作者简介：夏沁(1992－)，女，法学博士，中南大学法学院副教授，中南大学土地法制研究中心研究员，主要研究方向:土地法、物权法。
基金项目：本文系湖南省法学会青年项目“湖南省推进撂荒地复耕复垦长效机制法律问题研究”(25HNFX－D007)的阶段性成果。
本文原载于《法学论坛》2026年第1期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：满洪杰。
摘要：宅基地制度的有偿改革事关整个改革的成败。从既有规范出发，宅基地制度并未形成市场化的对价规范，面临着“强管制、弱自治”的悖论。新一轮宅基地改革受到宅基地产权分置的推动，已具有确定其价格要素的基础条件。自下而上以市场需求为导向的对价规范成为宅基地有偿改革的方向。但此种对价是通过赋权集体自治而放松管制的方式实现的，偏离了市场的价格机制，陷入一种虚幻的“强自治、弱管制”的状态。在系统改革的视角下，宅基地使用权登记确权提供了供需均衡的对价基础。“适当管制、适度自治”则成为确定宅基地有偿改革对价规范的第三条路。此路径下，以宅基地有偿使用为中心，其对价规范应制定统一的定价原则、标准和规则，区分自用、商用、工业、旅游、文化、生态等具体类别收取有偿使用费，确定税收、土地发展权转移等制度，并且区分宅基地使用权的性质确定支付方式、债务转移、责任方式以及风险承担等内容。
关键词：宅基地制度有偿改革;宅基地有偿使用;对价规范;规划管制;宅基地使用权;产权制度
所谓宅基地制度的有偿改革是针对过去宅基地无偿取得、无偿使用以及限制流转和处分而展开的市场化改革，涉及到有偿分配、有偿使用、有偿流转、有偿退出等改革的全过程。此种改革作为重新配置农民对房屋和宅基地占有、使用等权益以及农村集体对宅基地管理、利用等权能的最为关键之方式，事关整个宅基地改革的成败。过去，受制于宅基地无偿分配与福利保障等历史原因，相关宅基地改革的价格要素未能发挥合理配置宅基地及其上房屋等资源的功能，也无法实现对宅基地的还权赋能。其主要原因即在于该阶段存在地价资料不完整、地价变动频繁以及地价状态难再现等问题。2015年以来的宅基地制度有偿改革，在城乡统一要素市场的推动下，已具备确定宅基地产权价格要素的基础条件。不仅如此，按照“三权分置”的产权逻辑，宅基地制度有偿改革也具备以分置的宅基地使用权为基础权利展开的制度条件。据此，宅基地制度有偿改革通过对价的方式突破了无偿分配和使用宅基地的限制，进而赋予了农民更多的财产权利。《农村宅基地管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称“《暂行办法》”)初步认肯了此种改革。但由于现行法规和政策的严格管制，宅基地制度有偿改革中管制与自治的张力始终无法得到协调。此时，对价若为一种基于集体成员身份而享有的福利和保障措施，如何处理宅基地有偿与无偿的藩篱?宅基地有偿的对价又应在何种程度上反映所涉权利的价值?城乡一体化发展的过程中，宅基地有偿的对价与国有住宅用地的对价之间的实质差异为何?基于此，土地市场是否能形成统一的对价规范，进而通过同价实现“同地同权”?例如，通过制定统一的城乡基准地价和标定地价，形成与市场价格挂钩的调整机制，最终形成主要由市场决定的宅基地和住宅用地价值。凡此种种，均表明了宅基地制度有偿改革对于居住用途土地价格要素的市场化配置具有重要的破题意义。
鉴于宅基地有偿使用在有偿改革中的核心地位，其不仅与有偿分配、有偿流转、有偿退出遵循共同的对价理论，也决定了三者的权利基础。故笔者拟围绕宅基地有偿使用展开论述，首先从实然层面出发，指出试点地区宅基地有偿使用的对价规范处于“强管制、弱自治”的现状;其次结合要素市场，深入分析应然层面的“强自治、弱管制”及其问题;最后立足于系统改革论的视角，确定“适当管制、适度自治”的对价规范及其基本构造，以期在均衡管制与自治的基础上对上述问题作出回答。
一、宅基地有偿使用对价规范的试点情况与实践困境
新一轮宅基地试点改革延续以前改革的经验，将有偿使用作为一种管理宅基地超标利用的经济手段。宅基地有偿使用被定义为农村集体经济组织对“一户多宅”、超标准宅基地以及非本集体成员占用宅基地的情形收取一定使用费的制度。此种情形下，使用权人为继续占有、使用宅基地而支付的使用费则表现为宅基地有偿使用的对价。调整此种使用费的适用情形、内容范围以及表现形式等方面的规则为对价规范。
