作者简介：李国强，大连海事大学法学院教授、博士生导师，主要从事土地法研究。
基金项目：国家社会科学基金重点项目“自然资源利用的权利体系研究”(项目编号:20AFX017)的阶段性成果。
本文原载于《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2025年第6期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：无边。
摘要：国家公权力介入农村土地权利关系的目的是维护公共利益，在《民法典》时代，公权力介入应该从“保障—剥夺”模式改进为“赋权—限权”模式。公权力介入从对土地集体所有权行使全面管制向对集体土地进行必要的行政管理回归，无论是对农民集体决定的介入还是对农民集体财务管理的介入，公权力介入不是代行其事，而只是保障更好的私法自治。土地用途管制通过国土空间规划等手段决定了农村土地资源的初次配置，也决定了土地用益物权的发生逻辑，土地承包经营权(土地经营权)、集体经营性建设用地使用权、宅基地使用权等具体权利类型的设立都包含了公权力介入的内容。在农村土地权利变动产生土地增值收益的情况下，公权力不能简单地剥夺私权并进行补偿，而应该建立农民等多方主体参与的收益分配机制，在程序上保证社会公共利益和对私权进行公正补偿。
关键词：公权力；私权；集体所有权；用益物权；土地增值收益分配
改革开放以来，中共中央、国务院长期以国家政策推动解决“三农”问题，而农村土地制度是必被提及的关键词。但是，政策文件对农村土地制度的重视同时表现出两种倾向性的内容:一是不断强化农民的土地权利，二是不断强化国家公权力对土地的管制。因此，围绕“公权力中心化”的土地管制与以土地权利为基础的市场关系调试也成为40年来农村土地制度改革的核心内容。在传统法学观念下，国家公权力是为了保障市民社会自治空间内私权享有的正义性和平等性，通过国家管制救济市民社会中的各种非正义和不平等现象。土地作为市场经济中基本生产资料具有稀缺性，土地利用的强外部性在客观上决定了需要公权力不断介入市场机制以恢复自治权的法律状态。现代市场经济以私法自治为基础展开，国家公权力管制的目的也是为保障实现私法自治的秩序，但土地制度因为关涉国家基本经济制度而逐步形成了“公权力中心化”的制度表现，从而忽略了公权力其实来源于公民对自身私权的适当让渡，农村土地制度也是建立在私权体系的基础之上，在当前农村土地权利关系中，更加应该引起注意的是公权力过多过细的干预，过分挤压私法自治的合理空间。
既有的土地制度研究建立在公私法区分的基础上，对土地的法律规制往往在公权力管制规范和私权规范之间进行选择性衡量。尤其是相关研究认识到公权力管制极易导致对土地权利的过分干预，既不能实现保护公共利益的目的，反而使农村土地的利用陷入低效率，以《土地管理法》为代表的公法规范始终表现出强管制的色彩，从而削弱了农民对农村土地享有的私权，一定程度上贬低了农地的财产价值。但是，《民法典》规定了农村土地上的各种典型民事权利，包括土地集体所有权、土地承包经营权(土地经营权)、建设用地使用权、宅基地使用权等，反映了通过“权利—权力”内外反馈模型的构建，农村土地制度得以借助各种土地用益物权实现土地资源在市场主体间自由流转。在公有制的基本经济制度背景下，国家公权力从所有权行使到用益物权设立以及收益分配等方面都强力介入，土地资源配置受到强力监管，这可以有效地防范市场机制下土地资源的无序开发、闲置浪费、耕地流失、地力减损、恶性兼并、盲目流转等风险。但是，在国家公权力进行土地管制时，并未真正有效地建立限制公权力的机制，给公权力介入土地权利留下广阔的自由裁量空间。而且，“同地不同权”的城乡二元土地管制模式，造成土地权利公益限制引发的“财政幻觉”越演越烈，没有补偿压力的公权力极容易被滥用，进而导致管制失灵。因此，本文试图从检视公权力介入农村土地权利关系的模式转型入手，揭示在公私法规范融合的领域治理背景下公权力介入土地权利关系的规范逻辑，明确公有制经济基础上农村土地制度的内在机理。
一、公权力介入从“保障—剥夺”到“赋权—限权”的模式转型
基于计划经济时代的管制思维，《土地管理法》等法律在立法之初坚持了对土地权利“保障—剥夺”的规制理念，这是法律体系严格区分公法和私法的简单类型化思维的产物，其最大的弊端在于这种区分容易导致模糊地带，且公法规范和私法规范总是会同时出现在同一应用场景中，无法在具体规范内容上截然区分。在农村土地治理领域，属于公权力介入的制度主要是用途管制以及因此延伸的土地规划管控、分区控制等，某种意义上，国家土地管制权属于国家主权范畴，是国家为了实现公共利益干预土地权利关系的权力。简而言之，公权力介入的目的是保障公共利益，除依循公法思维间接作用于农村土地权利关系外，我国土地制度中还有很多私权享有和变动条件直接包含公权力内容的规范，在“保障—剥夺”型的理念之下，土地权利关系中公权力强力介入已经成为难以简单析分的内容，必须进行重新梳理。
