作者简介：周崇聪，博士，广东外语外贸大学土地法制研究院助理研究员，主要研究方向为民法学、农村土地法治。
基金项目：国家社会科学基金一般项目“土地要素市场化配置改革中增值收益分配法治问题研究”(项目编号:21BFX082)、2022年度湖南省教育厅科学研究优秀青年项目“我国土地经营权制度实证研究——以湖南两村调查为视角”(项目编号:22B0235)的阶段性研究成果。
本文原载于《中国不动产法研究》2025年第2辑，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。
内容提要：承包地“三权分置”政策的入法,为农地租赁的实践运行创造契机,公益和私益协调成为调整租赁关系的重要考量。德国农地用益租赁法律制度在历史潮流的影响下臻于完善,逐步实现了从分散到集中、从公法私法合一到两者分立的规则转变。《德国民法典》“农业用地用益租赁”一目追求农地用益出租人和承租人的利益均衡,形成了自身独特的权利义务群。《农地用益租赁交易法》以监管为核心,呈现出以国家监管为手段、追求农业结构安全、注重程序规则构建的鲜明特点。以德国法为参考,立足我国农地流转实践,充盈农地流转规则:一方面,在明确农地租赁管理部门及细化合同审查标准基础上,形成备案加审查分别适用的农地流转合同管理体系;另一方面,对农地租赁合同的期限、合同解除条款、合同给付义务、收益权利、费用投入与收回等进行适农性调整,并明确主管部门的监督职责范围、农地流转当事人的权利救济路径等规则,进而搭建我国公法和私法相配合的农地流转规则体系。
关键词:农地用益租赁;私法自治;公法规制
近年来,在以落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权为目标的农地“三权分置”指导下,我国修改了《农村土地承包法》,为放活土地经营权提供规范支撑。目前我国农地流转利用的规范供给,主要集中于《民法典》《农村土地承包法》《土地管理法》等法律。现实中,出租发展成为最主要的农地流转方式,农地租赁规则调整顺应了中国式现代化时代潮流,然在规则设计上依然存在有待提升之处。为进一步搭建具有本土鲜明特色和良好可操作性的农地租赁法律制度,可审视域外规则,从中获取灵感。如德国通过《农地用益租赁法》《农地用益租赁交易法》《德国民法典》勾勒并构建了该国具有现代意义的农地用益租赁法律制度。德国这一制度缘起于第一次世界大战中德国农地不当集中进而农民权益受损的背景,而且原有的规则无法回应第二次世界大战后德国农业结构变化的现实需要,这迫使德国农地租赁法律制度作出调整。德国农地用益租赁制度的背景和目标与我国农地制度改革在一定程度上具有相似性,观其过程、研其内涵,可为我国完善农地租赁制度提供借鉴。
一、农地用益租赁的公私法体系塑造之历史脉搏
我国农地租赁逐步实现了从“两权分离”向“三权分置”的转变,从仅限于集体内部流转至社会范围内租赁流转的制度改革,逐步形成了《民法典》《农村土地承包法》《土地管理法》共同调整的公私法体系,但呈现公法和私法内容交错、相互引致的状态。同样,德国农地用益租赁法律制度实现从无到有、从分散到统一、从公法和私法合一到分立的历史性转变,其中尤为重要的历史节点是1952年《农地用益租赁法》的颁布和1985年对《农地用益租赁法》的修改。前者为德国农地用益租赁法律制度的形成奠定基础;后者顺应农业结构的社会调整,实现了公法和私法规则的细化,为农地用益租赁行为的公法规制提供规则指引,同时强化了协议在农地用益租赁中的地位。
(一)立法起点:从分散立法向统一立法的转变
以1952年的《农地用益租赁法》为起点,农地用益租赁的立法混乱状态得以结束。现代德国农业用地交易的法律可追溯到1807年《普鲁士的农民解放》及1811年《农民解放条例》,直到1900年,《德国民法典》才通过一般租赁权对农业租赁进行特殊规定。此后,1918年德国第一部关于农地管控的《土地交易法》,实现了国家基于公共利益管控农地的跨越,但当时农地租赁立法并未统一。为消解联邦法律和州法律共同适用的混乱状态,德国联邦于1937年出台《租赁紧急状态法》。然而,大量的法律规定相互补充和相互修正,加剧了土地租赁法律在适用上的不确定性。基于此,农地租赁市场僵化,私下交易泛滥,法律制度、法律现实之间的分歧愈发明显,严重影响农业结构的稳定性。为实现农地承载的公共利益,20世纪50年代初对农村租赁制度启动新监管尤为必要。1949年后,德国农业振兴政策提上议程,通过《德国基本法》第74条将农地租赁的立法权限集中于联邦,德国联邦逐步掌握农业领域立法主导权。为进一步保障农业生产和规范农地租赁行为,1952年颁布的《农地用益租赁法》集公法规制和私法自治于一身,开启德国农地用益租赁统一立法时代。
1952年《农地用益租赁法》由二十个条文构成,涵盖农地用益租赁的私法内容,同时融合公法规制,其核心内容主要体现在以下两个方面。
一方面,明确私法自治的规则内容。“意思自治是私法的重要支柱,也是私法区别于公法的重要特征。”作为一种有名的协议类型,农地用益租赁协议受协议的原则、规则等一般性内容的限制,同时受私法自治原则的指导,赋予协议当事人充分的自主权。私法自治在《农地用益租赁法》中表现得尤为明显,在总共二十个条文中,除了程序性规定外,私法性规定占据八个条文,涵盖租赁客体、协议期限、协议修改等内容,足以证明私法规则在农地用益租赁协议中的地位。
另一方面,划定公法规范的规制范围。农地用益租赁协议的公法规制体现于政府对协议内容的把控,围绕公共利益和农业结构安全,建构从协议的通知到异议的规则体系。一是通知义务的基础性管制。农地用益租赁管制以农地用益租赁协议的通知为基础,成为农业主管部门对农地用益租赁行为及协议进行实质审查的依据。立法从通知的协议、通知的时间、通知的主体、通知义务的例外情形等不同维度,构建完整的农地用益租赁协议通知管制框架。二是协议异议的实质性审查。审查内容涵盖农地用益租赁协议威胁到农地的适当管理,合同履行与通过适当管理可持续地实现的收益不成比例,对农地产出不经济的分割以及危及农地的耕作功能,导致农地的不健康分配。三是异议意见的监管与处罚。出租人需将订立的协议通知农业主管部门,并由农业主管部门作出异议与否的意见,当事人可就异议意见向法院提起诉讼。
作为调整农地用益租赁行为的综合性法律,德国《农地用益租赁法》将私法自治和公法规制的规则设计于一体,协同实现农地立法目标。然而,公法和私法合一的立法体制在规则设计上并未很好地实现二者的协调,呈现出的是公法规则的笼统化、公权力的扩张,以及私权规则的强制化、私权自由的受限,最终形成私权受到公权过多约束的制度框架。
(二)立法重组:从公私法合一向分立的革新
私法和公法融合是《农地用益租赁法》的显著特征,该法将农地用益租赁协议的私法自治和公法规制统一规定到一部法律之中,实现对农地用益租赁行为的指引,形成德国独特的农地用益租赁法律制度。但伴随着德国农业结构的进一步调整,重组《农地用益租赁法》的呼声愈发明显,农地用益租赁的公法和私法分立被提上修法议程,最终在1985年实现了农地用益租赁私法和公法的分立,《农地用益租赁法》分立后形成了《德国民法典》和《农地用益租赁交易法》共同作用下的农地用益租赁法律体系。
