作者简介：彭小霞，法学博士，江苏师范大学法学院教授、硕士生导师。
基金项目：2022年国家社科基金一般项目“集体经营性建设用地入市背景下生态补偿法律制度研究”（22BFX184）。
本文原载于《理论月刊》2026年第2期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：杨幸。
摘要：集体经营性建设用地入市对耕地数量保护、质量保护和生态保护带来了系统性挑战。系统协调论为入市全周期管理工具在耕地保护领域的应用提供了理论支撑。入市全周期管理工具在耕地保护领域应用的实践价值体现在入市前加强预防性管控，有助于夯实耕地保护的根基；入市中强化动态监管，能够促进入市地块开发与耕地保护之间的平衡；入市后长效治理，可以巩固耕地保护成效。基于入市全周期分析框架，当前集体经营性建设用地入市中耕地保护面临的挑战主要源于规划与审批阶段的风险预防不足，交易与开发阶段的执法监管乏力以及运营与退出阶段的长效保障缺失。为此，应根据入市发生的时序构建覆盖全流程的耕地保护机制：在入市前建立耕地保护风险防控机制、在入市中构建耕地保护管制机制、在入市后健全耕地保护补偿机制，从而形成全链条管理体系，最大限度降低入市对耕地资源的不利影响。
关键词：集体经营性建设用地入市；耕地保护；入市全周期管理；系统协调论
作为农村土地制度改革的重要组成部分，集体经营性建设用地入市是激活农村土地要素、促进城乡融合发展的重要举措。2019年，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）修正案首次赋予集体经营性建设用地在符合规划条件下可直接入市，与国有土地同等入市、同权同价；2023年，自然资源部印发的《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》进一步细化了入市的操作规范。随着试点范围的扩大和入市实践的深入，集体经营性建设用地入市改革逐渐面临土地资源配置的结构性矛盾，入市规模的扩大与耕地保护红线之间的张力日益凸显。自然资源部2022年全国国土变更调查数据显示，全国耕地面积19.14亿亩，虽然已连续两年实现了净增长，但总量仅比18亿亩耕地红线高出1.14亿亩，保护耕地的压力依然巨大。而集体经营性建设用地入市试点中，屡屡出现擅自改变耕地用途、侵占基本农田保护红线等违法违规建设行为，不仅严重破坏了耕地资源，还对农业发展造成了不利影响。这种现实矛盾亟须建立有效的响应机制，以实现土地要素市场化配置与粮食安全战略的动态平衡。
在现行法律框架下，《土地管理法》第4条确立了严格的土地用途管制制度，《中华人民共和国黑土地保护法》（以下简称《黑土地保护法》）、《中华人民共和国耕地占用税法》（以下简称《耕地占用税法》）、《中华人民共和国耕地保护法（草案）》（以下简称《耕地保护法（草案）》）等法律规范构建了我国耕地保护的制度屏障。但在集体经营性建设用地入市过程中，由于预防性管控不足、监管机制乏力、长效保障机制缺位等问题，部分地区出现了以租代征、未批先建等规避耕地占补平衡制度的现象。2024年中央一号文件明确提出，“健全耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护制度体系”,2025年中央一号文件进一步提出，“有序推进农村集体经营性建设用地入市改革”,这为建立完善集体经营性建设用地入市与耕地保护的衔接机制提供了重要指导和政策支持。当前学界在集体经营性建设用地入市方面的研究多聚焦于入市主体、入市范围、入市程序、入市的经济效益或权能实现等方面，而对耕地保护制度的研究则主要集中在耕地保护制度的演变、政策设计与实施效果以及耕地保护补偿机制的完善等问题上，鲜有将二者结合起来研究，特别是对耕地保护约束下的入市机制创新探讨相对不足。本文以集体经营性建设用地入市对耕地数量、质量、生态保护形成的系统性挑战为切入点，运用入市全周期管理理论框架，在阐述入市中耕地保护面临挑战的现实成因基础上，构建覆盖入市全流程的“防—控—治”一体化的机制响应体系，以期为实现集体经营性建设用地入市与耕地保护的动态平衡提供理论参考和实践路径。
一、集体经营性建设用地入市对耕地保护的系统性挑战
从耕地保护“三位一体”（数量、质量、生态）的角度来看，集体经营性建设用地入市对耕地保护的系统性现实挑战主要体现在以下几个方面。
1.对耕地数量保护的挑战
集体经营性建设用地入市导致耕地占用风险增加，表现为三个方面：一是耕地直接转化为建设用地。集体经营性建设用地入市后，村集体可以参与土地交易，部分耕地可能被直接转为建设用地用于工商业、房地产等开发，导致耕地面积减少。二是规划调整，转变耕地用途。集体经营性建设用地入市会刺激地方政府或集体经济组织为获取土地增值收益，调整土地利用规划，将原有耕地尤其是邻近城镇或交通便利的耕地纳入入市范围，突破原有耕地保护红线。三是隐性占用耕地，导致耕地流失。一些地方还通过以租代征、未批先建等方式规避审批程序，或通过零散入市模式（如小块土地开发），导致耕地碎片化流失。公安部与自然资源部2024年联合公布的4起非法占用农用地犯罪典型案例中，违法主体在集体经营性建设用地入市中通过挖砂、建房、修路等方式破坏耕地，单案最大涉案面积达203亩。