目前，既有的宅基地有偿使用的对价规范很大程度上是在规划管理法规的基础上形成的。《中华人民共和国土地管理法》(以下简称“《土地管理法》”)第62条即规定宅基地的使用应当符合乡(镇)土地利用总体规划、村庄规划，并鼓励盘活利用闲置宅基地和农房住宅。所谓规划“实质是对以土地利用为核心的空间资源进行再分配的过程。”宅基地的规划即是对宅基地及其上房屋或生活附属建筑物等资源的再次配置。我国宅基地有偿使用总体上受到城乡规划与土地利用总体规划两大部分的管制。一方面，宅基地有偿使用属于宅基地建设的一部分，应符合乡规划、村庄规划以及地方的规划要求。另一方面，宅基地有偿使用也属于土地利用的具体方式，还应服从土地利用总体规划体系和规划级别的管理。不仅如此，可用于有偿使用的宅基地范围及相关用地结构均属于国土空间规划“多规合一”的内容。《暂行办法》亦将规划管制设计为取得、使用、出租、转让、退出宅基地的前置性制度。准此，宅基地有偿使用对价的标的是在既定规划区的用地结构上所供应的宅基地。
为落实国家层面法律和政策，试点地方制定了专门的宅基地有偿使用的规范细则或相关管理办法，具体构造为:其一，对价的基准价格，可参照农村宅基地的基准地价或住宅用地的评估价;其二，对价的收取主体，由本村集体经济组织统一收取;其三，对价的缴纳方式，可按年度或分期或一次性缴纳;其四，对价的收费标准，按照宅基地所处的区域分等定级或根据适用情况、超占面积等确定不同类别或档次的标准;其五，对价的执行方式，规定配合奖励、惩罚或土地年检等措施收取;其六，对价的用途分配，按照“取之于民、用之于民”的原则进行使用。
问题在于，实践中农村土地市场并不完善，宅基地有偿使用的对价也较为不稳定。各地试点关于宅基地有偿使用的适用主体、范围，以及有偿使用收费依据、标准和方式等实践存在较大的差异。根本来讲，因为宅基地有偿使用所对应的产权结构的边界是模糊的。平罗县、丰县等地区文件规定有偿使用的权利客体既包括宅基地资格权，也包括宅基地使用权;义乌、长垣等地则仅指宅基地使用权。而“三权分置”的结构配置不当会引发权利群价格分配的不均，有偿使用的产权对价也不甚明确。产权清晰及对价的资本化运作，才是宅基地效率配置的前提以及对农户的终极激励。大部分试点地区都存在有偿使用后所有权实化而资格权、使用权弱化的问题，无法形成相应的产权对价机制。
二、试点地区宅基地有偿使用对价规范的“强管制、弱自治”
以上困境的根源在于，试点地区中宅基地有偿使用所涉的产权及其对价不断地在管制与自治之间徘徊。
(一)试点地区宅基地有偿使用对价规范具有管制属性
受制于规划法规和政策的约束，宅基地有偿使用对价规范具有管制性的特征。关于村庄布局规划主要以县级为单位进行编制和修改，并遵循先规划后建设的原则展开。
宏观层面，村庄规划和土地利用规划通过确定宅基地供应量以及村用地结构和配套用地的配置，实现了对宅基地有偿使用价格的调控。一般认为，土地供应规模与住宅价格处于负相关的变动关系。规划作为一种事先安排宅基地供应的管制手段，也管控了宅基地有偿使用的价格。其所涉的产业布局、用地结构、农村经济发展等方面均会影响到宅基地产权的价格形成和价格运行。微观层面，宅基地有偿使用对价与对土地用途和开发强度的管制规范相关。此种对价与规划对“使用农地或不动产而支付之代价”地价的管制相同。土地政策上地价强调维系公平租佃关系促进生产，其规划的核心在于确定分配生产要素农地、资本、劳动力对生产所提供劳务的比例。而传统宅基地的主要功能正在于辅助农地进行生产。就此而论，土地利用规划通过调控宅基地有偿使用的对价，实现了对所有权人、使用权人、国家或地方政府对促进农业生产投入比例的管制。如关于有偿使用的税收或建设农村公益设备、环保设施等，其实是根据规划管制的要求在政府、农村集体以及成员之间分配有偿使用费。
(二)试点地区宅基地有偿使用对价规范具有自治属性