首先,私法自治的独立性实现。将《农地用益租赁法》之私法内容纳入《德国民法典》,形成调整农地用益租赁行为的私法体系,表现在农地用益租赁的私权回归、权利位阶提升等方面。一是农地用益租赁的私权回归。在《农地用益租赁法》框架下,受公法规制惯性和公权规则空泛性的影响,公法规制压缩私法自治空间,私法权益过多受制于公共利益,导致私权地位未能凸显。农地用益租赁于农地公共利益之外,更多体现的是农地用益租赁协议双方当事人在农地上的权益、协议约定等私权利益。提取《农地用益租赁法》私法规则,纳入独立的私法规范,是国家对农地作为财产权的尊重,也是对协议作为意思自治之合意结果的认可。二是农地用益租赁的权利位阶提升。《德国民法典》是德国民事法律规范的母法,作为民事规范基本法,在权利位阶上高于任何的民事法律规范,将农地用益租赁协议及协议双方权利义务纳入《德国民法典》,表面上是肯定了农地用益租赁的法律层级,更深层次凸显了农地用益租赁的私权价值,即以更高位阶法律调整农地用益租赁行为,避免公权不当干涉。继承《农地用益租赁法》的私法规则后,《德国民法典》“农业用地用益租赁”一目赋予了农地用益租赁协议当事人更具实际意义的意思自治,通过权利和义务明确意思自治的界限,并以各类前置性或者限制性规则督促当事人积极行使其权利,充分发挥意思自治的私法功能。
其次,公法规制的安全维护。农地用益租赁公法规制的核心内容由《农地用益租赁交易法》承接,具体继承了《农地用益租赁法》土地租赁协议的通知(第3条)、通知义务的例外情况(第4条)、反对土地租赁协议(第5条)、定价和批准(第6条)、法院命令(第11条)、监管措施(第12条)等内容,并在《农地用益租赁交易法》中予以完善,通过各项管制规则明确行政主体和司法主体在农地用益租赁管制中的地位。讨论管制性规则是否需要保留的实质是政府和市场关系的协调、农地公共利益价值与个人利益价值的调和。在德国联邦议会第十届会议上,其中一方认为应当废除公法之管控规则,通知和异议等程序性条款没有存在的必要。该观点似乎将农地的公共利益价值抛之脑后,排除农地在农业生产、农产品供给等方面的功能,无视《农地用益租赁法》的立法背景、思想和价值追求。与之相左的观点主张,废除对农地用益租赁协议的管控,将租赁行为完全交由市场调节,以适应市场需求和发展,其最终结果是农地用益租赁市场的失序,家庭农场在与企业农场等大型农场的竞争中丧失优势,威胁家庭农场的生存,进而导致全职农民利益的丧失,从而对农业结构安全造成不利影响。其认识到了公共利益在私法自治中的调控作用,回归并把握了农地用益租赁立法保护农地公共利益的思想根源,进而推动通知和异议条款的完善,为私法自治和公法规制下农地用益租赁法律制度的形成提供有力的理论支撑。
二、意思自治是农地用益租赁的私权实现之根本
“合同的本质是意思自治,约定义务是合同义务的主体和基本来源,当事人通常基于合意进入合同关系并承担自己承诺的义务。”农地租赁合同作为合同之下位类型,其核心内容亦必须符合意思自治的价值追求。在《农地用益租赁法》重组后,其中私法的内容被《德国民法典》吸纳,通过其第585条至第597条规范农地用益租赁协议的各项民事行为。以民事权利义务为核心,以意思自治为指导,实现农地用益租赁协议的私法属性,发挥农地的功能和价值。
(一)农地用益租赁的二维限度:农业用途和合同自治
意思自治作为农地用益租赁的核心,通过赋予用益租赁合同当事人充分的合同自由以实现农地高效利用,同时兼顾粮食安全。
1.维持农业用途是农地用益租赁的首要前提
与一般用益租赁相区别,农地用益租赁的基础是农业,欲要签订租赁合同,必须限定在农业用途范围之内,这也是《农地用益租赁交易法》管控的核心,当然也成为《德国民法典》“农业用地用益租赁”目中规则展开的前提性内容。因此,《德国民法典》在该目开始的第585条第1款就对农业进行界定,并在第590条对改变农业用途进行规定,以确保“农业用地用益租赁”一目在农地用益租赁合同中的适用。根据《德国民法典》第585条第1款的规定,农业用途包括农作物种植、畜牧、园艺等内容。
在此理解基础上,对农业用途可作扩大解释,即包括耕地、草地、林地、苗圃、果园、牧场等内容。当然,结合该条对农地用益租赁合同的定义,以实现农业生产为目的的建筑物和构筑物的经营用途亦涵括于农业用途。同时,在混合农场的情况下,这取决于农业用途是否占主导地位并赋予整个农场特征。
此外,基于农地用益租赁合同的意思自治性,当事人之间可通过协议的方式调整用于租赁的土地用途和方式。用途和方式的改变具有多样性,即可为农业生产类型的转换,如耕地类型和草地类型的相互转变、传统农业和现代农业的相互转变,亦可是土地用途的转变,如农业生产和农业建筑物、构筑物用地之间的转换,更为明显的是农业用途向非农业用途的转变。在公法和私法对农业用途的规制下,农业用途向非农业用途的转变是不被允许的,若以追求农业的市场适应性为目的,那么只有在保持农业目的的情况下,各类农业用途之间的转换方能得到法律的认可。
并且,根据《德国民法典》第590条第1款的规定,承租人若需调整农业用途,必须事先经过出租人的同意。同时,根据第2款的规定,如果承租人变更用益类型,包括建筑物和构筑物的建设,也必须事先取得出租人的许可。当然,事先许可赋予了出租人拒绝的权利,但为实现当事人的权利均衡,立法亦为承租人的变更请求提供救济路径,即承租人可就出租人的拒绝向农业法院提起诉讼,在符合效果、时间等条件的情况下,农业法院可代为许可。在效果上,农业法院的代为许可需考量出租人和承租人双方的利益平衡,仅在该用途转变可能保持或持续提升农业生产经营的收益能力,且该变更符合出租人正向利益需求时,农业法院方可代表出租人许可。在时间上,农业用途或方式转变的要求提出时,农地用益租赁合同必须尚未期限届满以及租赁关系仍可持续三年以上。同时,农业法院可为用途的变更附加条件,例如要求承租人提供担保。在农业用途或用益类型变更诉讼中,农业法院的审批需综合考量以下两个方面:一是不得仅以符合其中一条为由作出裁判;二是一旦农业法院代为许可,出租人就不得拒绝。
面对通过诉讼程序确定的农业用途转变导致出租人权益大幅度受损的情形,第590条第3款赋予出租人收益补偿的权利,即承租人变更农地用益方式导致附属物财产价值大幅度减少的,出租人可向承租人请求金钱补偿。一般而言,附属物价格减少只有在超过10%的情况下,方可认定为大幅度减少。
2.合同是农地用益租赁的基础和依据
债务关系具有相对性,单个或数个权利仅指向另一特定的债务关系当事人。自由拟定合同内容和订立合同是法律赋予当事人的至高无上的合同权利,亦是大陆法系对当事人基本权利的保障,但契约自由赋予个人的合同权利并非无限的,而是通过划定自由的边界维护自由秩序。基于农地的特殊性,农地用益租赁合同自由除了受制于法律运作确定的利益平衡机制外,还受农业结构安全的约束。可以说,在农地用益租赁合同的意思自治中,立法一方面赋予较大限度的合同自由,另一方面又通过强制性规定对合同自由进行适当限制。