尽管耕地占补平衡政策要求通过占一补一实现数量平衡，以此确保耕地总量不减少，但数量虚报成了当前耕地占补平衡实践中最突出的问题。2019年，自然资源督察系统随机抽取了7214个2017年以来的补充耕地项目开展实地核查，涉及补充耕地面积为245.1万亩，发现虚假补充耕地共计8.3万亩，占比3.4%；而同年开展的耕地保护督察发现，28个省的部分占补平衡项目存在补充耕地数量不实问题，涉及耕地16.98万亩。这些虚假平衡现象导致账面数据与实际情况严重脱节。因此，耕地占补平衡政策在执行中出现了偏差，不能有效解决入市导致的耕地数量减少问题。
2.对耕地质量保护的挑战
一方面，集体经营性建设用地入市导致优质耕地被挤占，补充耕地质量不达标。入市地块通常位于经济活跃区域，这些区域的耕地土壤肥沃、基础设施完善，一旦被占用，能够带来更大的经济回报。在利益驱动下，土地所有者往往选择优质耕地进行非农开发，从而导致入市区域耕地质量整体下降。在占补平衡政策执行过程中，质量不平衡是其实施中面临的另一个突出问题。一些地方在补充耕地时，往往采取占优补劣、占整补零、占水田补旱地等方式，补充耕地的土壤条件、灌溉能力、粮食产量远低于被占耕地，质量相当的原则并未在实际中得到落实。2019年6月，湖南怀化市某村在土地开发项目中申报补充耕地661.8亩，但经督察发现，该项目22个补充耕地地块实施前地类为林地和园地，实地种植了多年的核桃树；项目未整理成耕地，却按耕地验收，580.05亩补充耕地不实。
另一方面，集体经营性建设用地入市导致耕作层被破坏，间接影响耕地质量。建设用地开发会导致耕作层剥离不到位或土壤污染，即使未来复垦也难以恢复原有地力；还可能导致耕地碎片化，影响规模化种植和土壤改良。例如，成都市集体经营性建设用地在近郊各区（市）县总体呈现布局分散、单宗土地面积小、形状不规则的特点，其流转规模较小，流转面积约在几十到数百亩,这使得原有农田被道路、厂房分割成零星地块，土壤改良成本上升，部分农户弃耕。
总之，集体经营性建设用地入市在推动经济发展的同时，由于政策执行漏洞，耕地资源面临质量退化，威胁粮食安全和农业可持续发展。
3.对耕地生态保护的挑战
第一，耕地生态功能破坏严重。耕地不仅是生产资源，还具有涵养水源、调节气候等方面的生态功能。从现实来看，我国存量集体经营性建设用地主要服务于本地乡镇企业发展或村民自住需求，由于缺乏统一规划，普遍存在土地权属分散和入市碎片化的问题。而集体经营性建设用地分散入市会导致乡村用地无序开发，形成“插花式”建设，不仅会割裂原有农田生态系统，破坏农田连片性和湿地、林地等自然生态空间，还会影响野生动植物栖息地和生态廊道，降低区域生物多样性。资料显示，2000—2020年间长三角经济发达区耕地面积持续减少，20年间上海市、浙江省、江苏省、安徽省耕地面积减少率分别为49%、30%、19%、18%。同一时期，上述地区生物多样性功能整体呈退化趋势，其中浙江局部出现显著退化，这与浙江地区的高强度经济开发建设以及自然地理条件关系密切。此外，在重经济轻生态观念的影响下，集体经济组织在入市收益分配上往往偏向短期利益，倾向于选择“低价出让、粗放开发”模式，忽视对耕地生态的长期投入，其结果必然会削弱耕地生态系统的韧性。在这种情形下，部分入市地块可能因硬化或污染难以恢复为耕地，造成永久性生态损失。
第二，耕地污染加剧。根据《土地管理法》第63条的规定，集体经营性建设用地入市用于工业、商业等经营性用途。为了获取更高的收益，集体经济组织很可能在入市中引入高污染产业，由此造成土壤重金属污染、水体污染等问题，同时入市地块周边耕地的质量也会因建设用地排放的污染物而退化。2014年，原环保部和原国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况公报》指出，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出，耕地、林地、草地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%,耕地污染程度显著高于林地和草地。
二、入市全周期管理的理论阐述与实践价值
（一）入市全周期管理的内涵界定