(一)“保障—剥夺”型公权力介入农村土地权利的机理与弊端
《土地管理法》第4条确立的“用途管制制度”是公权力介入土地权利的基本切入点，将土地区分为“农用地”和“建设用地”，并随之产生“未利用地”这一补充类型。在公法的范畴内，土地规划管控和用途分类是土地用途管制的初阶定性面向，分类确定土地用途是土地用途管制的基础，土地利用总体规划乃至国土空间规划是土地用途管制的重要依据。土地用途管制更为明显的表现是《土地管理法》第4条第二款原则性规定的耕地保护，并进而在第四章具体规定了耕地保护的规范，而耕地基本上都以“土地承包经营权”(或“土地经营权”)的形式设立私权于农户(或市场主体)，因此，虽然耕地保护是从公权力管制的立场维护公共利益，但在具体规范中要以保障私权为应用场景。具言之，以耕地保护为代表的公权力介入表现为取缔违法行为的方式，既保障了合法的土地权利，同时取缔行为剥夺的也是私权。
在我国，改革开放前长期实行的计划经济是以管制为中心，“公权力中心化”的制度表现一直影响了农村土地制度，为更好地兼顾保护公益和私益，通过具有决策果断、执行力强、风险可预测等突出优势的国家管制手段解决农村土地领域的问题正效应明显，但公权力高效的管控需要人、财、物的支撑，产生更多的成本支出，并进一步放大了权力寻租、部门利益的风险。而且，随着公权力手段介入的深入，尤其是在没有完全改变的“城乡分治”的二元社会结构下，公权力介入不断超越公法管制自身的逻辑，越来越成为农村土地权利关系的固有内容，从集体所有权的行使到农村土地用益物权设立，再到土地增值的收益分配，公权力不仅仅是以保护公共利益的目的调控秩序，而是成为土地权利关系构成的主导者。但需要明确的是，国家公权力之所以具有“保障”和“剥夺”私权的能力，是因为其超然于市场利益，并非某种私益的代表，其维护的是公共利益和市场秩序，不能混淆在市场秩序中具有一致性的公权力和私权。
国家法律文件分类也体现了“保障—剥夺”模式的不足，在全国人民代表大会公布的现行有效法律的分类中，《土地管理法》被划入行政法类型，而《农村土地承包法》被划入民法商法类型，实际上这两部法律都主要是公权力管制的具体规范，如果不结合《民法典》的规定，无法明确市场主体究竟享有什么权利。例如，《土地管理法》第59—63条具体规定了农村土地用于建设用地的权利类型，但都是以公权力管制的逻辑展开的，其内容不是具体规范私权的内容，而是按照公权力运行的规范依据、行为方式以及追求的价值目标来保障这些权利。与之类似，《农村土地承包法》第二章“家庭承包”和第三章“其他方式的承包”也是按照管制的逻辑安排两种不同设立方式的土地权利，缺乏按照私权构成所做的体系性规定。以上内容说明，国家行使公权力是以维护公共利益为目标，市场主体是被作为行政相对人来调整，虽然公权力的作用场景和私权交融，但其规范逻辑却显著区分。在市场经济语境下，农村土地权利可以受到来自国家公权力的管控，但自由交易才是市场经济的要求，因此，虽然《土地管理法》被归类为行政法，但是我国土地管理法制却绝非“为了管理而管理”，农村土地制度目标在于“培育丰富的土地权利，释放足够的土地潜能”。但是，“公权力中心化”的规范限制了土地权利的私法效果。
(二)公权力介入农村土地权利关系改进为“赋权—限权”型
现代土地制度需要公权力为构建公平的社会秩序而介入土地权利关系，但不应挑战社会依据私权关系构造的自治基础，公权力管制也需要不断依据社会发展阶段对价值取向进行调整和修正，同时价值取向的转变过程也反映在农村土地制度具体内容的变迁中。一般意义上，公权力介入私权需要接受权利主体在权利产生、行使、变更和终止所做出的自主决定或选择，因为私权的行使过程及产生的结果在自治的框架下也符合法律秩序的要求，这与公权力维护公共利益价值目标一致，只有在违反公共利益或者法律整体秩序的情况下，才需要对民事权利的行使过程给予干预，因此，通常情况下公权力介入是通过管制手段排除私权行使存在的障碍和阻力。在《民法典》时代，公权力介入应该以土地权利的构成为基础，以农村土地权利为基点检视，权利内容受到外部的干预，但这种干预的根据是为维护土地权利自身存在的整体法秩序有效运转，相对于“保障—剥夺”型的描述，此种改进可归纳为“赋权—限权”型。