一是在合同自由上,立法赋予当事人确定、修改合同内容以及是否订立、何时订立合同的极大自由。可以说,债法上的合同自由是广义上的合同自由,包括订约自由、选择当事人的自由、合同类型的自由等方面。在《德国民法典》中,农地用益租赁当事人享有选择合同形式的自由,如可采取书面或口头的方式订立合同,并可在协商过程中确定租赁合同的期限。除此之外,当事人可就农业用途的变更和农地用益租赁关系的延长进行协商。从合同效力的角度上看,虽然《农地用益租赁交易法》对通知义务作出了要求,但协议的通知或不通知对农地用益租赁协议的民法效力并没有影响,《德国民法典》关于农地用益租赁协议的条文依然有效。
二是在合同自由的限制上,基于利益平衡和农业结构安全,当事人的合同自由需处于制度的框架内,主要通过强制性规定予以明确。其一,合同目的受限。农地用益租赁合同必须以农业用途为目的。其二,合同期限受限。当事人虽享有自由确定合同期限的权利,但合同的最高期限受到限制,如《德国民法典》第594b条排除终身合同后,明确最高期限为三十年;且除非当事人以书面形式约定较短期限外,农地用益租赁合同的最短期限为两年。其三,在合同订立、延续、解除的形式上,《德国民法典》第585a条的条目设置为“农业用地用益租赁合同的形式”,具体条文表述为“农业用地用益租赁合同系就长于两年的期间订立而未使用书面形式的,视为就不确定的期间而有效”。该条虽未正面强制合同成立的形式必须为书面形式,但结合第594a条的规定,未采用书面形式订立的合同视为不定期合同,受不定期合同的规则限制。关于合同关系的延续,延长合同期限的询问必须通过书面的形式发出,否则当事人要承担视为未通知的不利后果。基于特殊原因拟解除租赁关系的,当事人也必须以书面的方式提出。
(二)农地用益租赁的私权保障:权利和义务结伴性强
在意思自治原则的指引下,《德国民法典》赋予了农地用益租赁合同当事人充分的权利和相对应的义务,为意思自治的发挥提供可为空间,以庞大的权利义务群,协调合同双方当事人利益,确保合同目的的实现。
1.农地用益租赁当事人的合同义务
《德国民法典》明确规定了农地用益租赁合同当事人的一系列义务。
一是给付义务。一方面,根据《德国民法典》第585条的规定,作为用益租赁合同的亚种类,农地用益租赁合同适用第581条用益租赁合同的典型义务。另一方面,依合同内容,承租人必须向出租人支付租金,出租人则必须向承租人交付所租赁的农地以及建筑物和构筑物,由承租人在租赁期间内使用租赁标的物和收取孳息。此外,根据第586条第1款,出租人在履行交付租赁标的物义务的同时,其交付的标的物必须符合适合通常使用的状态;其后由承租人承担维持该状态的义务。
二是制定用益租赁物说明书义务。在一般用益租赁合同中,《德国民法典》第582a条仅对租赁附属物估价进行规定。与之不同,农地用益租赁合同在签订之时,除附属物外,还需确定租赁物在交付时的范围和状态。即根据第585b条,农地用益租赁合同当事人必须制定用益租赁物说明书,明确租赁物的范围和状态,载明日期并由双方当事人签字确认。除此之外,任何一方当事人均可就另一方当事人拒绝制定说明书享有诉讼的权利。可见,立法通过强制性规定,明确农地用益租赁双方制定用益租赁物说明书的义务,以明确的农地范围和状态减少合同履行中的冲突。
三是租赁物状态维持义务。根据《德国民法典》第586条第1款的规定,承租人有义务对租赁物进行合理管理,以维持租赁物的状态。例如对建筑物、构筑物、道路、渠道、灌溉系统等农业生产基础设施进行修缮,就农地肥力维持等采取必要措施,并自行承担费用。在租赁合同期限届满或者解除之时,承租人需依照第596条第1款的规定向出租人返还租赁标的物,且标的物的状态必须满足适当经营的条件。与之相对应,出租人需承担第590b条规定的返还承租人必要费用以及第591条规定的其他费用之义务。相较于其他费用,出租人必须承担必要费用的支付义务,例如承租人为维护或恢复租赁财产所产生的费用。
四是瑕疵担保义务。第586条第2款将瑕疵担保义务确定为农地用益租赁合同的典型义务,出租人就其租赁物的瑕疵承担担保责任。若在农地交付或者使用过程中发现瑕疵,无论该瑕疵是由出租人抑或第三人产生,承租人均可请求出租人减少租金,乃至根据瑕疵的程度请求免于支付租金。此外,若该瑕疵对承租人造成损害,承租人可依照第536a条向出租人主张损害赔偿责任。
五是不得随意转租的义务。出租人和承租人共同构成合同主体,基于合同的相对性,合同约定仅约束合同当事人的行为,并且合同的相对效力原则来源于意思自治原则,在缺乏意思自治的情况下,不得随意移转债权债务。为此,根据《德国民法典》第589条的规定,农地的承租人不得随意将其租赁的土地交由第三人以及农业联合会使用,除非提前取得出租人的同意。即使是取得出租人许可,承租人也必须为第三人的过错承担责任。
六是孳息的补偿义务。农地用益租赁合同的目的在于利用农地开展耕作、畜牧或者园艺等活动,而以上活动周期长的特点,决定了农地用益租赁合同提前结束之时,存在农业生产周期尚未结束的可能性,但该农作物之孳息可在租赁合同期限届满后收取,即承租人可预期取得孳息收益。在此情况下,《德国民法典》第596a条规定了出租人的孳息补偿义务,而该补偿义务的形成需符合三个方面的构成要件:其一,用益租赁合同提前结束;其二,可预期的孳息尚未与母体或者土地相分离;其三,该孳息可通过适当经营在该用益租赁年结束之前获得。在履行孳息补偿义务时,可对存在的风险予以考虑,若因季节原因无法确定孳息价值,出租人必须偿还就孳息所支出的费用。
2.农地用益租赁当事人的合同权利
权利和义务相辅相成,共同构成农地用益租赁合同当事人的行为准则。在合同当事人权利体系中,农地出租人的权利是《德国民法典》重点关注的对象,法典赋予了出租人充足且有力的权利,以承租人的权利规则助推农地用益租赁。
一是同意权。同意权亦可表述为许可权,是农地出租人实现对农业用途和承租对象控制的手段。其一,转租同意权。在用益租赁当事人关系维持中,基于合同的相对性,农地用益租赁合同只在出租人和承租人之间产生行为约束效果,一旦承租人与第三人建立新的租赁关系,原出租人受合同相对性的排斥,就难以实现对其农地的有效管理。与不得随意转租的义务相对应,《德国民法典》第589条赋予出租人同意权,实则是利用合同相对性实现权利的维护。在此条规定下,承租人欲将其所租赁的农地交由第三人使用,或者将部分或全部土地交由农业联合会使用,均需取得出租人的同意。其二,变更农业用途许可权。实现农业目的是农地用益租赁关系形成的前置性条件,只有符合以实现农业功能为目的的土地用益租赁方可适用“农业用地用益租赁”这一目的规则。此外,农业用途和使用方式均是租赁合同的条款,承租人一方无法单独改变合同内容,农业用途和使用方式的变更实质为要约和承诺的过程,出租人许可权的行使是对承租人变更合同内容要约的承诺。亦可认为同意是需要接受的单方面意向声明,不需要任何形式而可以默认授予。此外,第590条赋予出租人同意权的目的亦在于保护出租人免受对未来使用有负面变化的影响和投资的影响。