集体经营性建设用地入市全周期管理是指从土地规划、入市审批、开发建设到后期监管的完整链条管理。全周期管理强调对集体经营性建设用地入市从开始到结束的整个过程的全面覆盖。如果将入市过程分为入市前、入市中和入市后，则入市全周期管理具体包括：（1）入市前的规划与审批阶段。这一阶段的核心任务是通过规划管控、权属确认、审批程序和地价评估，确保土地符合入市条件，从源头保障土地合法性和规划合理性，防止无序开发，为土地入市交易奠定合规基础。（2）入市中的交易与开发阶段。集体经营性建设用地入市的目的是通过市场化手段实现土地价值，推动高效利用。因此，入市中的交易和开发阶段是整个入市过程中的核心环节。在此阶段，通过发布公告，采取招标、拍卖、挂牌或协议等方式确定用地主体，再由集体与用地主体选择合适的交易平台签订入市合同后，受让方按规划要求办理建设手续就可以开始进行入市地块的开发。通过对入市地块的交易与开发，激活土地要素市场，吸引社会资本，促进乡村振兴产业落地。（3）入市后的运营管理与退出阶段。作为入市整个过程的末端环节，运营管理与退出阶段的核心任务是保障土地可持续利用，维护各方权益。为此，需要监督受让方是否按约定用途开发，防止闲置、违规改建，还应定期核查环保、产业准入等要求，检查用地主体是否按期支付价款、履行环保等义务。同时，这一阶段还需在地方政府、农村集体经济组织和村民之间合理分配土地增值收益。在合同到期或受让方违约后，收回入市地块的使用权，按规定处置地上附着物，以确保土地的长期效益，避免资源浪费。
（二）入市全周期管理工具在耕地保护领域应用的理论依据——系统协调论
系统协调论强调系统内部各要素之间、系统与外部环境之间的动态平衡与协同发展，其核心是通过整合资源、优化结构与调节矛盾，实现系统整体功能的最大化。该理论具有四个基本特征，即整体性、动态性、协同性、反馈性。整体性将系统看作是不同要素有机联系的统一体，在行动时统筹考虑各环节；动态性要求系统根据内外部环境变化，及时调整行为目标和方式，以保持系统对内外部环境的适应性；协同性强调系统的各要素通过协作形成合力，达到“1+1>2”的效果；反馈性则从总体上要求系统运行中不断通过信息反馈以修正偏差和纠正错误。
对于集体经营性建设用地入市而言，从入市过程来看，其涉及规划、审批、交易、开发、监管等多个环节,这些环节之间相互衔接，即从开始的土地规划到后期监管具有全周期连贯性，需要将土地入市视为一个有机整体，加强各环节的协同性；从入市的参与主体来看，包括地方政府、村集体、企业、农民等，参与主体的多元性则意味着各方利益诉求差异需协调；从入市的目标来看，入市作为农村土地制度改革的重要组成部分，承载着经济效率、社会公平、生态保护等多重目标，这些目标之间存在一定的冲突，需要平衡冲突。系统协调论为集体经营性建设用地入市的全周期管理提供了坚实的理论基础，通过强调系统的整体性、动态性、协同性和反馈性，能够有效解决入市过程中的碎片化、短视化和利益冲突问题，最终实现土地资源配置的最优化配置。具体而言，系统协调论将入市过程视为“规划—审批—交易—开发—监管—退出”的完整链条，避免了碎片化管理；系统论通过弹性机制应对入市政策调整、市场波动等外部冲击，以保证入市改革适应政策和市场的变动；系统协调论通过协调政府在入市中的土地监管权、村集体的土地所有权、农民的土地使用权、企业的土地开发权之间的关系，减少摩擦成本，实现多元主体利益的整合，从而增强上述主体在入市中行为的协同性；系统协调论通过市场监测、社会舆情等措施修正政策偏差，同时建立事后评估制度，对入市项目的经济、社会、环境效益进行跟踪评价，实现了入市的闭环管理和入市政策的持续优化。在实践中，一些地区将系统协调论运用于入市中，取得了显著成效。如广东南海开展农村土地制度改革试点，在入市中形成了以村集体为主导的入市模式，在该模式中村集体能选择入市方式、入市期限，制定入市价格等，因此村集体和村民对土地事项各方面的决策参与度更高,从而有效协调了政府、村集体与企业三方利益，为全国同类地区提供了可借鉴的经验。总之，将系统协调论运用于集体经营性建设用地入市过程，有利于将抽象理论转化为可操作框架，为破解重入市轻管理、重效率轻公平等问题提供有效解决方案。
（三）入市全周期管理工具在耕地保护领域应用的实践价值
以入市全周期管理工具应对耕地保护挑战，是通过系统化、动态化的管理手段，在土地入市的不同阶段（入市前、入市中、入市后）针对性施策，实现耕地保护与土地资源高效利用的平衡。其实践价值可从以下三个阶段的作用展开分析。
1.入市前加强预防性管控，有助于夯实耕地保护的根基。首先，通过国土空间规划，可以强化入市用地的刚性约束。在入市前编制国土空间规划过程中，应以耕地红线优先于建设用地扩张需求为前提，结合“三区三线”的划定，明确可入市土地的边界和条件，要求入市地块必须符合规划用途且位于建设用地允许区内。通过设定上述严格的入市用地准入门槛，可以确保集体经营性建设用地入市范围严格避让耕地，避免优质耕地被盲目纳入入市范围。其次，通过入市前的风险预评估，可以提前规避耕地破坏风险。预评估通过分析拟入市地块的现状、规划用途及周边环境，预测入市后可能对耕地造成的土壤污染、耕作层破坏等，要求调整选址或采取复垦补偿措施，有利于避免对周边耕地质量造成连带影响。进而言之，风险预评估通过源头防控，将耕地保护嵌入集体经营性建设用地入市的全过程，是实现发展与保护平衡的有效手段。最后，通过建立耕地占补平衡、指标交易等机制，可以从源头压实耕地保护责任。占补平衡机制要求“占一补一、占优补优”，通过补充数量和质量相当的耕地，避免因建设用地扩张导致耕地净减少，这将促使入市中的补充耕地通过土地整治、高标准农田建设等方式提升质量，避免“占优补劣”。