宅基地有偿使用对价所为给付的实质是宅基地上权利的交换价值，还具有自治性的特征。宅基地有偿使用的交易结构，体现为使用权人与集体经济组织之间签订的通过缴纳一定费用以获得宅基地使用价值的合同。如《湄潭县农村宅基地有偿使用管理暂行办法》第9条规定了宅基地有偿使用的协议形式，以及协议具体内容和备案要求。此结构中的有偿使用是双方当事人在合意基础之上成立的合同之债，“是一种双方或多方的意思表示一致的法律行为，其内核在于‘合意’。”备案仅作为一种行政管理的手段，并不会影响有偿使用合同的效力。双方当事人就有偿使用对价达成的合意才是合同效力的决定因素。其一，作为有偿合同，宅基地有偿使用对价是通过支付对等的价款从而获得使用宅基地的权利。其二，作为双务合同，宅基地使用权人对价与集体经济组织交付使用构成给付与对待给付的关系。双方当事人就有偿使用对价达成的合意才是合同效力的决定因素。此时对价是双方主观意义上的价值交换性和对等性，赋予了当事人是否订立合同、订立何种类型合同以及协商变更合同和选择合同形式等自由，由此体现了合同自治和意思自治。有偿使用对价则影响了合同同时履行、解除、风险负担、责任轻重等效力方面的差异。
宅基地有偿使用的对价是土地利用规划所强制实施而选择使用的交易方式，兼具管制与自治的属性。对价规范的引导限定在规划管制的范围内。任何被规划禁止的有偿使用协议都不可行。因为，产权对价与明晰产权的成本是正相关的。规划管制使得明晰产权的成本趋于稳定，宅基地有偿使用对价也越能发挥其促成当事人协商自治的功能。
(三)试点地区宅基地有偿使用对价规范的“强管制、弱自治”
就现行规范而论，试点地区的宅基地有偿使用对价规范通常处于“强管制、弱自治”的状态。具体而言:
其一，土地利用规划是以用途管制为中心的理性规划，其首要任务在于保障宅基地对农地生产的辅助功能，但也极大地削弱了集体经济组织和使用权人利用宅基地的自主性。我国大部分农村尚属于传统的农业区，“生产要素在封闭的体系内流动配置，主要依靠农业内部的能量和物质循环来维护平衡。”传统农区的宅基地与农地在功能上相互牵制。土地用途分类主要旨在保护耕地进而实现粮食安全，价格要素正受到此管制目的的限制。
其二，土地利用规划是以级别体系为导向的供应规划，其通过宏观调控自上而下地管理了宅基地及房屋的利用，但也影响了土地市场的形成。经济意义上的土地市场主要是建设用地市场，而在城镇建设用地远高于农村、农村建设用地价格远高于农业用地的情况下，明显的价格差异驱使农地用途的变更以及建设用地供应增加，难以形成一个较为公正的土地市场。并且，规划所划定的城镇规划区和乡、村庄规划区，在供应层面造成了土地价格的天然隔离，导致对价失去了市场根据，从而减少了宅基地有偿使用和收益的动力。
此时，对价规范受到管制的状态就可能对市场自治产生不利的影响。规划对价格的形成和运行的管制，“减低了私有产权、市场交换和合约作为协调生产与消费以及解决利益冲突的手段的力量。”此种管制限制了宅基地有偿使用对价规范的内容安排，也限制了对价规范的动态发展。大部分试点以固定的价格或收费标准确定宅基地有偿使用的对价，看似结合各地实际差异确定了不同的费用档次，实则是“一刀切”的标准而未能考虑到有偿使用交换价值的市场变化。有偿使用对价规范管制性所蕴含的安全价值与引导性的效率价值由此相互对立。宅基地有偿使用对价规范的管制性处于优位状态并限制了私人自治的空间。
可见，自上而下的规划管制不足以形成市场化和个别化配置的对价规范，由此宅基地有偿使用市场的土地供应模式仍有所不足。部分主体超标占有宅基地与部分主体短缺的现象，很大程度上并非土地总体供应不充分，而是个体市场化调节的缺失。宅基地有偿使用对价规范的“强管制、弱自治”揭示了农村人口减少和宅基地扩大并存这一现象，根源于宅基地内部用地结构的矛盾。具体体现在:其一，现实中，宅基地大量闲置浪费与新增需求无法满足并存;其二，方式上，宅基地粗放配置的可持续发展与集约利用的最大化追求并存;其三，规范上，“一户一宅”的无偿分配、“一户多宅”的有偿使用与“户有所居”的居住保障并存。仅凭规划无法发挥充分配置宅基地资源的作用。宅基地无偿分配是在规划管制范围内保障农户生产生存。有偿使用则超越了管制的范围，赋予了宅基地内部用地自治调整的空间，使得宅基地利用具有了市场化的基础。在宅基地总体供应充分的情况下，无偿分配与有偿使用之间用地结构的配置正是管制与自治博弈的结果，两者比例失调则是导致土地供应失衡的根本原因。产权管制成了“土地要素市场发育滞后的关键”，管制的干预程度更是直接关系到了要素配置的市场化程度。
三、要素市场宅基地有偿使用对价规范的“强自治、弱管制”
事实上，宅基地改革始终围绕农村土地要素市场化提出深化农村集体产权、推进城乡统一建设用地、鼓励盘活整理存量用地、增加农村产业用地保障等方案。市场化是宅基地有偿使用对价规范的改革方向。
(一)农村土地要素市场化、宅基地产权分置与对价规范的定位转变