在我国农村土地制度框架下，公权力介入私权关系应受到限制，比较合理的状态是服务于土地权利变动秩序的公权力介入。例如，通过公权力管制的集中信息披露，将农村土地权利的变动和行使纳入交易秩序中，这也符合市场经济的基本要求。因为传统私权关系构造于自由主义市场经济的基础上，权利人对于新类型的私权要付出谈判缔约成本、集中信息披露成本，交易相对方也需要付出权属识别成本等，而且还可能存在有违公共秩序和损及公共利益的样态，公权力介入恰可以补足和纠正这些内容。
从“赋权”的角度看，公权力介入农村土地权利关系通常可以从两个方面进行:一是从公权力本身的规范路径介入，主要表现为以实现农村土地上承载的公共利益目标而进行管制的权力，如土地规划权、土地用途管制权、土地开发许可权和土地征收权等;二是从公权力维护私权秩序的规范路径介入，主要表现是以保障土地管理制度有效运行而设置，如土地登记、土地税收和土地监督等。农村土地制度囿于封闭的市场环境而需要公权力介入调整交易秩序，以形成运行良好的农村土地市场秩序。而城乡统一的市场经济秩序也在不断改变传统以土地分配而形成的农村土地权利体系，我国农村人口基数大、增长快以及婚嫁人口变动等给农村土地权利带来诸多不稳定因素，需要公权力介入调整维持稳定状态。但整体而言，农村土地制度需要以稳定的权利关系为基础，进而减少行政性调整并增加市场性调整。
二、公权力介入基于整体主义方法论构造的集体所有权行使
我国农村土地权利的根本类型是集体所有权，但集体所有权不是一般的权利主体通过民事活动产生的，而是社会主义国家性质决定的政治安排。通常市场经济的制度要求国家公权力介入恢复自治权的法律状态，与之不同的是，农村土地制度植根的集体公有制一经建立就受到国家政权的直接管理和监督，正是因为农村土地制度根植于公有制经济基础，国家公权力的管制也极易导致集体所有权的权利主体不清，公权力作用范围和私权行使范围不分、个人不能依据权利逻辑得到利益保障等诸多现实问题。因此，公有制下的国家所有权和集体所有权都是公权力的构造，都表现出公法属性。但是，公私不分只是表现，在农村土地制度的场合，完全可以厘清集体所有权的本质内容以及公权力介入的规范逻辑。
(一)集体所有权的特殊性及其在农村土地制度中的表现
我国学界早期对于集体所有权的解读，完全是套用近代民法绝对所有权观念的定义，首先将集体所有权主体界定为“劳动群众集体组织”，认为“集体所有权是指一定的团体或社区在其成员平等、民主的基础上形成集体共同意志，对其财产进行占有、使用、收益和处分的权利”。但是，“劳动群众集体组织”只在强管制的计划经济时代存在，当时的劳动群众集体组织不过是公权力行使的一级组织而已，改革开放后逐步建立社会主义市场经济也伴随着权利逻辑的回归，公权力行使不能替代权利归属功能，农民集体所有也逐渐和国家公权力疏离。计划经济时代的农村集体经济组织被虚置的农民集体所替代，从强组织体转变为以农民成员为基础的利益共同体，农民集体与作为特别法人构造的农村集体经济组织相区别。《民法典》物权编第五章规定的集体所有权表现出诸多不同于第240条规定的所有权内涵的内容，其中最明显的特殊之处就是其权利主体的表述，不能把“集体所有权”分解为作为主体的“集体”享有“所有权”，因为《民法典》总则编并没有规定作为权利主体的“集体”。实际上，集体所有基于整体主义方法论，并无确定个人主义方法论下特定权利主体的必要。
某种意义上，农村土地集体所有权并不是传统个人主义方法论下私权的构成，而是经由国家给付才能实现的利益。从公法的角度看，土地是负载公共利益的生产资料，农民作为一个群体只能是基于公有制的要求共同享有土地的利益，而所谓“农民集体”和其“成员”之间并不是组织体和成员的关系，而是一种包容和互相促进的关系，集体所有权是具有成员身份的多数人享有利益的方式，不能简单套用《民法典》第240条的内涵进行解释。集体土地所有权的性质既不存在于大陆法系的概念体系之中，也不来源于日耳曼法上的总有制度，而只能从其自身的历史发展中去找寻。农村土地在归属层面是基于公有制的要求而存在，并不具有私权的属性，即没有特定私权主体能够全面支配土地上的利益，公权力对农村土地蕴含的利益进行再次分解进而依层次为市场主体设置私权。
(二)作为集体所有权行使方式的公权力介入
集体所有是在一定的成员范围内确定整体利益的归属，不同于个人主义所有权利益归属于私权主体，农村土地集体所有权行使的过程既需要公权力的强制性，也需要保障财产权利的收益性，这使得我国当下的农村社会治理中表现出公共管理职能和经济职能不分，作为基层治理主体的村委会和农村集体经济组织职能混淆的现象。农村土地的集体所有权借由享有公共权力的组织体(如村民委员会)来实现所有权的行使，这是因为集体所有权缺乏私法意义上的权利主体，不能独立做出有效的意思表示，也不能有效地行使权利，必须借助于公权力的运作，通过行政机关以及由行政机关指导的基层自治组织法人进行行使权利的内容，即使成立了专门履行经济职能的农村集体经济组织法人，其主体性也显著弱于营利法人。