二是请求权。请求权既包括出租人向承租人请求赔偿、返还租赁标的物等权利,又包含承租人向出租人请求续约等权利,具有农地用益租赁合同当事人的双向性。在出租人的请求权上,被请求主体既可以是承租人,又可以是农业法院。其一,针对承租人违反合同要求使用租赁物的,《德国民法典》第590a条明确规定出租人可请求承租人依据合同条款使用租赁物,即使是经过许可交由第三人使用,甚至承租人不知道第三人违反合同使用。在出租人行使请求承租人按合同使用租赁标的物的权利后,在适当的时间内,若承租人以作为或者不作为的方式拒绝履行该项请求,出租人可向农业法院提起不作为之诉,以法院命令强制承租人按照合同内容使用租赁物。其二,赔偿请求权。出租人的补偿请求权依据在于承租人对租赁物的不当使用或对此造成的损害,租赁物的损毁情况可结合用益租赁物说明书予以确定。根据第591b条的规定,出租人补偿请求权必须在收回租赁物后的六个月内行使,否则当事人将承担不利后果。其三,租赁物返还请求权。依据第596条的规定,在农地用益租赁合同关系终止后,出租人可向承租人以及第三人请求返还该租赁物,且返还时的租赁物必须符合可以继续正常经营的状态。与此同时,出租人的租赁物返还请求权在权利位阶上高于承租人的留置权,在出租人行使请求权之时,承租人必须返还其所占有的租赁物。此外,出租人的请求权及于第三人,即使租赁物已经交由第三人使用,在出租人和承租人的租赁关系解除之时,出租人仍可向第三人主张返还租赁物。
立法除赋予出租人请求权外,承租人的请求权亦得到保护。其一,设备费用偿还请求权。依据《德国民法典》第591a条的规定,在租赁关系终止后,承租人享有取回设备的权利,但受出租人请求将设备留下的限制。为此,与之相伴的是承租人设备费用偿还请求权,在出租人行使请求将设备留下的权利之时,承租人可要求出租人对其设备给予适当的补偿,否则承租人可行使取回权,取回其在租赁物上所增设的设备。与此同时,承租人的补偿请求权受时效的限制,即必须在租赁关系终止后六个月内提出。其二,续约请求权。依照第595条,承租人可请求延续租赁合同。作为《德国民法典》追求社会保障功能的体现,在租赁过程中,当农民职业成为承租人生活收入的主要来源,并且该收入支撑承租人及其家庭成员基础生活的时候,才可通过延长租赁期限保障承租人的经济生计。
三是质权。《德国民法典》第592条所规定的质权仅为出租人的权利,以保障出租人基于租赁合同所产生的各项赔偿请求权。根据该条的规定,出租人的质权范围及于承租人所带入之物,以及租赁标的物所产生之孳息,如延伸到农业所需的设备和牲畜、肥料和所有产品,但质权的行使不得针对未来可能形成的赔偿债权。与之相对应,承租人质权的客体仅为用益租赁附属物,通过对用益租赁附属物的质权支配,保障承租人在附属物上的请求权益。然而,在第582条第2款的规定下,承租人的质权因出租人提供担保而被排除。
四是合同终止权。合同关系解除的情形具有多样性,如合同期限届满、提存、提前履行等。作为一类合同,农地用益租赁合同适用债法的一般性规定。但作为特殊合同,在《德国民法典》“农业用地用益租赁”目内,其赋予了出租人提前终止合同的权利。其一,提早发生继承时的出租人合同终止权。根据第593a条的规定,在土地上建筑物提早发生继承且被交付时,出租人享有提前终止合同的权利,而非像一般合同那样要求原承租人提供担保。在此情形下,继承人代替原承租人成为农地用益租赁合同的法定当事人,但继承人必须毫无迟延地通知出租人,否则将构成重大违约。并且,新承租人须向出租人保证其能够对租赁物进行正常的经营和管理,以实现农业目的。如果不能提供担保,出租人可以在合同期限内提前终止合同。其二,承租人无就业能力时的合同终止权。第594c条赋予了承租人提前终止合同的权利,在该条的规定下,承租人合同终止权的实现需要符合三个构成要件。第一,承租人丧失就业能力,且符合法定定期金规定的因健康原因而无法管理其财产的情况,并不考虑家庭成员协助管理的可能性。第二,承租人与具有正常经营能力的第三人达成转租合意,但承租人还承担就第三人具有正常经营能力的举证责任。第三,出租人拒绝将用益租赁标的物交付给能够保证正常经营的第三人使用。此条规定赋予了出租人转租选择权,与第589条出租人转租许可权不同,在同时符合以上三个构成要件的情况下,承租人可直接行使终止权,提前终止农地用益租赁合同。
三、正当监管是农地用益租赁的公法规制之路径
“监管是政府监管机构基于法律法规对市场主体和市场行为进行的干预”,以实现维护农业和粮食安全的农地租赁价值追求,在手段上体现为国家对农地租赁行为进行监管,避免农地租赁市场的失灵。德国《农地用益租赁交易法》的公法规制正是实现农地租赁行为监管的直接体现,其立法规则以协议通知、异议、程序为核心,构建国家监管的制度框架,实现保障人民粮食充足及价格稳定和保护租户权益等目标,特别是应对农业结构的变化。
(一)以农地用益租赁协议之通知义务为起始
公法规制下的义务与私法自治的义务不同,公法规制义务体现的是不平等主体间的义务,如政府和个人之间的义务,更多强调的是公权的强制力,强制私人履行对公权主体的义务。
1.通知义务的履行
在农地用益租赁协议的管制方面,德国更多体现的是协议当事人向农业主管部门履行协议订立或协议修改的通知义务。通知的目的在于触发为公共利益创建的异议程序,主管当局进而采用强制手段,这在重组后形成的《农地用益租赁交易法》第2条和第3条中得以明确。相较于1952年《农地用益租赁法》,该法在通知义务上的规定更加明确和细致。其一,明确规定了协议的形式。根据第2条第1款,无论是签署书面租赁协议,还是就租赁达成口头协议,均需将其达成的协议内容通知农业主管部门。其二,明确了出租人和承租人共同的通知义务。第2条除规定出租人的通知义务外,还赋予承租人在协议订立和修改上的通知权利,实现了协议当事人间的权利义务平等,避免出租人不履行通知义务导致承租人陷入权利无法实现的窘境;并且,在修改协议的通知上,免除了当法院或专业土地租赁仲裁委员会以调解的方式作出修改时协议当事人的通知义务。其三,简化了通知义务的履行期限。第2条第2款将协议订立以及协议修改的通知义务的履行时间统一缩短为“自协议签订后的一个月内”,简化了复杂且烦琐的期限划分,有利于通知义务的及时履行,能够确保农业主管部门对农地用益租赁行为的有效、及时监管。
2.通知义务的例外情形
农地用益租赁协议的通知义务并非在任何情况下均需履行,如若出现《农地用益租赁交易法》第3条规定的情形,协议当事人便不受协议通知义务的约束,具体表现为三个方面。
其一,官方诉讼程序的通知义务免除。根据该条第1款第1项的规定,作为官方诉讼程序的一部分而签订的农地用益租赁协议免受通知义务的约束。其二,血缘婚姻关系的通知义务免除。该条第1款第2项从血缘婚姻关系角度确定履行通知义务的例外情形:配偶或直系亲属之间的土地租赁协议、三代以内旁系血亲之间的土地租赁协议、两代以内姻亲之间的土地租赁协议。其三,州政府权力行使下的通知义务免除。该条第2款赋予了州政府更多的权力:首先,该类通知义务的免除必须以州立法的形式确定,且必须是为了促进该法在州的实施和适用;其次,在租赁面积上,不再以确定的“两公顷”为判断标准,而是将该权限交由州政府自行确定;最后,州立法所确定的内容不得排除该法的强制性规定。可见,在州政府的立法权限上,《农地用益租赁交易法》采取了更为宽松的规定,旨在保障该法在州层面的实施,以契合各州的具体情况,提高农地用益租赁的管制水平和效果。