与国有住宅建设用地相比，我国农村宅基地使用权流转市场、劳动力市场和资本市场等主要要素市场较为不完善。宅基地有偿使用对价规范赖以形成的价格机制的市场化程度也较低。大部分试点地方的宅基地有偿使用并不是通过当事人交换形成的对价，而是通过乡政府或集体经济组织确定的标准形成的对价。如泸县规定由村集体根据“一事一议”的原则决定确定数额。这也是宅基地有偿使用的对价规范难以市场化的根本原因，即其对价主要是由村集体或权力机构决定的，而非依靠价格机制形成的市场决定的。
但同时，依靠农村集体自治，宅基地产权管制的程度逐渐放松，农村要素市场获得了发展和培育的空间。正是“产权的管制放松，赋予了农民剩余索取权和剩余控制权”，有偿使用对价规范的市场化才得以启动。集体自治随着宅基地产权分置以及产权不断地明晰和稳定而确立。宅基地的治理也从集体或国家的一元结构发展到集体、农户和其他主体多元的结构。集体和成员获得了经济自主权，“村民自治”逐渐占据主导。宅基地的产权分置由此为宅基地有偿使用对价规范提供了多元化的市场主体、较为标准化的市场客体、相对透明的市场信息以及相对自由的市场准入机制等市场化条件。为此，有学者指出本轮宅基地有偿使用探索“集体自治、村民自治”的路径，实现了政府主导向集体经济组织主导的转变。
这一过程中，宅基地产权安排对应着主体与客体之间的行为规范，财产关系制度的变迁必然会影响主体的行为方式，进而会影响资源的配置方式。宅基地有偿使用对价规范的市场化也随着产权制度的变迁而完善。宅基地有偿使用对价规范因产权分置和细化所具备自我调节的能力，即是宅基地使用市场依靠价格配置资源的能力。部分地方试点将区域位置、土地极差等作为确定对价金额的考虑因素。此种要素定价的方式契合中央提出按照市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化的改革目标。此外，各地宅基地的市场化程度以及农村经济社会发展需要不同，因此还应区分要素市场配比和要素流动渠道完善宅基地有偿使用对价规范的市场化配置。如北京大兴区西红门镇大生庄村的宅基地有偿使用对价的标准和方式与流动性较强的劳动力和资本要素市场密切相关，有偿使用对价的均衡驱使整个要素市场达到相对均衡的状态。
与“两权分离”相比，宅基地“三权分置”的主体(农村集体、农民以及其他主体)更具备按照市场经济规则生存和发展的能力，并更充分地反映了有偿使用市场内部交易的需求，因此更契合以市场自治为中心的对价规范。具体而言:
第一，宅基地所有权强化了农村集体自治的实现路径，赋予集体根据本村特色和实际情况因地制宜地满足宅基地有偿使用市场需求的权利。“三权分置”通过明确集体经济组织的法人地位、完善决议机构或村民会议以及探索股份合作制形式(股份经济合作社)等，落实了集体的主体资格和管理权能。就此，有偿使用的对价规范发挥了配置本集体宅基地用地结构的功能，有利于实现宅基地粗放式利用向集约化利用的转变。
第二，宅基地资格权加强了对农民“户有所居”的保障，使得本集体农户可结合自身对宅基地的用地需求缴纳有偿使用费或选择有偿退出和流转。基于保障农户居住权益的定位，资格权可以作为区分缴纳超标占用宅基地的有偿使用费的基础权利。资格权的性质如下:一是基于农户的身份而保障其无偿使用宅基地的权利;二是在此基础上，区分了缴纳超标占用宅基地的有偿使用费的基础权利。两者对价的差异使得农户具有根据实际需求自主决定是否继续有偿使用的选择权。此外，农民的资格权使得其具有参与集体经济组织管理和决议的成员资格，有偿使用和有偿退出或有偿流转的对价规范实质是本农村集体成员共同决议的结果。这也意味着农户对不愿意有偿使用的宅基地，也可选择有偿退出或流转，从而更好地满足本集体成员的用地需求。
第三，宅基地使用权扩张了农民和其他主体的财产权利，农户与非本集体农户通过合同或协议的方式，获得了有偿使用宅基地用益权能的权利。宅基地使用权的“放活”意味着该权利可在市场主体之间进行适度的流转，由此为宅基地有偿使用提供了可交易的权利客体。此种“有偿使用”建立在农户已获得宅基地有偿使用的基础上，因此也具有了对价性，也使得宅基地使用权作为资源具备一定的市场竞争力，从而能较为灵活地应对市场需求的变化。
(二)宅基地有偿使用对价规范的“强自治、弱管制”