在社会主义公有制的经济基础上，土地所有权不仅是国家或集体的权利，更是每一个公民或农民集体成员的权利，农村土地的所有权不属于传统的民事权利，而是指集体成员拥有与作为公有的生产资料的土地“相结合”进行生产活动并取得劳动收入的权利，公有制经济基础上所有权的这一属性在集体土地权利关系中尤为明显，因为农民集体成员对集体土地直接享有管理、收益及与之结合实现就业的权利。就像有学者概括的那样:“集体公有权既不是一种共有的、合作的私人产权，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排。”在土地集体所有权的制度建构中，国家既有以税收等手段分享土地利益等间接介入土地权利关系的方式，也有直接通过公共管理职能介入土地权利的方式，这些手段包括基于土地用途管制的土地规划、基本农田保护、土地整理、土地监察、土地征收等。但是，为实现农民集体享有土地所有权和农民更自由地行使所有权，公权力应从全面管制转型为必要的行政管理。
(三)限制公权力介入对农村土地集体所有权的侵蚀
农村土地权利构建的背景是土地资源的稀缺性，尤其是城市化等社会变迁加剧了土地资源稀缺产生的一系列问题，公权力主导的集体所有权行使中难免发生侵占耕地、违反规划使用建设用地等情形，解决的方案往往是进一步强化的公权力介入，通过更严格的耕地保护、土地利用规划等，甚至严厉的行政处罚等取缔行为来解决公权力的寻租问题。但是，上述问题认识和解决方案都需要清楚认识公权力并不能主导土地权利的行使，以用途管制等典型的公权力介入农村集体土地权利行使，进而不断侵蚀土地集体所有权的权利内核，最终导致国家对农民集体土地的处分权具有强制性。这显然是错误的根源，即使集体所有权基于整体主义方法论需借助于公权力介入而实现，但不能用公权力管制代替权利行使，土地权利的变动中至少可以通过村民会议或村民代表会议的决策机制形成集体意思来行使权利。循此逻辑，在严格遵循用途管制的前提下，将集体土地的用途变更交由符合法律条件的农民集体决定，集体土地所获得的增益收益主要在农民集体中公平分配，都是可行的集体所有权行使内容。
在农民集体行使权利的过程中，应该将公权力作用的内容限制在一定的框架内。例如，农民集体决定应该准用民事法律行为规则通过自治来实现，而不是由公权力主导的自上而下地贯彻国家命令。尤其需要注意的是，不能把基层自治组织当成是自治权的主体，这会异化社会自治的功能，使社会自治目的落空，沦为国家公权力的附庸。在农村土地权利关系中，公权力因为太多介入就会导致村民自治异变为村民委员会自治。因此，公权力介入应更好地为私法自治服务，无论是对农民集体决定还是对农民集体财务管理的介入，公权力都不能代行其事，而只能是保障更好的私法自治。
限制公权力介入侵蚀私权，最大的难点在于破除历史原因形成的经验依赖。农村土地集体所有权形成的历史原因过多地包含了公权力的因素，我国农村土地制度经历了多次变迁，从新中国成立初的“地主所有、租赁经营”转型为“农民私有、农民经营”，伴随社会主义改造，又逐渐从建立“集体所有、集体经营”转型为现在的“集体所有、农民经营”，历次转型无不包含公权力主导因素，并且逐渐消解个人享有所有权的可能，农村土地权利的私权构造只能在享有用益物权层面的权利。但是，从计划经济时代强管制的失败，再到总结农村土地制度改革中“三权分置”的成功经验，一味地用管制的思维去破解农村土地问题只能招致失败，只有让农民真正现实地享有土地权利才能实现农业现代化。在农村土地用途管制等制度设计上，法律必须解决公权力和私权的关系问题，公权力既有效介入又不改变私权关系的基本构成，进而达致平衡农村土地权利关系中的私益与公益、权利与权力的关系。
三、公权力介入对农村土地用益物权构成的作用
集体所有权虽然规定在《民法典》中，但并不是真正意义上的私权，公权力介入集体所有权主要还是局限于公有制的基本经济制度层面。真正要探讨公权力介入农村土地上的私权关系问题，需要从农村土地用益物权的构成层面进行厘清，因为通过设立用益物权等方式，公法属性的集体所有才真正转化为市场主体享有的私权，在公私法区分的框架下，公权力介入成为私权构成的外在条件。以用途管制为例，国家在强化国土空间用途管制的同时，亦提出要加强对市场主体享有土地用益物权的保护，用途管制通过限制用益物权的权能，进而达成促进公共利益的目的。但是，在农村土地用益物权构成的层面，公权力介入需要依据公法的逻辑遵循正当程序，并且注重限制私权和保护私权之间的平衡。