指标交易机制是在指令式的计划配置机制的基础上引入市场交易机制，从而纠正了上级政府在初始分配耕地非农化指标时的低效率。通过跨区域补充耕地，不仅可以优化资源配置，还能解决部分地区耕地后备资源不足的问题，实现区域间耕地保护的协同平衡。入市前强制落实补充耕地来源，有利于从源头遏制“只占不补”或“占多补少”的现象，保障耕地总量不减少。实践中，安徽当涂县乌溪镇通过建立田长制责任体系，严格执行耕地占补平衡制度，坚决遏制耕地“非农化”和“非粮化”，成功复耕抛荒地1600亩，新增耕地700余亩。总之，这些入市前必须完成的前置性约束，有利于倒逼地方政府或用地主体在规划阶段即考虑耕地保护，避免后期盲目开发或低效利用集体经营性建设用地，以减少社会矛盾和降低经济成本。
2.入市中强化动态监管，能够促进入市地块开发与耕地保护之间的平衡。一方面，动态监管通过定期核查入市地块的开发进度，如开工时间、投资强度、规划符合性等，可及时发现并纠正拖延开发、违规变更用途等行为，确保土地高效利用，减少对新增建设用地的需求，间接保护耕地。同时，通过借助智能化的技术手段，还可以实时监测入市地块与周边耕地的界线，防止开发过程中擅自扩大范围侵占耕地。在入市中，部分市场主体可能为追求短期利益过度开发或破坏土地生态，动态监管可以将地块开发与周边农田生态保护挂钩，对毗邻耕地的入市地块进行长期土壤污染监测。对监测到的市场主体在入市中污染耕地农田的行为，通过预警机制强制其履行复垦或生态修复责任，并要求开发商配套建设农田防护林、水土保持设施，避免开发活动影响耕地质量。另一方面，动态监管可以根据区域耕地保护目标的变化，如粮食安全需求提升，可以调整已入市地块的开发强度，对已纳入出让计划的地块重新审核，或暂停将耕地或潜力耕地转为建设用地的审批。尤其针对非紧迫性项目，优先保障耕地；若入市区域生态退化，如水土流失、生物多样性下降等，动态监管能保证暂停开发或降低已入市地块开发强度，优先恢复耕地生态功能。通过加强审查监管入市中的高耗地、低产出项目，可以引导入市土地向集约型产业倾斜，减少对耕地资源的依赖。实践中，浙江省德清县在入市中加强监管，利用卫星遥感影像图、无人机航拍、实地勘测等手段多维度调查，确定存量底数并根据现实情况及时更新集体经营性建设用地的情况，不仅提升了集体经营性建设用地的利用效率，而且还促进了土地收益分配的公平。
3.入市后长效治理，可以巩固耕地保护成效。集体经营性建设用地入市后通过绩效评估与问责、合理分配入市增值收益等措施开展长效治理，有利于确保土地资源可持续利用。绩效评估与问责的主要内容是对入市地块的经济效益与耕地保护效果进行评估，对未履行保护义务的主体追责，通过绩效反馈发现政策漏洞或政策执行偏差，推动政策完善。将耕地保护目标纳入地方政府绩效考核，实行入市规模与耕地保护成效“双向评估”和奖惩措施，可形成“保护者受益、违规者受限”的导向，不仅促使地方政府在经济发展与耕地保护之间寻求平衡，避免为短期利益过度占用耕地，而且推动耕地保护政策从被动执行转向主动规划，形成可持续的耕地保护与经济发展协调机制。在合理分配入市增值收益中，坚持公平优先、兼顾效率的原则，确保农民和村集体作为土地权利主体获得主要收益。同时，在入市收益中预留一定比例资金专项用于耕地保护，根据地区经济水平、耕地质量、生态价值等因素动态调整比例，建立耕地保护长期资金管理机制，避免资金的短期消耗。通过以上措施，将入市增值收益分配与耕地保护挂钩，可将土地入市增值收益转化为耕地保护的可持续动力，促进入市的经济增收与耕地保护的双赢。在入市实践中，江苏昆山设定了耕地保护专项账户，从2020年到2023年，昆山的张浦镇实现耕地净增加5140亩，而2023年张浦镇粮食种植面积、粮食总产量创近五年新高。
综上所述，集体经营性建设用地入市全周期管理是农村土地制度改革的重要工具，通过将耕地保护覆盖入市的各环节，使耕地保护从被动补救转向主动防控，从事后处罚转向过程管控。全周期管理思维推动了耕地保护制度的现代化转型，是统筹入市中经济发展与耕地保护的必然选择。
三、集体经营性建设用地入市对耕地保护冲击之现实成因分析
基于入市全周期分析框架，对集体经营性建设用地入市中耕地保护面临挑战的现实成因进行系统性探析，不仅能够全面揭示制度运行中各环节与耕地保护的潜在矛盾，还可精准识别入市不同阶段的主要冲突点，实现集体经营性建设用地入市中耕地保护的“防—控—治”一体化治理。
（一）入市前：规划与审批阶段的风险预防不足
规划与审批阶段是集体经营性建设用地入市改革的“安全阀”，是确保土地资源合理利用、保护农民权益和促进城乡协调发展的重要环节。然而，在入市规划审批阶段，由于规划衔接不足、审批程序不规范等原因，难以预防入市中的耕地保护风险。