宅基地“三权分置”对产权结构的重大调整，使得宅基地权利在更大的范围内配置，从而实现了对农户和其他主体的赋权。对价规范由此获得了更强的自治性:其一，主体上，农村集体、农户以及其他主体均可作为宅基地有偿使用的当事人;其二，客体上，宅基地使用权作为有偿使用的交易标的，界定了有偿使用对价所交换价值的范围;其三，内容上，主要是农村集体及成员对有偿使用标准、适用等事项的自主决定权以及当事人对订立有偿使用合同的自主选择权;其四，方式上，采用合同的形式取代了宅基地登记、审批或许可等形式。此种市场引导为宅基地有偿使用的对价带来了明显的“禀赋效应”，即农户与其他主体获得宅基地使用权后，会大幅度增加对宅基地有偿使用可交换到的对等价值的评价。由此，在宅基地有偿使用被赋权而获得宅基地使用权的初始产权配置后，“禀赋效应”所形成的对价规范即决定了宅基地使用资源的配置。
该情况下，宅基地有偿使用的对价规范以当事人主观交换为合同效力的核心，充分地尊重了对个人意思和自治的尊重，契合商业发展的需求。该理论与强调集体自主形成价格和交换价格完成交易的宅基地有偿使用对价规范不谋而合。交易对价理论下，有偿使用形成的对价本质上属于主观对价，是当事人允诺的交换，而不要求交换价值的相当性和义务的相互性。当事人磋商交易的对价可远高于或者远低于宅基地使用权的实际价值。尽管如此，以市场需求为导向所形成的对价规范，并不符合我国价格机制的市场规律。目前，我国农村宅基地的分布呈现出高度的分散性和无序性。农村要素市场整体上发育既不完全，也不均衡。全国范围内的农村市场价格机制尚难以成型。学者提出宅基地使用权的市场化，应构建农村宅基地与国有建设用地同平台、同规则并轨运行的市场交易体系，可从交易规则制定、交易服务等方面充分发挥市场对宅基地使用权价格的发现功能。该方案也难以施行。这是因为，在传统农区转型的过程中，实践中出现了城中村、城乡结合部农村、城郊农村、远离城市的农业型农村等不同的类型的农村。各类农村市场化的驱动力和功能导向并不相同，包括非农产业的发展、环境保护、耕地保护、粮食安全、城镇化、提升居住条件、改善基础设施等。关于农村经济、社会、生态和环境等方面的差异化显著，宅基地内部市场之间尚无法形成统一的交易平台和交易规则。宅基地有偿使用与国有建设用地有偿使用在同等条件的市场进行交易的方案并不可行。
(三)宅基地登记确权为均衡对价规范的管制性与自治性提供了价值基础
宅基地有偿使用市场交易的实质是宅基地使用权的交换，而权利的价值决定了其所依附物品的交换价值。此时，产权交易可以被看作是由市场价格和市场交换决定的对价交易。而宅基地使用权的产权边界是随着农村土地确权工作的推进，以登记颁证的形式不断明确和加强的。大部分试点地区为宅基地使用权登记颁证而明确其产权边界后，也相应地确定了有偿使用的价值。相较于宅基地的无偿使用，实施有偿使用的地方试点产权界定更明确，也更明显地提高了宅基地市场交易和资源配置的效率。如浏阳市以有偿使用为历史形成的超面积宅基地确权，宅基地使用权与房屋所有权的统一登记提升了宅基地的财产价值。基于此，宅基地使用权的确权登记为有偿使用对价提供了一个市场化的价值基础。
其一，宅基地使用权的确权登记有利于形成相对统一的有偿使用的供应市场。确权登记不仅明确了全国范围内宅基地市场土地要素的总供应量，也能确定“一户多宅”或超标占用确权、无法确权需腾退或整合等闲置宅基地的供应量。在宅基地闲置供应较多的情形下，有偿使用的供应市场就较为充分。此种供应模式决定了按照盘活闲置存量宅基地、节约集约利用宅基地的理念进行有偿使用。
其二，宅基地使用权的确权登记能够满足多样化的有偿使用的需求市场。宅基地使用权经登记后的确权行为对有偿使用的主体有重要的激励作用，包括激发使用权人对宅基地的改良和投入的积极性、促进使用权人流转宅基地及其上房屋的积极性以及赋予宅基地抵押担保的权能等。如此，确权登记满足了新增需使用宅基地、利用多余闲置宅基地、展开宅基地经营、抵押担保融资等多主体多方面的用地需求。
其三，宅基地使用权的确权登记有效地促使有偿使用市场的供需结合。总体层面，宅基地使用权的登记是在规划审批的基础上，确认有偿使用主体的使用权。有偿使用的宅基地通常需经过土地利用规划许可、建房规划许可、审核批准、登记确权等程序。具体层面，“占补平衡”“增减挂钩”等政策的实施，使得农村宅基地有偿使用市场之间可以根据村庄的实际情形相互调节各地宅基地的供应量和需求量。经确权登记的宅基地使用权可通过节约指标、预留指标、指标交易等方式动态整合供需关系，不断地健全和完善了宅基地有偿使用对价的市场化形成机制。宅基地有偿使用与国有建设用地有偿使用，也由此具备相互配合、一体化建设的土地要素市场。