(二)以设立农地用益租赁协议异议标准为规则内核
若说对协议的通知是农业主管部门开启农地用益租赁协议管控的前提,那么异议则是监管的关键,决定农业主管部门依据何标准对农地用益租赁协议进行实质审查,并据此作出异议与否的决定。因此,异议标准成为《农地用益租赁交易法》的核心内容,该法在第4条用6款对异议种类、认定标准、州政府权力等内容进行规定,基于条文内容,可将第4条划分为三个层次。
1.异议种类
在符合任一异议种类的情况下,农业主管部门均可对农地用益租赁协议的内容或其修改提出异议,这主要在第4条第1款中得到规定,具体表述为三项:第1项是“租赁意味着土地使用的不健康分配,特别是农业用地和林业用地的不健康积累”;第2项是“通过租赁一块或者大部分在空间或经济上相关联的土地,导致使用上被不经济地分配”;第3项是“租赁与通过适当的经营管理可实现的持续性收益不成比例”。可将其概括为“农地使用的不健康分配”“农地不经济分配”“农地收益不成比例”。然而,仅从第1款的条文表述上看,难以判定在何种情况下协议内容符合以上三种构成,即什么情况下会构成不健康分配、如何认定不经济分配、持续不成比例的比例限度是多少等方面均欠缺实际认定标准。缺乏认定标准赋予了农业主管部门充分的“自由裁量权”。庆幸的是,立法者认识到了这一点,修正了旧法——《农地用益租赁法》在异议上的不足,在新法——《农地用益租赁交易法》第4条的其他款项中对该内容予以明确。此外,并非满足以上任意情形的农地用益租赁协议均会被提出异议,仍需结合第5条困难条款作出判断,如果该异议会对协议一方当事人造成难以接受的困难,主管部门则不得提出异议。
2.异议认定标准
仅依据第4条第1款难以对“农地使用的不健康分配”“农地不经济分配”“农地收益不成比例”进行有效认定。为解决第4条第1款列举异议事由但未提供具体标准的缺陷,第4条第2款、第3款、第5款予以回应,这也是该法与1952年《农地用益租赁法》在异议理由设置上的差别之处。
在农地使用的不健康分配上,有两方面。一是第2款将不健康分配的认定与政府的农业结构措施相结合,即如果协议内容与改善农业结构的措施相抵触,则可认定为不健康分配。但此认定方法在一定程度上导致不健康分配的界定过宽,且交由政府界定加剧了认定方法的不稳定性。二是在专业农民和兼职农民同样存在的情况下,第3款对兼职农民是否导致农地不健康分配予以明文化,如果符合以下两种中的任一情形,则将在不健康分配认定上将兼职农民等同于专业农民。其一,《农民养老保险法》第1条第2款所指的农民,即“农民是指作为企业家,经营以土地耕种为基础的农业企业,并达到最低规模的个人。并且该企业家是一个独立开展其职业活动的人。此外,商业合伙企业的有限合伙人或成员,如果在企业中全职工作,并且没有因为这项活动而在法定养老保险计划中投保,则应被视为农民”。其二,兼职农民及其家庭成员的生计因经营管理租赁的农场或农地而显著改善。因此,农地的不健康分配,在实践中只能用来反对与非农民或非兼职农民签订的协议。
在农地不经济分配上,第5款认为不经济分配通常存在于已通过公共资助程序合并,或其收购已由公共资金资助,但与程序或资金的目的背道而驰的情形中。
在农地收益不成比例上,此次立法并未对其认定方法作出进一步解释,难以判断在何种情况下构成农地收益不成比例。
总而言之,《农地用益租赁交易法》虽然在异议标准上作出明文规定,但以上认定标准仍存在一定的缺陷:一是概念的界定存在模糊,并未对“农地使用的不健康分配”“农地不经济分配”“农地收益不成比例”的概念给出明确定义,无法确定其内涵和外延;二是将法律与政策相绑定,并强化政策在认定中的决定性作用,难以保障法律的独立性和稳定性。
3.州政府异议特权
在《农地用益租赁交易法》体系中,州政府被赋予了充分的权力,在不违背该法强制性规定的前提下,为促进该法的实施,其可免除一定面积的农地用益租赁协议的通知义务。同样,在异议标准的认定上,结合该法第4条第4款和第6款的规定,州政府对于农地的不健康分配具有排除的权利,即州政府可通过命令的形式确定一定面积范围内的农地用益租赁不构成不正当的土地积累,从而排除土地不健康分配的异议通知。例如,1986年的《黑森州土地租赁转让法实施条例》第1条确定了1公顷以内的农地租赁协议不需通知,且第2条确定了不得认定为不健康分配的情形;北莱茵-威斯特法伦州1987年也出台了与黑森州相同的免除通知义务的租赁面积规定;1987年的《下萨克森州土地租赁转让法实施条例》第1条规定了少于2.1公顷的农地租赁协议免除通知义务。此外,为维护农业结构的稳定,避免农地用益租赁行为对农业结构构成重大威胁,如有必要,州政府可在其领土全域或者部分地区增加上述三种异议标准之外的认定内容。可见,最新立法意识到了州之间的实际情况存在差异,如20世纪90年代新州内的东西部农场的农地租赁比例差异达50%,在不威胁国家安全和农业结构安全的情况下,可赋予州政府一定的农地立法权限,这一点在2006年联邦制改革中得以实现。
(三)以程序规则纾解利益冲突目标为公信保障
实体和程序是法制的两大构成,实体权利义务的实现,需以程序为保障。行政及司法的属性,决定了其参与必须在固定的程序内,这一方面可稳定行政及司法相对人的预期,另一方面则是行政和司法公信力的要求和体现。
1.行政管辖
管辖是监管程序启动的关键所在,缺乏明确的管辖分工不仅无法实现农地用益租赁协议当事人的合法权益,农地用益租赁监管的目标亦难以实现,更会导致农地用益租赁管理的混乱。根据《农地用益租赁交易法》第6条的规定,管辖权属于出租人农场所在地的行政主管部门,且如果是租赁的农地,则由该农地的全部或者大部分土地所在地区的行政主管部门进行管辖。可见,在管辖的确定上,以农场或农地主要土地所在地的行政主管部门管辖为宜。
2.异议程序
异议程序是立法对收到协议通知后农业主管部门的职责要求,农业主管部门必须在异议程序的框架内履行异议职责,这在《农地用益租赁交易法》第7条中得到明确,该条对异议程序作出三方面的规定。
一是时间的界限。根据第1款的规定,农业主管部门对农地用益租赁协议的审核时限为自收到协议订立或协议修改通知后的一个月,如果在一个月内无法完成审核,必须在期限届满前通知协议当事人,可将期限延长至两个月。若在规定的期限内未作出异议决定,则视为协议无异议。该款虽规定了可延长审核期限,但延长的条件过于宽泛,法条的表述为“对农地用益租赁协议的审查可能需要更长时间的”,其中的“可能”一词增强了审核的不确定性,可能导致农业主管部门任意延长审核期限。而且,在市场瞬息万变的背景下,两个月乃至更长的期限可能加剧农地用益租赁协议的不利后果,当事人之间的争议甚至会在延长的审核期限中产生。