1.入市规划编制阶段的耕地保护风险预防不足问题。首先，规划衔接性缺失。我国集体经营性建设用地入市政策与《土地管理法》《基本农田保护条例》的衔接细则不足，尤其是实践中对“存量”与“增量”的界定仍存在争议，导致不少耕地存在被变相纳入入市范围的风险。在编制入市地块规划时，一些地方未严格落实《土地管理法》第4条“对耕地实行特殊保护”原则，未与国土空间规划、永久基本农田保护红线充分衔接，造成部分试点地区为追求短期收益，将区位条件好但原本属于耕地的地块调整为集体经营性建设用地。其次，公众参与流于形式。在规划编制过程中，缺乏对公众参与程序，如听证会、座谈会、公示反馈的强制性规定，公众参与的渠道有限；而且公众参与多集中在规划审批后的事后公示，而非前期调研或方案制订阶段，无法实质性影响决策。此外，参与主体代表性还存在不足，对入市规划编制的参与多以村干部或少数村民代表为主，普通村民、弱势群体参与度低，而且企业或外来资本可能通过非正式渠道影响规划，挤压本地村民话语权。换言之，入市编制未充分保障村民或集体经济组织对规划的知情权、参与权，导致规划倾向短期经济收益，出现建设用地无序扩张、侵占优质耕地的后果。最后，规划脱离实际需求。部分地区的规划依赖过时的土地调查数据，或未充分考虑人口变化、产业转型等动态因素，造成规划与真实需求脱节。同时，上级下达的耕地保护指标往往未充分考虑区域差异，导致一些地方的数据造假行为时有发生。土地供需失衡，必然带来入市后用地低效或重复建设问题。
2.入市审批阶段的耕地保护风险预防不足问题。一方面，入市审批程序不规范。我国一些地方对入市的审查存在形式化倾向，部分地方政府对土地权属、规划条件等材料的审核流于表面，未严格核查土地来源合法性。而且对入市审查的自由裁量权过大，缺乏明确的审批标准，导致“一事一议”现象普遍，易滋生权力寻租。另一方面，集体内部决策程序存在瑕疵。部分审批仅凭村委会盖章，未遵循《土地管理法》第63条要求的“三分之二以上成员同意”程序，不仅影响入市行为的合法性和效力，还埋下纠纷隐患。除此之外，风险评估技术标准还存在缺失问题。我国各地试点政策差异大，部分地方自行引入风险评估，但多数地区缺乏操作细则和技术标准，审批时仅关注权属、规划符合性等基础条件，没有强制性要求开展社会稳定风险评估或生态影响评价，风险评估的技术支撑不足。
（二）入市中：交易与开发阶段的执法监管乏力
交易与开发阶段是集体经营性建设用地入市改革的动力引擎，是激活土地市场活力、实现农民增收和推动城乡产业融合的核心环节。但是，在这一过程中，入市交易的市场机制不完善、入市开发中的监管不足等导致对耕地保护的监管乏力，进而影响了耕地资源的可持续利用和农村土地资源的高效配置。
1.入市交易阶段的监管乏力问题。第一，入市的交易规则模糊。我国《土地管理法》虽明确规定集体经营性建设用地可以入市交易，但并未明确具体的交易规则。首先，入市主体不明确。集体土地所有权主体权责划分不清，导致由谁代表集体决策，是由村委会、集体经济组织还是农户存在争议，这使得部分地区存在村干部代行集体权力但缺乏规范的问题。其次，入市条件与范围模糊。立法上虽明确入市地块用于工商业用途，但对哪些土地符合经营性用途缺乏清晰界定。最后，交易程序不规范。立法尚未规定统一的入市程序，各地在入市谈判、合同签订等环节，对是否同意入市、入市方式及收益分配等重要事项的表决程序存在差异。入市交易规则模糊使自然资源、农业部门等监管部门缺乏明确执法标准，难以有效查处私自变更土地用途、低价出让等违规行为，对入市地块的交易过程的监督流于形式。第二，入市交易平台建设不完善。现阶段，指导集体经营性建设用地入市的全国性操作细则尚未出台，各地入市交易多依赖于地方性的政策文件,缺乏全国统一交易平台，这使得交易规则、地块信息、成交价格等关键数据不能及时公开，对交易主体资质、资金来源、土地用途等审核不严，易引发违规操作。入市交易平台的不完善会放大土地市场的无序性，尤其在与耕地保护监管薄弱叠加时，可能成为入市中耕地流失的隐形通道。第三，交易过程公众监督缺失。入市交易中，农民集体作为土地权利主体，在交易谈判中常被边缘化，村民对耕地保护的监督权被弱化。此外，交易协议中往往缺乏耕地保护条款的强制性约定，这不仅会导致市场主体低价转让耕地、权钱交易等暗箱操作，资本还可能通过入市交易囤积耕地，待价而沽而非实际开发，造成土地资源的浪费。
2.入市开发阶段的监管乏力问题。首先，入市开发中用途管制执行弱化。入市开发阶段，部分项目以乡村振兴名义变相开发房地产或工业项目，实际用途与原审批的农业配套、乡村旅游等不符。开发商通过捆绑配套等手段倒逼规划调整，形成事实上的协议变更，造成耕地隐性流失。其次，入市开发中违法成本过低。在行政违法责任上，现行对违规占用耕地的处罚多以罚款为主，未与入市资格、集体经济组织信用等挂钩，且对非法占用、未批先建等行为的罚款金额往往远低于土地增值收益，处罚标准偏低。在民事赔偿上，集体成员因违法开发而合法利益受损时，缺乏明确的赔偿计算依据，导致其实际获赔额低于所遭受的损失。在刑事责任上，《中华人民共和国刑法》中“非法转让、倒卖土地使用权罪”等条款适用门槛高，实际入罪案例较少，尤其是对集体组织负责人或开发商的刑事责任追究还受地方保护主义干扰。最后，入市开发过程动态监测不足。由于缺乏统一的动态监测指标体系和信息平台，而且对遥感监测、大数据等现代技术应用不足，对项目建设进度、投资强度等关键指标监测不及时，难以及时发现违规推土、超范围开发等行为。此外，我国基层自然资源部门执法力量薄弱，自然资源、农业农村、乡镇政府等多部门职责交叉，但协同监管机制缺失，导致耕地保护责任未有效传导至乡镇基层。