(一)公权力介入对农村土地用益物权客体的限定
按照传统民法的观念，农村土地用益物权的客体和所有权客体一样都是土地，集体所有权套用绝对所有权的观念，形式上是对土地全部利益的支配，但是农村土地中的用益物权已经因为公权力管制的限定而导致支配内容发生了变化。无论是《民法典》规定的用益物权体系，还是《土地管理法》《农村土地承包法》等对土地用益物权的具体规定，都存在或多或少的限定性。这种限定的思路来自公法，限定依据是基于公共利益;而限定之后的用益物权仍应归属于私权，可以进行自由的交易，但其利益指向并非完整的土地，而是局限于公权力划定的利益范围，这种利益范围成为用益物权真正支配的权利客体。因此可以说，公权力的限定改变了权利对权利客体的支配观念，这与近代民法的自由主义绝对所有权观念有区别。但是，学界仍然普遍坚持依据近代民法观念来解释我国的农村土地权利构成，认为应以非限定土地使用权为根本物权，将公权力性质的土地集体所有权逐出《民法典》物权编，从而在《民法典》形成以非限定土地使用权为基础设立用益物权，改造现有的宅基地使用权、非住宅类建设用地使用权、土地承包经营权和地役权等都可以纳入此类用益物权中。这种观点表面看符合私法的逻辑，却并不符合我国的现实。农村土地集体所有权基于公有制并不是传统的私权，却具有私的所有权的一项功能，即作为基础性权利为市场主体设立私权属性的用益物权，而公权力限定的只是权利客体，并不是用益物权本身。
农村土地的财产价值需要依据公权力做出的用途管制决定，同样区位的土地，作为农用地设立土地承包经营权还是作为建设用地设立建设用地使用权，二者存在巨大的价格偏差。公权力改变了权利主体对土地利益的绝对支配，市场主体只能在公权力“赋权—限权”的框架下确定支配的利益范围。但是，公权力介入限定土地利益的支配也存在公平的问题，地方政府通过公权力造成土地过度集中和垄断会引起土地价格的过快上涨，资本对房地产市场的追逐也使得土地过度资本化，最终导致土地资源配置和财富分配的矛盾，甚至导致资本要素在产业之间配置的失衡，严重冲击甚至威胁宏观经济安全。
农村土地用益物权支配的权利客体范围也会发生变更。一般来说，农村土地最主要的用途是农用地，《土地管理法》也是以保护耕地为基础安排规则，公权力基于公共利益的考量会限制土地用途变更，但这种限制不能是绝对或一成不变的，主要涉及三个方面。其一，农业发展的重要性和农产品定价机制不匹配。目前，市场机制造就了农产品价格低下，进一步威胁粮食安全，国家公权力主导的土地利用总体规划又限制农业地区不得不种地，只有通过耕地保护的补偿机制解决农用地在市场经济中的不利地位。其二，城乡差别和公权力主导的市场机制间接影响农村土地用益物权支配范围变更冲动。粮食安全可靠保障不是通过行政命令强迫农民种地，农民对农用地转型为建设用地的渴求反映了耕地保护制度的问题，健全的市场机制会调整不平衡，而调整过程中的剧烈变动是社会不能承受的，于是为保障粮食安全就不断加剧公权力管制来抑制用途变更的冲动，但适得其反。其三，在农用地转变用途为住宅、工业、商业等建设用地时，法律应确定严格的审批机制限制公权力，并且依据国土空间规划和“占补平衡”等具体规则实现用途管制的目的。
(二)公权力介入农村土地用益物权设立过程
土地用途管制以国土空间规划等手段决定农村土地资源的初次配置，也明确了土地用益物权的发生逻辑，土地承包经营权、集体经营性建设用地使用权、宅基地使用权等具体权利类型的设立过程都包含了公权力介入的内容。在设立农村土地用益物权时，必须符合法律规定的关于用途和空间规划的强制性要求，某种意义上，国家对土地用途进行管制形成公法属性的土地管理关系,在此基础上形成私法属性的土地用益物权关系。但是，公权力直接介入的负效应是行政机关怠于行政执法，依赖于在权利设立过程中通过公权力进行权利行使。