二是异议决定的形式。在第1款的规定下,农业主管部门只能以书面的形式作出异议决定。书面形式既可督促农业主管部门就其异议内容负责,并明确告知用益租赁协议当事人异议的理由和依据,还可告知就异议争议提起诉讼的方式、期限和法院,又可为协议当事人维权提供有力证据。
三是异议决定的内容。一般而言,异议决定可分为无异议、撤销协议、修改协议三种情形。在第三种情形中,立法同样设置了一个月的时限,在农地用益租赁当事人接到异议决定通知书后一个月内,若不提交修改后的协议,或者在收到异议决定后未向农业法院提起诉讼且该期限届满,则视为该农地用益租赁协议解除。此外,异议决定通知书内还必须注明协议当事人向法院申请裁决的可受理性、受理法院、法院所在地和期限。
3.诉讼程序的启动
《农地用益租赁交易法》第8条赋予了农业法院对农地用益租赁协议进行裁定和发出命令的权限。然而,诉讼程序的启动并非以法院或者农业主管部门的意志为起点,而是以农地用益租赁协议当事人的请求为基础,即涉及农地用益租赁协议的异议通知,以及执行被撤销的协议等争议内容,必须以协议当事人的请求为前提,只有在当事人提出诉讼请求后,农业法院方可依据请求进行裁定或者发出命令。根据该法第8条第1款的规定,在收到协议当事人申请后,农业法院可裁定对农地用益租赁协议的内容或其修改没有异议、撤销协议,或者发出修改的命令。此外,在第2款的规定下,农业法院执行被撤销的协议或者协议内容的命令,也必须以当事人的申请为条件,不得超越协议当事人的请求。并且,即使立法允许农业法院对农地用益租赁协议当事人就变更协议内容进行裁定,根据第9条的规定,农业法院对于该类的裁定也必须在当事人提出申请的情况下进行,同时立法对此种裁定进行了限制,即该协议通知义务已经履行完毕。
四、农地用益租赁法律制度之要义及规则思索
我国农地利用以“三权分置”为机制,在用益物权体系中构造农地流转规则,涵盖转让、互换、出租(转包)、入股等多元方式,然而实践中租赁已经成为农地流转的主要方式,但法规则供给与现实需求失调、私法规则的合同或物权适用方向存疑未明、公法参与疲软无力等问题成为农地租赁功能发挥的重要阻碍。正如前文所述,德国1952年第一部关于农地用益租赁的《农地用益租赁法》颁布至今已有七十余年历史,其农地用益租赁法律制度的私法自治和公法规制的核心与我国农地公法私法规则具有一致的目标追求。为此,全面审视德国农地用益租赁法律规范的制度要义,对化解我国农地租赁的现实障碍、实现农地租赁的法治目标有所裨益。
(一)在农业安全框架内实现农地集约
土地承载着维护公共利益的功能,以农业用途为目的的农地更是在提供人民食粮上具有重要职能,同时这也决定了农地的交易行为受到国家立法的约束。《农地用益租赁交易法》作为德国对农地用益租赁行为管控的公法代表,其确定的管控规则呈现出多重特点,表达出农地在国家生产资料以及国家法律体系中的独特地位;《德国民法典》作为私法的代表,呈现出对农地用益租赁行为意思自治的有限约束体系。
一方面,德国《农地用益租赁交易法》从多个角度对法律目的予以强化,既维护农产品的供给,又维持农场形态和结构的稳定,构筑维护农业结构安全的铜墙铁壁。其一,坚持农业用途的延续。以农地为客体的用益租赁协议必须以农业生产为主要内容,并且强调农业用途方式转变的规制,规避农地的非农化,以保障农产品的供给。其二,异议标准关乎农业结构优化。首先,允许在国家管控下的农地用益租赁行为的存在,并为用益租赁关系的形成提供法律保障,避免农地的撂荒,促使农地充分利用。其次,不健康分配、不经济分配、持续性收益不成比例等认定标准,与农地的合理分配紧密结合,旨在维持农地的广泛分配,避免农地过度集中从而威胁到农业用地和家庭农场生存。其三,维护以农业经营为生存来源的农民租赁行为,保障底层农民的基本生活。在协议通知的异议标准中,优化对兼职农民的农地用益租赁协议通知的异议认定规则,既保障兼职农民的基本生活,又化解农民生活和农地用益租赁之间的矛盾,维持农村社会的稳定,有益于农业结构安全。
另一方面,完全自由在现代民事立法中并不存在,其往往受到意思自治或多或少的约束。《德国民法典》虽赋予了农地用益租赁关系双方充分的合同自由,但亦对相关内容作出强制性规定,使得双方当事人的行为受到规则限制,租赁关系双方必须按照立法规则开展租赁活动。如农地用益租赁合同必须受以农业活动为目的的用益租赁行为(第585条、第590a条、第593条)调整,无书面合同形式的租赁关系被视为不定期合同(第585a条),终止租赁关系的通知必须采用书面形式(第594f条)。在出租人和承租人各自的强制性要求上,出租人必须对用益租赁年度终止的租赁关系的孳息予以补偿(第596a条),出租人不得对将来的损害赔偿债权主张质权(第592条);而承租人在出现第595条第3款规定的四项情形时,不得请求延续用益租赁关系。
可见,德国对农业土地交易施加行政和自治约束的主要目的是避免交易对农业结构的政治目标和内容构成威胁,《农地用益租赁交易法》和《德国民法典》延续了《土地交易法》关于农地行为规制的规定,期以维护农业结构的安全,实现农地集约和规模经营。同样,我国正处于探索农地适度规模经营的制度改革时期,需要在一定面积的土地上,投入更多的生产资料,运用先进的生产技术和设施提高经营土地的生产效率。在此过程中,社会工商资本的引入成为促进农地集约化利用的重要途径,但农地过度集中风险往往随之抬升。为此,租赁集中农地的行为需受到立法的规制,必须符合国家法律政策目标之要求。从表面上看,立法规制限制了农地集中,降低了农地集约水平,但实质上为农地集中创造了有序的市场环境,将工商资本纳入实现集体所有制的方式。为此,德国对农地用益租赁行为的立法调整可在以下两方面为我国提供参考。
一是明确政府管制规则,为农地租赁行为保驾护航。这要求明确农地租赁的管理部门、管理程序、审查起点等内容。要明确县级以上地方人民政府农业农村主管部门、乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门为农地租赁合同的管理部门,以实现与承包合同管理部门的统一。可构建“备案”“备案+审查”两套管理体系。农地用益租赁合同通知的强制性是德国农地监管之显著特征,除免除履行通知义务之特殊情形,将订立合同及其内容通知主管部门是农地租赁主体必须履行的义务。可见,即使是在德国,农地租赁合同虽具有浓郁的私法色彩,但备案仍体现了国家农业安全目标下公法对私法的合理约束。在我国,农地同样承载着农业安全的目标,在逐渐完成农地确权登记和搭建“土地流转台账信息平台”的背景下,开展农地租赁流转合同备案是把握、监督农地流转实况的重要方式。因此,在“备案”体系下,未涉及工商资本参与或一定租赁面积之内的农地租赁合同仅需履行备案程序,无须审查,旨在确保发包方了解农地流转情况和进行监督,同时督促农地租赁流转合同的订立和维护农户的利益;在“备案+审查”框架中,在农地租赁合同备案后,由主管部门启动审查程序,对租赁流转合同进行实质性审查。总而言之,合同备案是农地租赁流转的必备程序,但实质性审查是对工商资本作为流转主体和流转面积界限的限制,即启动实质审核程序需同时满足以下条件:一是工商资本参与农地流转,二是农地流转面积超越上限。德国联邦立法一度将租赁面积超过2公顷作为需要将用益租赁合同提交主管部门审核的条件,为保障该标准契合各州实际,立法赋予各州自治权限,如黑森州规定1公顷以内不需要提交审核,下萨克森州则确定为2.1公顷,避免行政行为过度干涉民事行为。因而,为维护农地流转的私权自由,以农地租赁面积为审核的基础需要明确的界限。面积界限既包括单次租赁面积,也包括同一承租人承租的总面积,当面积达到一定界限之时,方可启动实质审查程序,否则只需合同备案即可,这从源头控制了农地流转风险的产生,使得农地租赁主体在规则内进行农地租赁,将细碎化的农地予以集中,扩大农地面积,实现农地的成片化,进而为农业机械化生产创造条件。