（三）入市后：运营与退出阶段的长效保障缺失
运营与退出阶段是集体经营性建设用地入市改革的“稳定器”，两者共同构建了入市闭环的完整链条，是增强土地资产的流动性，确保入市改革可持续性的关键环节。尽管如此，但在这一阶段中，运营监管缺位、退出机制不完善等导致耕地保护约束机制弱化，不利于农村土地市场的健康运行。
1.入市运营管理阶段的长效保障缺失问题。首先，集体经济组织市场化运营能力不足。尽管《中华人民共和国农村集体经济组织法》第6条赋予集体经济组织特别法人地位，但由于相关配套制度和法规建设滞后，实践中其法人资格尚未完全落实，其难以独立承担市场责任或行使完整的土地处分权。又由于缺乏专业管理团队，集体经济组织通常缺少土地开发、招商、资本运作、风险管控等市场化经验，实践中其往往忽视市场需求，盲目跟风开发，造成土地闲置或项目烂尾。其次，收益分配机制不合理。在当前立法缺乏明确的分配规则情形下，部分地方政府倾向于收取较高比例的土地调节金，不仅挤压了集体和农民收益，更削弱了集体经济的可持续性。同时，集体内部分配不透明，少数村委会干部垄断分配权，在短期利益导向下，村集体通常倾向于利用一次性补偿来代替长期分红。实践表明，收益分配偏向短期利益会助长低效用地，既挤占了存量建设用地的集约利用空间，还间接加剧了耕地占用压力。最后，公共服务与基础设施不完善。部分地区为快速推进土地入市，简化审批流程，忽视基础设施配套的强制性要求，再加之集体土地开发依赖村集体或企业自筹资金，但农村地区融资渠道有限，难以支撑高标准基础设施建设。入市区域配套设施不足，很大程度上会导致入市地块低效利用，这种情形会倒逼地方政府新增建设用地指标，最终占用周边优质耕地。
2.入市退出阶段的长效保障缺失问题。我国现行集体经营性建设用地入市在理念上重入市轻退出，制度设计聚焦入市交易，相关立法对集体经营性建设用地退出条件、程序、补偿等规定较为模糊，退出机制多依附于征收或合同终止条款。具体而言，在退出的条件上，现行入市制度在使用权期满后是否自动退出、何种情形可提前终止等都缺乏具体规定，对集体所有权人单方解除权的行使条件也未细化；在退出的程序上，市场化退出缺乏登记、评估、竞价等配套程序，集体内部决策程序如何与外部交易也衔接不清晰；在退出补偿上，补偿范围未明确包含土地开发增值收益，实践中政府指导价往往低于市场评估价格，导致农民集体权益保障不足。在立法对入市退出的相关规定存在缺失的情形下，一些入市试点地区探索了政府征收或协议回购等退出方式，但却存在缺乏上位法支撑的问题。在实践中，部分地方政府为完成指标或获取土地资源，可能强制要求集体土地退出，这种强制性退出会引发如下问题：一是土地被要求快速开发，会破坏耕作层土壤结构，造成农业生态环境损害；二是退出后的土地若转为公益性用地等其他用途，需经过复杂审批程序，而如果重新入市，则会因规划调整受限；三是可能诱发地方政府或企业转而征收周边耕地以满足新增用地需求，直接威胁耕地红线。
四、集体经营性建设用地入市中耕地保护的机制响应
集体经营性建设用地入市中忽视耕地保护，不仅会造成土地资源浪费，还会带来粮食安全风险，使农民生计受损和加剧社会矛盾等不利后果。因此，应结合集体经营性建设用地入市对耕地保护带来挑战的成因，根据入市发生的时间次序构建覆盖入市全流程的耕地保护机制：在入市前建立耕地保护风险防控机制，在入市中构建耕地保护管制机制，在入市后健全耕地保护补偿机制，形成入市全链条管理体系，以有效减少入市行为对耕地资源的破坏。
（一）建立集体经营性建设用地入市前的耕地保护风险防控机制
建立集体经营性建设用地入市前的耕地保护风险防控机制，是通过规划审批和评估等手段，在土地入市前识别并阻断可能危及耕地的开发行为，形成“早发现、早干预”的防御性治理模式。通过制度化的准入限制，可以从根本上遏制市场主体“先占后改”的投机倾向，有效降低事后执法的社会成本，避免耕地破坏既成事实后的修复困境。
1.强化规划协同衔接。一方面，建立制度衔接清单。制定《集体经营性建设用地入市与耕地保护法规衔接细则》，明确存量建设用地的负面清单，禁止将耕地、永久基本农田、生态保护红线区域纳入入市范围，建立与国土空间规划、土地利用年度计划的动态校核规则，要求规划方案必须附具耕地保护合规性说明，标注地块历史用途、相邻耕地分布及保护措施。对入市后两年内出现耕地“非粮化”的地块，依法收回土地使用权并纳入黑名单管理。另一方面，实行多规合一动态调整机制。推行“一张图”管理，实时比对拟入市地块规划与国土空间规划、永久基本农田数据库，一旦发现冲突，将自动预警并锁定该地块的规划，暂停其入市流程。