在典型的农村土地用益物权中，土地承包经营权的设立只有两轮国家主导的整体发包，即1984年的中央一号文件主导的第一轮土地承包，以及1997年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》确定在绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定的情况下土地承包期进行延长。实际上，在2002年《农村土地承包法》颁布之前，农村大多数农用地已经通过“家庭承包”方式发包出去了，《农村土地承包法》和2007颁布的《物权法》都是在法律上进一步确认土地承包经营权的用益物权属性而已。真正需要公权力持续介入的是新增建设用地和占用耕地之间的关系，因为市场对建设用地的持续需求导致不断占用耕地，虽然我国始终守住了18亿亩耕地的红线，但新增建设用地仍然通过“增减挂钩”“占补平衡”等方式占用了一些农用地。我国实施承包地“三权分置”的政策后，尤其是2018年《农村土地承包法》修正和2020年《民法典》颁布后，土地经营权作为市场化程度更高的土地用益物权类型成为法律规范的重点，目的是落实“放活经营权”的政策目标，法律保证土地经营权的财产权属性，公权力介入主要着眼于规范土地经营权的交易流程。通过《不动产登记法》(征求意见稿)明确规定土地经营权的登记，公权力机关需建立完善的登记信息查询系统，并且借助于网络时代的技术手段实现土地经营权交易的信息公示、交易过程公开、交易结果公示，提高农村土地权利的配置效率。
在农村土地用益物权设立中，需要公权力持续介入调整权利设立的是各种建设用地的用益物权，尤其是集体经营性建设用地使用权。为改变城乡分治的社会局面，集体土地可以按照“同地同权”的原则入市，2019年修正的《土地管理法》第63条具体规定了集体经营性建设用地使用权的设立条件。通过出让和出租等方式设立建设用地使用权，设立的前置条件都属于公权力管制的要求，需要经过国土空间规划、编制出租或出让方案、招投标(如程序需要)、审查投标人资格、听证或听取意见、评审公示、办理登记手续等步骤。某种意义上，公权力在国有土地和集体土地设立建设用地使用权的领域并没有太大差异，基于用途管制的多层次审批使得集体土地能否设立建设用地使用权、给谁设立、如何设立都不是由所有权人决定的，而是取决于政府的公权力管制行为。但需要注意的是，无论是集体经营性建设用地使用权还是更具身份性的宅基地使用权，都是基于整体主义的集体所有制的制度安排，公权力既要保障农民集体利益，也不能无视作为用益物权主体的农民集体成员的私益。
(三)农村土地用益物权制度的公私法规范融合
农村土地权利虽然主要由具有私权属性的用益物权构成，但公权力介入已经成为农村土地领域治理的常用手段，农村土地用益物权制度具有公私法规范融合的特点。从市场经济的基础性法律的《民法典》到《土地管理法》《农村土地承包法》等法律都表现出公私法规范融合的特点。这种规范融合对于土地制度的理解产生了新的难题，在同一规范文件中，公权力和私权的内容都难以清晰界定，所以需要对土地制度中的公私法规范进一步厘清。土地制度的基础是具有私权属性的土地用益物权，首先按照私法规范逻辑清晰界定权利界限，并进一步明确土地权利的内容，然后按照公法规范逻辑确定保障土地公共属性和公共利益的内容，并确定公权力保护土地权利、实施用途管制和收益分配的内容。
第一，典型的公私法规范较容易区分，如《土地管理法》等法律中基于用途管制的国土空间规划相关规范和《民法典》中的私权规范。有观点认为，国土空间规划的规范横跨公私法领域，既具有公法属性也具有私法属性，其中公法规范居于主要地位，私法规范为补充。这种对公私法规范关系的认识，并未清楚界定国土空间规范本质上就是公权力行使的内容，因为公权力通过国土空间规划影响农村土地权利构成，并不直接构成权利内容。通过明确规划条件、产业准入、生态环境保护以及用途管制等，都会影响土地用益物权的设立，如《土地管理法实施条例》第37条、第41条等。更值得探讨的问题是，在公私法区分的现行法律体系下，某些理论上确认的所谓权利究竟是否是真正的土地权利更值得探讨，也更容易产生公私法混淆的后果，近些年在学界广泛讨论的土地开发权或土地发展权即其著例。土地开发权或土地发展权的概念来自美国法或英国法,英美法传统虽然没有公私法区分的体系逻辑，但从土地发展权的典型表现看应该属于公法调整的内容，因为土地开发权是对土地资源的宏观管理权，包括对土地利用进行用途管制和规划管理的权力。但是按照美国模式将土地发展权赋予土地权利人，也并不是将土地宏观管理权交给土地权利人行使，而只是国家需要限制土地权利人随意改变土地用途，国家行使土地宏观管理权的政府部门包括发展规划、自然资源、财政税收等多个部门。因为用途管制和国土空间规划都能影响土地用益物权的构成，公权力通过决定土地用途和土地利用强度实现土地资源的市场化配置，相关规范和土地用益物权的规范交融于土地领域治理的制度中，造成了公权力和私权混淆的结果。