为此，宅基地使用权的确权登记，使得宅基地有偿使用的对价能更好地反映供需市场的变化。登记颁证的形式使得宅基地使用权的财产价值得以体现和增值，并通过宅基地供需市场引导有偿使用的价格机制，进而提高宅基地资源的利用效率。这一过程中，有偿使用的对价规范趋于市场化，并逐步形成市场化的对价。同时，使用权人缴纳有偿使用费后获得经登记的宅基地使用权，可有效地抵制村集体和其他主体的干预。登记确权赋予宅基地有偿使用主体较为完善的交易权能和较强的议价能力，进而增加了其对现值宅基地及房屋投资在未来市场价值的信心，保障了宅基地有偿使用市场化对价的稳定性。
(四)客观对价为均衡对价规范的管制性与自治性提供了调整机制
随着消费农村和消费农户的出现，宅基地有偿使用市场的供需弹性和可替代性增强，宅基地有偿使用对价规范以身份特征区分定价和区分适用的必要性不大。更多地，有必要考虑在消费农村的背景下，价格在均衡宅基地供需关系方面发挥着明显的杠杆效益。此时，宅基地有偿使用市场化的对价强化主体议价能力和法律规范对价格的调节能力，成为一种客观层面的对价。目前我国学理上，涉及市场交易的对价规范也多指客观对价，包括:其一，系双务合同中具有依存关系的对价给付;其二，系有偿合同所支付的价款;其三，系交易过程中的相等补偿;其四，系矫正显示公平的等价性给付;其五，系所为保险费与危险之间平衡的给付。循此，宅基地有偿使用的对价规范借助议价和自然法理论改变了集体强自治的状态，过高或过低的主观价格可被调节为接近市场值的价格，从而实现了当事人自治与市场自治。
此种情况下，宅基地有偿使用的市场化对价是否形成了与国有住宅建设用地有偿使用“同价”的市场机制，从而最终达成城乡一体化“同地同权”的目标?其实，宅基地有偿使用的改革作为解决土地问题和实施社会管制的公共政策，“目的在求地尽其利，社会共享其福利。”由于农村长期的不均衡发展，导致其交易市场出现异质性。宅基地有偿使用的客观对价的目的正在于形成土地、劳动力、资本等均衡统一的要素市场，通过把相关主体与所处的经济、社会、环境等相互影响的外部市场连接起来，以此形成与国有建设用地有偿使用“同价”的规范。此种“同价”的连接，扩大了相关参与者的范围，并通过参与者沟通、解释和互动，成为一种自下而上的沟通型规划，从而有效地均衡了国有、集体与个人三者的利益关系。“透过供给导向来提供或限制各种土地使用，虽然容易管控各种土地的供给数量，但由于规划后各种用地的供给通常缺乏弹性”，规划通常只能做到消极使用的管制。沟通型规划则通过与内部主体的深度连接，缓和了传统规划所带来的高强度的管制，促进农村集体、农户或其他主体积极自治地使用宅基地。有偿使用对价规范的“同价”，不仅使得住宅市场的供需达成均衡，也促成管制与自治之间的平衡。就此，至少可以说，宅基地与国有住宅建设用地有偿使用的“同价”使得两者“同地同权”的程度有所加深。
值得注意的是，有偿使用的“同价”使得城乡之间的土地配置、劳动力流动和资本化加快，可能加速了城乡利益关系的失衡。因为，市场化价格是一个充分竞争的机制，农村却长期处于相对而言更不利的地位。农村经济持续增长的潜力在于农村劳动力向非农业转移，农业发展向工业、服务业、旅游业等新型产业转移，以此促进农村一、二、三产业的融合发展。宅基地成为产业融合所需土地要素的重要来源。但同时，转移融合发展并不能消灭城乡用地的根本差异。宅基地与国有住宅建设用地所处的经济结构和产业结构的差异始终存在。在要素市场一体化配置层面，宅基地有偿使用与国有建设用地具有相同的市场交易和定价规则的对价规范，非但不能增加其竞争优势，反而加大了城市住宅的用地需求。“同地同权，允许农村建设用地进行经营性开发，反而会带来近郊村的土地管理难度，不利于控制‘城市边界’”，拉大城乡差距。这些背后是由于规划管制造成地价急剧变化的结果。规划后必然进行用途管制，而用途管制的结果，将造成特定地区地价的上涨。因此，宅基地与国有建设用地的“同地同权同价”必须要考虑两者存在“不同管制”的适用效果。宅基地有偿使用的对价规范仅在适当管制的约束下，才能真正地平衡城乡利益关系。
(五)迈向“适当管制、适度自治”的对价规范的制度构造