2.优化审批流程与标准。一是实施耕地保护前置审查。将耕地占补平衡、耕作层剥离再利用等要求作为土地预审的核心条件，未落实补偿方案的项目不予审批，禁止商业类项目占用永久基本农田，严控公路、管线等随意切割耕地。二是建立分级分类审批机制。按耕地质量等级实施差别化审批，对接自然资源部耕地质量等数据库，划分不同等级耕地保护梯度。优质耕地原则上不得占用，确需占用的落实“数量不减、质量提升”的补划要求，而且由省级以上部门复核，并提高补偿标准。中等耕地允许有条件占用，通过土地整治提升补划耕地质量，由市级自然资源部门审批，报省级备案。占用一般耕地按开垦费基准值缴纳费用，该项费用专项用于生态修复或耕地改良，其审批权限在县级人民政府，市级主管部门负责监督检查。
3.建立科学的风险评估系统。一方面，应结合入市地块特点和耕地保护的要求，确立耕地保护风险评估范围，包括拟入市地块概况，涉及入市地块位置、面积、土地用途、开发强度、配套设施等；拟入市区域自然条件，涉及入市区域的大气、水源、土壤等状况；拟入市区域社会经济因素，如入市区域的经济发展程度、土地政策、土地市场利用需求等。另一方面，设立入市背景下的耕地保护风险评估程序。结合耕地保护风险评估的规范性和专业性要求，入市背景下耕地保护风险评估程序应涵盖前置性合规审查阶段、系统性风险评估阶段和专业化评审决策阶段，不同阶段需要不同参与主体知识的恰当运用以对不同属性的风险进行解释和认定。前置性合规性审查阶段主要是为了审查入市标的是否符合法定准入条件，参与主体是来自不同领域的专家，他们以专家论证会、听证会的形式参与讨论，入市区域农民可作为利益相关方参与听证；系统性风险评估阶段主要是收集土地利用和耕地质量的数据，开展现场踏勘、风险分析，由于农民最为熟悉入市区域的耕地情况，这一阶段应充分听取农民的意见；专业化评审决策阶段是为了保证评估报告的科学性，委托具备资质的第三方机构进行专业评审，为避免单纯的科学知识在处理耕地保护风险上存在的不足，这一阶段依然有必要引入以经验存在的农民知识,农民可作为咨询委员形式参与并对最终形成的评估结果进行审查。
4.完善耕地保护风险调控措施。根据入市对耕地保护的风险程度，设置不同预警级别（如低、中、高），针对不同预警级别设定阈值并制定相应的措施。如低风险表明入市对耕地的影响较小，可通过常规措施控制风险，此时入市可以正常进行，入市后应监控风险指标，定期评估；中风险意味着入市对耕地的不利影响较大，需采取额外措施降低入市风险，此时应暂停入市，待风险降低后可启动入市，但入市后要加强监控，及时调整应对策略；高风险意味着入市对耕地影响严重，应立即采取行动，防止重大损失，这种情况下不适宜启动入市。此外，要定期检验预警系统的有效性，根据实际情况调整预警级别、阈值和应对措施。
（二）建立集体经营性建设用地入市中的耕地保护管制机制
建立集体经营性建设用地入市中的耕地保护管制制度，主要是通过公权力规制入市中的耕地破坏行为，从而维护入市中的耕地保护秩序。从耕地损害治理角度而言，当入市中已出现严重的违法占用耕地问题时，及时运用公权力进行干预不仅符合比例原则的要求，更是避免耕地资源遭受系统性损害的必要制度安排。
1.建立自然资源、农业农村、生态环境等部门联合执法机制。建立多部门联合执法机制是当前入市中耕地保护工作的重要方向。一方面，应明确各部门职责分工。自然资源部门应负责耕地总量动态平衡，监督土地利用规划执行，确保耕地不被非法占用；农业农村部门应负责耕地质量保护，防止入市中耕地退化；生态环境部门则负责耕地污染防治，确保耕地生态安全。另一方面，推动信息共享与联动监管。信息共享是联合执法机制的重要基础。这就需要建立跨部门信息共享平台，实时更新耕地使用、污染及执法情况，确保各部门掌握最新数据。同时，组建由各部门人员组成的联合执法队伍，除定期召开联席会议，以协调解决耕地保护中的重大问题之外，还应定期开展耕地保护巡查，及时发现并处理违法行为。
2.根据入市中耕地破坏行为的性质、程度和后果，采取不同的管制措施。在入市过程中，耕地破坏行为的情形各不相同，采取差异化的管制措施以确保耕地资源得到有效保护。对于入市中的轻度破坏行为，如临时占用耕地、破坏面积较小，未影响耕地的长期耕作能力，可通过简单修复恢复耕地功能的情形，可要求责任方限期恢复耕地原状和处以适当罚款，同时增加巡查频率，防止类似行为再次发生。对于入市中的中度破坏行为，如非法占用耕地进行非农建设、破坏面积较大，影响耕地的耕作能力，可能对周边环境造成一定影响的情形，可要求责任方强制恢复，处以较高罚款，同时暂停相关建设项目直至整改完成。对于入市中的严重破坏行为，如大规模非法占用耕地、严重污染土壤，引起耕地永久性丧失耕作能力以及对生态环境造成严重破坏的情形，对责任方除依法追究刑事责任外，还应依据其对耕地的破坏程度处以巨额罚款，同时永久禁止责任方参与任何土地相关项目，由政府或第三方机构进行生态修复，费用由责任方承担。