第二，公权力对私权关系介入越来越深入，需要注意“强管制”导致的权力失衡。国家公权力机关规范管理农用地的流转、建设用地的出让等市场，以实现农村集体土地的财产功能。在土地资源的市场配置阶段，土地利用规则区别于一般商品交易规则，需要国家管制实现资源的有效利用，但公权力应严格限制审批等作为土地用益物权的条件，否则会导致公权力作用失衡，从正当管制沦落为不当干预，进而对农村土地权利关系构成造成损害，有违管制正义。公权力介入是以维护公共利益为目标的，采用强制性手段干预市场时行使的是公权力，属于公法调整的对象和范畴。就具体土地用益物权而言，从宏观的总体规划限制到微观的农用地转为建设用地，需要按照公法的逻辑进行规范。
第三，农村土地用益物权涉及的公法规范与私法规范接轨融合，不能对立区隔适用。公私法规范绝无相互区隔的问题，且并无何种规范应当在一般意义上优位的问题，两者应当在整体秩序下相互配合。在“赋权—限权”模式下，公权力对市场交易的影响是直接的，只是不能侵蚀私权为基础的土地权利制度基础，要维护私权关系构造的整体法秩序，在管制招致财产价值贬损的情况下，应当遵循协商一致和合理补偿的原则，在土地用益物权的设立到消灭的全过程，都应同时受到公法和私法的规范调整，而且两种规范是相互协作的关系。在土地制度领域，法律秩序已经从传统公私法区分的对立逐渐走向合作融合。另外，某些简单基于公法逻辑的规范内容应该从土地制度中被剔除，例如，《农村土地承包法》第31条关于妇女权益保护的规定是简单干涉权利保护妇女权益，导致在土地用益物权的构成中无法实现，因为以“户”为归着点享有土地承包经营权并不能真正意义上赋予外嫁女享有土地利益，这种条文只具有公法的宣示效果，不能融入私权逻辑，并且破坏了农村土地制度的整体法秩序。
四、公权力介入农村土地增值收益分配机制的构建
在农村土地制度中，国家、农民集体和农民在土地增值收益分配中的利益实现是关键的问题点,而其主要是通过公权力主导构造分配机制。一些学者主张引入土地发展权概念来构造土地增值收益分配。但土地发展权和我国土地制度不兼容，只能是借鉴土地发展权表达国家和农民对土地利益进行平衡分配的理念，通过公权力的“赋权—限权”对农村土地权利的权能进一步细分，确定农民基于用益物权等参与土地增值收益分配，最终形塑“公私兼顾”的土地增值收益分配机制。目前，我国公权力主导的土地增值收益分配主要是由国家享有，并给予农民集体和土地用益物权人一定的补偿，但是，土地权利人(农民)除了通过公共财政共享土地收益之外，直接补偿是有限的。因此，需要在公私法规范融合的背景下重新理顺农村土地收益分配的规范逻辑。
(一)土地收益分配应以私权主体(农民)享有利益为逻辑起点
土地集体所有权是基于整体主义方法论构造的私权，享有利益的应是成员整体，集体所有权通过行使权利的方式为农民集体成员设立各种土地用益物权，构建了实现农民私人利益的权利结构，农民通过私权的处分和补偿获得分享土地增值收益的机会，通过公权力介入建立国家、农民集体和农民之间均衡分配土地增值收益的土地管理体制。在维护粮食安全的政策背景下，用途管制限定农村土地主要是农用地，而且农用地主要是以无对价的方式给农民利用，因此，在土地增值收益领域的矛盾并不凸显，但一旦农用地用途变更为建设用地则需要保护农民获得补偿利益。
用途管制下的国有土地主要以建设用地有偿使用来获得收益，而国有土地的重要来源是集体所有的农用地的用途变更，由此产生的收益归国家，进而由于城乡分治的社会结构限制了农民集体能够享有的土地增值收益。在农用地转为建设用地的过程中，传统做法是国家征收集体土地再出让的逻辑，导致地方政府通过公权力控制农用地用途变更而控制土地增值收益，强化了土地增值收益“涨价归公”的逻辑。国家通过公权力介入土地权利，剥夺了对土地享有私权的农民直接获取土地增值收益的资格，这是不合理的。因此，农村土地制度构造必须从“公私兼顾”的角度进一步理清作为集体成员的农民、作为土地用益物权利益归着点的农户等直接参与土地增值收益分配的资格，将国家、农民集体和多方市场主体对农村土地增值收益从分歧对立走向协商共享。国家公权力可以对私权进行正当剥夺，以及限制的损失填补，但在农村土地权利制度中，公权力介入从保障公共利益的目的出发，既需要私人财产权服从公共利益，也需要实现私益保护，合理的土地增值收益分配机制应该是在社会和私人之间分享利益。
(二)土地收益分配中区分公共利益和私人利益的实现