比较法上，城乡的“不同管制”是通过以土地发展权转移管制效果或者分区管制补偿等方式实现的。就我国而言，《城乡规划法》的规划管制造成了地价变动的效果，却没有规定相应的转移或配套的措施。地价变动所受之损益机会主要由私人承担。“打通城乡的制度改革是关键，土地制度的系统改革是关键之关键。”其实，城乡一体化所带来土地要素价格的相对变化，也创造了新的获利机会，诱发农村功能、形态以及技术等方面的变迁，进而促进农村产业的转型升级，并最终促成土地制度的变迁。此种变迁有利于推行生产、生活、生态多功能结合的土地系统改革，为整体上变革宅基地有偿使用对价规范背后的规划管制带来了契机。通常来说，以规划管制决定宅基地有偿使用的对价是外部作用的路径，而以产权自治决定对价是内生发展的路径。系统改革的视角下，区分用途分别管制的“适当管制”结合区分权能分别规范的“适度自治”，则是确定宅基地有偿使用对价规范的第三条路。
1．界定宅基地有偿使用对价规范“适当管制”的基本制度。适当管制首先要求规划的区分管制。“土地利用总体规划是区域土地利用的蓝图，是实行土地用途管制的依据。”我国现行土地利用规划按照土地不同用途分区管制。在此基础上，可进一步区分自用、商用、工业、旅游、文化、生态等具体类别收取有偿使用费。部分试点地区有所体现，但类别过于简单。如云南把宅基地制度改革试点与洱海保护综合整治有机结合，按自住和经营分类分阶梯收取有偿使用费。其次，结合具体类别，确定相应的补偿、税收、调节金等机制转移因用途管制导致地价的大幅度变动。如农村集体经营性建设用地入市以后增收的调节金，其目的也在于均衡分配地价的增值。此种调节保证了宅基地有偿使用对价的波动不过于受到管制的影响。再者，将不同用途之间的价值差额或宅基地开发利用强度的容积率变化纳入土地发展权的概念。此种发展权可收归国有或集体或者在新开发区按照原有地价或面积等比例平均分配。“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区”，可增加容积率但同时将宅基地的增值以平均分配或归公的形式实现户有所居。
我国现行法律尚未有宅基地增值收益分配的制度安排和统一规定。《暂行办法》亦没有确定该方面的具体规范。为此，《暂行办法》可以考虑明确不同增值原因、不同分配路径、共同定价、区别分配的基本规则;规定宅基地使用权、土地发展权各自的性质、定位和联系;确定每类增值收益对应的具体情形、所涉主体的权利义务、具体分配方式、相关成本核算、增加财产价值的评估等;确定与其他制度相衔接的规定，涉及到宅基地增值收益分配的集体内部协商程序，民主监督管理、数字化信息化平台建设等。
2．确定宅基地有偿使用对价规范“适度自治”的基本制度。其一，对于宅基地有偿使用，可以考虑制定统一的定价原则、标准和规则，而非确定具体的价格区间。固化价格或价格标准无法满足地方实践的多样性。大部分试点地方分类确定金额的做法，不仅有损价格的调整功能，也无法实际适用于不同的村庄。地方规范可总结确定土地区位、实际用途、土地极差、经济发展水平、产业情况、生态环境等弹性指标作为确定有偿使用费的标准，再由乡政府根据超标面积分档次发布有偿使用的指导价格，最后由农村集体结合本地特色和实际情况与合同相对人共同磋商确定具体的有偿使用费。
其二，区分宅基地使用权的性质，确定宅基地有偿使用的对价规范。部分试点地方将资格权作为宅基地有偿使用的权利客体，混淆了这一权利。现行法律上民法典宅基地使用权更接近政策上的宅基地资格权，而有偿使用权利客体则为政策上的宅基地使用权。“三权分置”下，该权利性质上可为物权或债权。而物权的对价因其依附于特定物的属性而纳入物上之债的调整范围。宅基地有偿使用对价规范因此可属于物上之债规范或合同之债的规范。基于两者规范在法定性或自治性程度、支付方式、债务转移、责任方式以及风险承担等方面存在差异，宅基地有偿使用的对价规范应当有所区分。试点地区出现一次性或按年收取有偿使用费等相互矛盾的规定，正是因为未能区分两种不同债务的性质和规范。
3．明确宅基地有偿使用对价规范的具体适用规则。宅基地有偿使用规则与无偿分配的宅基地使用规则的构建基础不同。无偿使用不存在对价，无对价则难以强制执行，因此主要依靠公法对其的保障。有偿使用存在可交易和可执行的对价，也因此可主要通过私法自治进行调整。私法意义上，物债的区分是把握宅基地有偿使用对价规范的基本路径。
