条规定同时适用仲裁机构的调解与仲裁，即并不是所有情形都当然性列入仲裁范围，受理范围兼有调解的灵活性和广泛性。因此，该条第2款最后一项还是应当保留兜底设计，可以调整为“法律、法规规定的有关农村土地承包经营其他纠纷”,其延展性既与《农村集体经济组织法》等法律法规不相冲突，亦能实现多个纠纷解决方式间有效整合。
(二)规范仲裁范围的法义表达
法较之其他社会规范在逻辑性、体系性上更为严谨，但立法的不可预见性和滞后性难以涵盖和适应不断变化的社会事实，立改废释尤为必要，此法与彼法亦应达致协调以避免冲突。
一方面，农村土地承包仲裁制度设置已久，其基本法《承包仲裁法》不仅已滞后于社会现实，施行10余年期间历经《民法典》等数部法律的出台或修改，在具体条款的规范表述上，也存在诸多不协调之处。例如，农村土地承包仲裁的适用情形大多为标准意义上的民事纠纷，《承包仲裁法》第18条规定参照原《民法通则》(现已失效)普通诉讼时效期间的规定，确定申请仲裁的时效期间为2年。但2016年出台的《民法总则》(现已失效)就已经将诉讼时效调整为3年，《民法典》延续这一规定。如前所述，农村土地承包仲裁程序之后还可以向法院提起诉讼，仲裁时效的调整应承续与民事诉讼时效的关系，修改《承包仲裁法》第18条，确定申请仲裁的时效期间为3年。
另一方面，《承包仲裁法》必须完善适用范围类型的规范表达。“三权分置”改革实施后，土地承包经营权与土地经营权在法理上分离，部分法律法规进行了调整。农村土地承包经营过程中的法律关系发生了变化，即便是同一术语，其意蕴也不尽相同。这也体现在土地承包经营纠纷的受案范围上，2005年最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》列明法院受理的五类农村土地承包民事纠纷，其中包括“承包经营权流转纠纷”。该解释于2020年修正，受理纠纷类型调整为八类，侵权纠纷与继承纠纷都对承包经营权与土地经营权进行了区分，同时不再使用“承包经营权流转纠纷”术语，而是修改为“承包经营权互换、转让纠纷”“土地经营权流转纠纷”。究其缘由，根据2018年修正的《农村土地承包法》,承包经营权与土地经营权在内涵上有所改变，在外延的术语搭配上都有新的变化，该法以及后续的《农村土地经营权流转管理办法》均将流转的方式限缩为“出租(转包)、入股或其他方式”。此后，相关的法律法规甚至司法解释都进行了调整，但作为全国人大常委会制定的专项规范农村土地承包经营纠纷仲裁的程序性法律，《承包仲裁法》至今未有反应，第2条对流转纠纷的表述仍是“农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股”,与法律事实已不相符，与法义表述不能对应。为保障法的严肃性与规范性，实现各法之间的体系性与协调性，《承包仲裁法》第2条关于适用范围的规定应借鉴最高人民法院的司法解释的调整路线作出修改，先是规范表达流转纠纷意蕴，另列承包经营权互换、转让纠纷，再将确权纠纷与侵害纠纷分别予以承包经营权与土地经营权类型区分，从而对土地承包仲裁程序作出规范指引。
(三)整合仲裁与诉讼程序的范围对接
相较于民商事仲裁，农村土地承包仲裁的启动无须“仲裁协议”这一关键要素，程序也就失去采用“一裁终局”制度关系模式的正当性基石，故而采用“或裁或审、一裁两审”制度，发挥诉讼的补正功能。有鉴于此，《承包仲裁法》必须有条文涉及仲裁与诉讼的关系，设计出不同于以往的仲裁与诉讼的对接、保障程序。对于农村土地承包经营纠纷，当事人在选择仲裁作为解决争议的方式时，面临的最大瑕疵是与诉讼衔接不当，而仲裁与诉讼有效衔接的关键在于管辖范围的界定。因补正的功能定位，诉讼管辖范围理应比仲裁更为广泛，法院应将受理范围扩大至与仲裁机构受案范围一致，在救济上落实司法最终原则。
最高人民法院的司法解释已于2020年修改，并未考虑将冲突部分纳入受案范围，法院的后续指引义务也限于“告知其向有关行政主管部门申请解决”,未提及尚有仲裁程序在前，故短期内农村土地承包仲裁机构与法院的受案范围保持一致的意见难以实现。但相关规定尤其是《承包仲裁法》的修改，必须解决受案范围不一致时，仲裁与诉讼如何实现有限衔接以实质解决纠纷的问题。农村土地承包仲裁虽为单独序列，仍涵盖于广义仲裁之中，解决制度桎梏可回归其仲裁基本精神实质。故仲裁的“一裁终局”效力是健全土地承包纠纷解决机制的关键所在，终局性效力的裁决更有利于实现案件分流，做到矛盾溯源治理。但就农村土地承包仲裁机制当前的建设进展而言，仲裁委员会的独立性、仲裁员的专业素养等问题还是会严重影响仲裁案件的公正质量，如果只追求仲裁便民、快捷效益，无差别实行“一裁终局”,纠纷主体的诉讼救济路径可能会被阻断。
“一裁终局”的规定可在不属于法院受理范围的纠纷中展开，但要对具体纠纷类型一一列明，仲裁员须在仲裁开庭前向双方当事人释明，本类情形的仲裁具有终局性，同时参照《仲裁法》增设申请撤销裁决、不予执行裁决的相关条款。在充分尊重当事人仲裁意愿的前提下，终局性仲裁裁决后期中的“两审”注重其司法监督的职能，从而减轻法院负担。从解决当前问题的角度，可以避免不属于法院受理范围的仲裁裁决陷入效力不确定的尴尬境地，保障纠纷得到及时有效的解决；从长远来看，可为农村土地承包仲裁实行“一裁终局”进行前期探索，为法院对农村土地仲裁进行法律监督、配合农村土地仲裁做好裁决执行工作的衔接提供经验，同时为仲裁机构建设、仲裁人员专业化培育留足建设期，最终实现仲裁功能的本质回归，高效率、低成本解决农村土地承包经营纠纷。
四、结语
完善农村非诉解纷机制，是中国式现代化法治道路的基本要求。推动矛盾纠纷源头化解，将仲裁所具有的高效、便捷、自主等优势植根于中国特色的农村环境，是农村土地承包仲裁制度设立的初心与建设使命。经实践检视，仲裁制度的特殊性对解决农村土地承包经营纠纷确有一定成效，但仍处于农村土地纠纷多元化解体系中的薄弱环节。作为中国特色社会主义农村土地改革实践中的独创性成果，农村土地承包仲裁制度在设立时并没有任何现成的制度经验可供借鉴，奠基这一制度的《承包仲裁法》颁布已久，早期的预设不足已经充分映射到农村土地不断增值、第二轮土地承包到期延包以及“三权分置”改革中，立法与社会现实之间的涵摄关系更不周延，适时修法等优化过程任重道远。因此，结合治理需求，在鲜活实践的基础上省思农村土地承包仲裁施行10余年间的制度原理与程序技术争议，积极探索符合时代需求、助力乡村振兴发展的专项仲裁制度意义深远。