第一，公权力介入收益分配是保障公共利益而非所有权人利益。社会主义公有制之所以确定农村土地采取集体所有制，主要是因为农村土地具有明显的公共属性，农民集体为实现一定范围内不特定成员的整体利益。在维护公共利益的方面需要公权力的介入，包括制定土地利用规划，实施用途管制，保护耕地资源，开展确权登记，土地增值收益分配等，原则上行使公权力只能为公共利益。但需要特别注意的是，公共利益不等于国家利益，国家作为公权力主体对应公共利益，但基于公有制作为国家所有权主体会形成一种私的利益，在土地领域形成国家和农民之间的对立。过去在农用地转用实践中出现的国家与民争利，就是公权力机关维护国家利益而产生的偏差。农民集体、农民以及其他市场主体都可能对土地享有不同的权利，法律应该保护所有合法的私人利益，同时土地权利人也应该服从公权力的管制要求进行土地交易和利用。构建社会和私权主体共享收益的分配机制，例如重庆的“地票”交易。
第二，在不同的土地增值收益分配场景中，可以享有利益的主体有所不同。为市场主体设立集体经营性建设用地使用权，参与土地增值收益分配的是国家、农民集体以及失地农民(土地承包经营户)，而在集体土地被征收为国有时，参与分配的是农民集体和失地农民(土地承包经营户)。另外，为农户设立宅基地使用权因没有收益产生无需利益分配，但为实现“户有所居”的要求就需要在集体范围内进行宅基地的交易。在产生土地增值收益的情况下，公权力不是简单剥夺农民的权利，而是建立农民等多方主体参与的收益分配机制，在用途管制的要求下合理管理农村土地，并在程序上保证土地征收的公共利益和权利的公正补偿。在国家、农民集体和农民等多方利益主体之间形成土地增值收益分配共识，通过公权力介入消解收益分配中存在的分歧和冲突，促使农民集体、用益物权人、国家机关等通过沟通协商寻求共同价值的动态过程。农村土地增值收益分配应由公权力主导，通过法律或行政命令的形式形成规则，并纳入政府的绩效考核制度中，按照公法的逻辑来设计运行，确保公共利益的实现。
(三)公权力介入农村土地收益分配应遵循公法逻辑展开
公权力介入农村土地收益分配是为实现公共利益，但需要对私权秩序予以维护，不能损害私权保护的私益，通过限制、激励等手段对土地用益物权制约和引导，遵循公法的规范逻辑展开。2019年修正的《土地管理法》允许集体经营性建设用地有条件直接入市，国家无需以公共利益为目的通过征收集体土地完成土地转用，而只需审批农村土地的用途变更即可，因此，传统的“区片综合地价补偿”模式就不能继续存在了，而代之以“市场价格补偿”模式，从而实现“同地同权”。
从公法的逻辑来看，为实现公共利益而构建农村土地收益分配机制需要注意两方面内容。其一，国家应采取征收土地增值税等税费的方式来参与农村土地的增值利益分配。这同时延伸到基于公共利益目的利用农村土地，在农用地变更用途为公益性建设用地的过程中，也需要按照收益分配的方式对农民集体和农民进行补偿。同时需要关注到由于地区差异需要平衡利益，通过对被征收土地市场价格的评估确定，对获得收益的被征收土地权利人征收土地增值税，实现土地增值收益的全民共享。其二，基于保护耕地的目的应扩大收益补偿的范围。现有制度框架下，农村土地用途、功能分区、耕地占用等都通过行政审批或行政取缔行为来实现，欠缺对耕地保护的直接利益的补偿机制，对于继续维持耕地用途的农民集体和农民没有使其获得级差收益的机制。因此，需要在土地增值收益分配中予以政策性考量。另外，对于农业生产经营者的补偿可以通过宏观经济补偿实现，最直接的方法是农业补贴，来源是农村土地的增值收益，这并非只是一种对承包户的社会保障，还包括“三权分置”后的土地经营权人取得农业补贴。
五、结论
我国农村土地制度是以私权关系为基础构成的，由于土地利用关涉社会公共利益，国家公权力需要以公法逻辑展开土地保护、用途管制等维护农村土地权利关系，同时也会产生若干负效应，影响农村土地制度的正常运行，对农业乃至国民经济的可持续发展产生不利后果。在农村土地领域的治理中，私法自治与国家管制具有相互制衡的互动关系，农村土地权利关系需要国家公权力的支持和保障，同时国家公权力要受私法自治原则的制约，私法自治与国家管制的良性互动始终是在对立与冲突的关系中实现的。公权力介入以农村土地权利为基点看是权利内容受到外部的干预，而这种干预的根据是为维护土地权利自身存在的整体法秩序有效运转，并改进为“赋权—限权”模式。农村土地集体所有并非真正私权的构成，而是经由国家给付才能实现的利益，国家从对集体土地所有权的行使进行全面管制向对集体土地进行必要的行政管理回归。土地用途管制通过国土空间规划等手段决定了农村土地资源的初次配置，也决定了土地用益物权的发生逻辑，土地承包经营权、集体经营性建设用地使用权、宅基地使用权等具体权利类型的设立规则都包含了公权力介入的内容。通过深化农村土地制度改革，建立公私法规范融合下兼顾国家、农民集体和农民利益的土地增值收益有效调节机制，让农民更多分享改革红利。
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