其一，在宅基地使用权为物权的情况下，有偿使用的对价性质为土地的出让金。此时，对价规范应确定原则上一次性支付的方式，也可参照适用国有建设用地出让金的规则。使用权人在支付使用费后成为物权人，由其与所有权人共同承担宅基地灭失的风险以及作为物权请求权的主体。在其未支付全部费用的情况下，所有权人有权转让其物权，但收益扣除使用费后应归使用权人。根据转介条款的同一性，《土地管理法》第62条规定的“一户一宅”“户有所居”“连同出卖、赠与住宅一并转移宅基地”“有偿退出宅基地”所指的权利客体，也是此种意义上宅基地使用权，故宅基地的有偿使用应当排除农户在一户一宅或户有所居的范围内无偿占有、使用宅基地的情形。
其二，在宅基地使用权为债权的情况下，有偿使用的对价性质为合同价款。对价规范可确定根据约定一次性或按年分期支付的方式，也可参照适用合同法的一般规则和与之类似的出租合同关于租赁主体、期限、效力等方面规则。使用权人在支付使用费后即是利用宅基地的债权人，不承担宅基地灭失风险。在其未支付有偿使用费的情况下，所有权人可解除合同。
其三，两者的区分对于后续发生的宅基地使用权流转以及宅基地退出等会产生不同的影响。使用权人通过宅基地有偿使用取得宅基地使用权(物权)的情况下，其可流转以及退出、分配的权益均更为充分。而有偿使用取得债权时，其流转多限于债权方式，且宅基地退出要承担违约责任或予以适当补偿。对于实践中因宅基地有偿使用权属不清而发生的各种错综复杂的纠纷，以上区分无疑提供了统一规范的方式。当事人可协议设立债权性质的宅基地使用权(20年以下)，以债权债务的方式调整有偿使用费的收取方式、费用标准、收费依据以及权利义务等内容。如考虑区位差异、际代差异、用途差异等市场化因素，可确定不同的收费标准。在承租期届满后，承租人可享有优先承租的权利或统一按照最长20年的承租期限予以补偿退出。当事人也可登记设立物权性质的宅基地使用权(如40年、50年或70年)，参照适用住宅建设用地使用的使用期限、收费方式、费用标准、续期方式等内容，实现宅基地与住宅建设用地的“同地同权”。
基于此，《暂行办法》可以通过权利类型的区分确定不同的对价规范，并与取得、转让、退出等构成一个有机的整体系统，从而确保宅基地制度有偿改革的整体协调推进。此外，宅基地有偿使用对价规范还需考虑有偿使用费分配的相对公平。随着城乡纵向深度融合的发展，宅基地有偿使用的对价规范通常需要结合本地与本地方外的市场因素。但基于宅基地有偿使用的对价与明晰产权的成本具有正相关性，有偿使用费在重视利益的本地分配的同时，也要兼顾其他力量的投入。如以确权登记宅基地使用权为交易标的，降低了有偿使用的交易费用，但其很大一部分转移给国家统一调查宅基地和进行确权登记的前期投入。因此，宅基地有偿使用的市场化对价应纳入国家前期投入的成本，也应将适当比例的使用费分配给国家。
结语
宅基地使用的价格作为农村宅基地供需关系和交换价值的载体，反映了宅基地及其上房屋市场化建设的进程。随着新一轮宅基地制度有偿改革的推进，市场化的对价规范成为改革的基本方向。此种背景下，对价不仅是公法意义上的管理费用，也具备了私法意义上自治调节的功能，宅基地有偿使用对价规范发生了实质性的变化。借此，可以进一步明确:其一，宅基地制度有偿改革的基础权利为“三权分置”中的宅基地使用权，其对价为宅基地使用权的市场化价值，与基于集体成员身份或保障属性而取得宅基地资格权有所区别，以此实现了有偿与无偿的区分;其二，城乡一体化发展的过程中，宅基地有偿的对价与国有住宅用地的对价的实质差异在于两者受到“不同管制”程度上的区别，但在客观对价理论的基础上，两者具有相同的价格基础，由此土地市场可以形成相对统一的对价规范;其三，区分用途分别管制的“适当管制”与区分权能分别规范的“适度自治”则成为实现“同价同地同权”的基本路径。
事实上，对于农村集体建设用地而言，其对价规范内部所面临的管制与自治的张力是共通的。《土地管理法》第63条即规定可以通过出让、出租等市场引导的方式有偿使用农村集体经营性建设用地，但仍然受到管制条件与用途管制的限制。城乡建设用地一体化从来不是要抹除集体建设用地与国有建设用地的根本差异，而是要结合城乡各自的优势最合理地配置土地资源。就此，宅基地制度有偿改革中对价规范采用“适当管制、适度自治”的第三条路或许对农村集体建设用地利用规范也有所借鉴意义。
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