二是明确租赁合同的监管标准,避免农地的恶意集中,化解农地流转过程中的法律风险。参考德国将不健康分配、不经济分配、持续性收益不成比例等纳入农地用益租赁协议的异议标准,加强对流转合同进行实质性审查,如工商资本的资格审查、项目审核、风险防范等,实现公法和私法在农地流转中的有效联动。要排除农地集中过程中与改善农业结构的措施相抵触的行为发生;避免农地在地块上错乱排列,以及不利于农地的功能充分发挥;审查租赁行为是否有益于提高农地的生产收益,以维持农地的生产价值。
(二)立基农地自主构造私权行使规则
就农地用益租赁本身而言,租赁以给付行为为客体,在意思自治原则指导下约定合同内容,使得金钱、商品以及其他标的物和劳务发生运动,实现债的动态性。可以说,农地租赁的价值实现很大程度上依赖合同约定,以合同为法益状态变化的基础。
与《农地用益租赁交易法》公法规制相呼应,《德国民法典》“农业用地用益租赁”目的重点在于民事规则的构建,呈现出较强的农业用途、协议独立、管控与自治相结合等特点,形成了私法自治的制度特色。
一方面,德国农地用益租赁合同内容呈现出极大的自治性。合同自由是民事行为所必备的原则和基本规则,也是农地用益租赁法律制度形成和发展的核心思想,这就决定了农地用益租赁关系双方在合同签订、履行乃至合同终止等方面充分享有自主决定的权利,当事人可自由决定与何人签订农地用益租赁合同,自由选择租赁的农地位置及面积,自由决定租赁合同的期限及其延长,以及用益租赁标的物的使用和维护等内容,并可就租金自由协商确定。这一自治性在《德国民法典》“农业用地用益租赁”一目中得到充分落实,例如,农地用益租赁关系双方可自由选择在特殊情况下是否延续农地用益租赁关系(第594e条),出租人自主决定是否允许转租(第589条)。
另一方面,德国农地用益租赁法律定位具有独立性。在租赁制度体系构成上,《德国民法典》将租赁划分为使用租赁和用益租赁,由“债务关系法编”第四章第五节“使用租赁合同(Mietvertrag)、用益租赁合同(Pachtvertrag)”加以规定,并在第五目“农业用地用益租赁”中专门规定农地用益租赁行为。通过对农地用益租赁的规则体系和条文的分析,可概括总结出德国农地用益租赁权利行使具有独立性的特点。一是在规则体系上呈现出独立成目的规则设置。正如上文所述,农地用益租赁虽属用益租赁的下位概念,在条文体系上可采用类似于使用租赁的总分结构,即先在本节第一目中作出使用租赁的一般性规定,再细分多目规定住房的使用租赁、土地和房屋的使用租赁、已登记船舶的使用租赁等具体的使用租赁规则。但用益租赁并未采用类似于使用租赁的立法框架,即在用益租赁的一般性规定后,设置除农地用益租赁外的其他具体用益租赁,而是仅设置农地用益租赁单独一目。可见,农地用益租赁作为用益租赁的特别形式而独立存在,凸显农地用益租赁的独立价值。二是在条文规则上呈现出农地用益租赁规则的独立性。《德国民法典》“债务关系法编”第四章第五节第四目的表述为“用益租赁合同”,在其框架内规定用益租赁合同的义务、附属物、租赁关系终止等内容;并且根据第581条第2款的规定,在无特殊规定的情况下,“用益租赁合同”目没有规定的,可适用使用租赁的条款,但农地用益租赁被该款排除在外,即农地用益租赁即使没有特殊规定,也不适用使用租赁的规则,从而彰显农地用益租赁的独立性。此外,第五目标题表述为“农业用地用益租赁”,且该目内的第585条第2款确定了农地用益租赁合同的适用依据包括用益租赁合同,即“用益租赁合同”目中第581条第1款和第582条至第583a条的规定;还就农地用益租赁作为特别的用益租赁类型,规定农地用益租赁自身的特别规则,即“农业用地用益租赁”目中第585条至第597条所规定的具体内容,就农地用益租赁类型上的合同义务、租赁关系存续、终止等特殊内容进行规定。
可以说,德国民法范畴的农地用益租赁规则高效发挥了农地租赁的价值和功能。在《德国民法典》架构内,租赁合同由使用租赁合同和用益租赁合同构成。使用租赁合同强调对物的直接使用,指仅以使用为目的的租赁合同,并不从物本身获取收益,即排除孳息的收取。用益租赁相对于使用租赁最大的区别在于用益租赁的客体及于孳息、权利和利益。由此可知,农地用益租赁的功能在于使承租人享有农地的使用权和收益权。从立法进程上看,虽然我国《民法典》《农村土地承包法》尝试实现农地流转从债权向物权的转变,但基于农地债权性租赁的便捷性和高效性,农地租赁依然是农户的首要选择。可见,我国农地租赁与德国农地用益租赁的收益价值、意志自由具有一致性。为此,我国农地租赁规则调整可围绕租赁的核心价值,实现农地动态经济价值。
首先,以农地租赁合同为基础,实现农地租赁债权功能的动态调整。以农地租赁合同为农地租赁行为提供法律依据,落实违约利润剥夺责任来降低租赁过程中一方违约的意愿,通过对农地租赁合同的适农性改造,指引农地租赁价值的高效实现。一是合同期限的确定应充分考虑农作物的生长期,结合农作物生长期,将完整的年度作为农地租赁期限确定的单位。并且,农地具有承担农业植物或动物产品供给的特殊性,决定了农地租赁合同相较于其他类型的合同期限更长,在合同存续上应受立法的特殊观照,例如不受一般合同的二十年期限限制,并可参照土地承包经营权上的耕地三十年、草地五十年、林地七十年期限之规定,但受土地承包经营权的剩余期限限制。同时应对农地租赁的最短租赁年限加以明确,例如,无论是否采用书面形式签订租赁合同,其最短期限应为两年。二是农地租赁合同的解除应当提前提出,除严重破坏农地环境、农地持续利用等原因,或者对农作物进行适当补偿之外,合同解除的时间为农作物生长期结束。
其次,着眼于合同追求的租赁关系双方利益均衡。权利和义务是租赁关系的核心内容,贯穿于租赁关系的存续与终止,且以相互对应的方式实现利益协调。为此,除需考量农地租赁合同作为一般性租赁合同主体权利义务的均衡外,仍要考量农地租赁的农业特性。一是给付义务和收益权利的协调,一方面,在赋予出租人交付租赁物义务的同时,也肯定承租人交付租金的义务;另一方面,充分肯定出租人收取租金的收益权能,同时赋予承租人收益的权能,承租人可对其所租赁的农地进行经营管理,实现农地的价值生产职能,并从中获取利益,进而肯定承租人对孳息的收取权能。二是费用的投入与收回的协调。以承租人维持农地状态为考察对象,肯定承租人所投入必要费用的有益费用属性,运用不当得利基本规则实现利益协调。例如,采取必要的措施排除农地及农业基础设施存在之瑕疵所产生的费用。此外,规定增值项目的费用返还,如在农地的生产经营过程中,承租人为提高生产经营效率而投入的各类基础设施建设,包括生产灌溉设施、道路等增值项目的费用应该返还。在规则设计上,充分考虑承租人价值投入与收回的关系,既保障承租人提高农地生产价值的积极性,又通过增值返还排除出租人的不当得利,协调出租人和承租人在农地生产价值上的利益冲突。
最后,回应发包方于农地租赁过程中的集体利益需求。在租赁关系形成后,承租人成为农地的占有者和使用者,实质上成为农地利用的决定者,在农地利用上享有充分的决定权利,其经营管理行为关系到农地的价值实现和农业结构的稳定,这些权益关乎集体经济组织的长久发展。为此,立法强化集体经济组织的权利,涵盖租赁合同的报备、转租的同意、合同相对性有限的突破等,实为通过所有权限制租赁权的不当行使,在形式上是维护和协调所有权人、出租人和承租人的利益关系,核心实质是实现农地所承载的农业结构和粮食安全等集体利益,实现农地在动态利用中的安全。
(三)围绕有限政府构筑公法管制体系
公法的功能具有对象的双重性,一方面,对于私权主体,其功能在于规制和保障私法权能的行使,在农地租赁中表现为明确租赁关系双方的行为界限,促使协议主体在公法的规则内行使权利,保障租赁合同得以落实;另一方面,针对公权主体,公法的功能则在于规范公权力的行使,避免公权力的不作为以及过度作为超越权力界限,进而损害私法权利。
德国围绕有限政府实现了对农地用益租赁行为的有效管控。首先,以国家监管为手段。既然德国《农地用益租赁交易法》是一部具备公法属性的法律规范,必然以国家监管为手段实现对农地用益租赁协议的各项审查,对协议的审查不应逾越其被认可的公共利益所需要的必要限度。一是明确农地用益租赁协议当事人的通知义务,确保农业主管部门的监管成为可能。无论是书面形式还是口头形式的用益租赁协议,均需将协议签署的情况通知农业主管当局。用益租赁协议的修改亦不例外,有关租赁对象、租赁期限和协议服务条款等内容的修改均需履行通知义务。除此之外,对于在规定的期限内未履行通知义务的情形,德国赋予了农业主管部门要求农地用益租赁协议当事人履行通知义务的权利。二是明确国家监管内容,切实实现对农地用益租赁行为的监管。农业主管部门利用公权力,对履行通知义务的农地用益租赁协议进行审查,其审查围绕是否构成不健康分配、不经济分配、持续性收益不成比例等方面,以达到国家监管的效果。其次,注重程序规则的构建。程序和实体共同构成了《农地用益租赁交易法》的公法规制,实体以异议标准为核心,而程序则强调公权力主体对农地用益租赁协议管制的流程严谨性,否则由公权力主体承担不利后果。注重程序规则构建的特点主要通过以下几个方面表现出来。其一,公法规制的基本流程是:协议通知—通知异议—异议通知书告知—法院审理异议争端。其二,注重期限规则构建。在协议通知、通知异议、法院受理异议争端等方面均设置较为严格的期限。其三,注重农业法院审理的前置条件构建,如设置农业法院对案件的审理前提。
德国《农地用益租赁交易法》为农业主管部门和农业法院的权力行使设置各项规则,划清权力界限,保障相关机关和部门在规则的指引下履行职责。同样,我国欲充分、有效发挥行政主体在农地租赁中的监督和管理作用,具体可以在以下两个面向有所作为。
第一,督促主管部门履行监督职责。设定对农地用益租赁合同的异议规则标准是德国督促主管部门尽责的重要环节,毕竟标准的确定性能够增强规则运行的可期待性,确保职责的全面履行。因而,我国农地流转行为的监管应实质性审查核心要素,可以说,农业主管部门在承担督促农地流转合同备案职责的同时,应强化对社会工商资本参与、流转总面积超过一定数量的流转合同的实质性审查,并对此作出是否允许流转的决定。因此,应通过立法明确农地租赁合同的备案部门、审核标准、程序等内容,督促农业主管部门履行其监管职责。在备案方式和机构上,农地流转主体可通过提交纸质合同或于土地流转台账信息平台填报流转信息,向所在农村集体经济组织备案,农业主管部门督促履行备案程序。在审核标准上,农地不健康分配、不经济分配、持续性收益不成比例是德国开展实质性审查的核心标准。我国同样重视农地流转的监管,中央文件多次提及发展农地适度规模经营,完善工商资本租赁农地审查审核制度;此外,《农村土地经营权流转管理办法》第29条亦对工商资本参与农地流转作出相关的规则设计。我国与德国的实质性审查标准存在差异,但均以维护农业安全为基本价值追求。为此,一要明确在工商资本流转农地、农地流转面积达到上限时,对相关主体的农业经营能力或者资质证明、流转项目规划以及流转经营风险评估等实质内容进行审核;二要明确发起农地流转实质审查的流转面积标准;三要综合判定租赁是否导致地块上的错乱排列、农地生产收益的降低等。通过标准的明晰规定农业主管部门的认定范围和依据,限缩农业主管部门在审查审核过程中的自由裁量范围,保障异议的威信和公信力。在审核程序上,明确规定农业主管部门对审查合同通知的一般时限和形式,以及因其他原因无法按时完成审查的时限延长程序,并规定农业主管部门不遵循审核程序的不利后果。
第二,明确农地租赁合同当事人权利受损时的救济路径。在规范公权主体行政行为的同时,为公权相对人提供权利自我保护的可行之路,即为农地租赁合同双方当事人提供权利救济路径。单方面规制私权行为的公法难以实现其应有的价值目标,其目标仅在协调公权和私权关系的背景下方能实现。因此,在农业主管部门作出的审核决定书中,必须明确注明合同当事人申请法院裁决的可受理性、受理法院、法院所在地和期限,形成规制和救济共同作用下的管制体系。此外,面对农业主管部门未能在规定期限内审查农地租赁合同的情况,直接肯定租赁合同当事人的合同有效性,其结果是租赁合同没有被主管部门否定。
结语
德国农地用益租赁制度的实践于我国本土农地特点有镜鉴价值,主要在于其规则正视租赁在农地流转中的财产价值和功能。为此,既要从农地的公共利益出发,以国家公法对农地租赁的管制为手段,以对国家管制职责的监督为保障。具体而言,应明确县级以上地方人民政府农业农村主管部门、乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门为农地租赁合同的管理部门,围绕农业安全对农地流转合同开展全面备案,对工商资本参与及流转面积过高的农地流转加以实质审查,审查内容如工商资本的资格、项目审核、风险防范等,以及农地流转是否与改善农业结构措施相抵触、是否加剧农地地块错乱排列、是否显著降低农地生产收益等,同时保障农地流转合同当事人就政府监管不力后果的诉讼救济权利。同时要围绕农地财产属性,审慎设计出租人与承租人利益冲突的协调机制,一方面考量农地租赁合同作为一般性租赁合同主体的权利义务均衡,另一方面结合农地租赁的农业特性对农地租赁合同期限、合同解除条款、合同给付义务、收益权利、费用投入与收回等规则作出回应与调整,从而保障当事人合同权益,泽福现代农业兴旺。