3.建立入市中耕地保护责任制度。建立入市中的耕地保护责任制度在一定程度上能够遏制土地违法违规的势头，对违法行为起到了极大的震慑作用。其一，明确责任主体和层级分工。耕地保护责任制度的核心是明确各级政府和相关部门的责任。根据《土地管理法》第32条规定，省、自治区、直辖市人民政府应确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低。在此基础上，市、县、乡（镇）政府层层落实责任，形成“横向到边、纵向到底、全覆盖”的耕地保护网络。其二，构建多级联动的耕地保护责任体系。可继续完善各地普遍推行的“田长制”，通过建立省、市、县、乡、村五级联动的全覆盖耕地保护监管制度，分级压实总田长、田长的耕地保护工作责任，形成网格化、全覆盖的耕地保护网络，确保耕地保护责任落实到位。其三，健全考核与奖惩机制。建立耕地保护目标考核制度是确保责任落实的重要手段。通过将入市中的耕地保护责任纳入领导干部绩效考核和离任审计制度，强化对各级政府和相关部门的监督。
（三）建立集体经营性建设用地入市后的耕地保护补偿机制
建立集体经营性建设用地入市后的耕地保护补偿机制，平衡土地增值收益分配与耕地保护责任，确保农村集体经济组织和农民在入市过程中获得合理补偿，同时激励耕地保护。
1.明确补偿对象与资金来源。根据《耕地保护法（草案）》第56条的规定，我国耕地补偿对象主要包括拥有耕地承包权的农民、实际耕种者以及承担耕地保护责任的农村集体经济组织。这一规定通过法律手段平衡承包权人、实际耕种者和集体经济组织三方的利益。为了保护入市中实际耕种者的利益，强化集体经济组织的耕地保护责任，入市后的耕地补偿对象也应按照保护责任与收益挂钩的原则，对承担耕地保护任务的土地承包权人、集体经济组织和农户给予直接经济补偿。在资金来源上，入市中的耕地保护目标的实现，需要建立多元的补偿资金来源渠道。因此，在耕地保护补偿资金的来源上，应以“土地增值收益调节金+占补平衡费”为主要组成部分，辅以集体收益分配、财政专项补贴和社会资本，形成多层次的资金来源体系。
2.确立合理的补偿标准和方式。在补偿标准的确立上，由于我国入市区域经济发展的不平衡性，在全国入市范围确立统一的耕地保护补偿标准不具备针对性和有效性。因此，应根据不同入市区域的经济差异，结合当地的地理条件、耕地规模、耕地质量与等级、土地用途转换的机会成本等因素，制定具有差异性的补偿标准。同时，应将耕地的社会保障、粮食安全等社会价值以及保持水土、涵养水源等生态价值纳入耕地价值体系，作为确定补偿标准的重要参考，使补偿标准能够覆盖耕地农业产出的经济价值、社会价值及生态服务功能损失以及开发机会成本，从而形成有效的耕地保护激励机制。在补偿方式的确立上，传统的耕地保护补偿方式多以一次性货币补偿为主，农民只能获得有限的短期收益，难以调动农民长期保护耕地的积极性。为了激发农户与集体经济组织对耕地持续保护的内在动力，应探索多元化的耕地保护补偿方式。除现行货币补偿之外，还可以综合运用留地安置、共享土地增值收益、股权化分配、社会保障与就业培训，以及差异化调节金等多元化补偿方式。
3.优化土地收益分配结构。在集体经营性建设用地入市过程中，通过优化收益分配结构，可实现政府、集体与个人之间的利益平衡，从而促进耕地保护补偿机制的建立与完善。在具体措施上：一是在农民、集体经济组织、地方政府等主体中合理分配土地增值收益。土地增值收益应在上述三方主体间进行公平分配，其根本原因在于入市中的土地增值收益的来源既有社会经济发展、国家与集体等不同主体投资开发所带来的发展性增值，也有规划许可从农用地转为建设用地形成的规划增值。换言之，入市土地增值收益本身具有多元贡献属性，其收益分配不仅涉及经济利益的协调，更影响社会公平与土地制度的可持续性。进而言之，入市收益分配方案的确立既要体现土地增值的社会贡献，又要保障个体合法权益。在具体分配比例上，基于对试点地区实践经验的总结，可通过直接补贴或绩效奖励的形式，让农户分享入市收益的40%—50%，以增强其保护耕地的内生动力；将入市收益的30%—40%分配给集体经济组织，用于乡村基础设施、公共服务或再投资，明确一定比例定向用于耕地保护；地方政府通过提取10%—20%土地增值收益调节金纳入财政，专项用于区域耕地保护、生态补偿等公共用途。二是从入市收益中提取一定比例设立耕地保护基金，用于耕地质量提升，具体如高标准农田建设、土壤修复或者对承担耕地保护任务的农户直接补贴等方面。这项资金由县级政府统筹，村民委员会参与管理，应定期公开资金使用情况，保证资金的合法合规使用。
五、结语
实践表明，集体经营性建设用地入市在盘活农村土地资源、促进城乡要素流动的同时，给耕地保护带来了系统性挑战。如何在推进集体经营性建设用地入市中兼顾耕地数量、质量和生态的保护，成为当前政策设计与实践探索中亟待解决的现实问题。本文构建了入市全周期管理的分析框架，揭示了入市不同阶段对耕地保护的影响机制，并提出覆盖“入市前—入市中—入市后”全链条的耕地保护策略，为协调集体经营性建设用地入市与耕地保护的矛盾提供了新的研究思路。一方面，集体经营性建设用地入市对耕地保护的影响具有动态性和复杂性特征。在入市前，规划与审批环节的风险预防不足会导致耕地资源被过度占用；在入市过程中，动态监管的乏力易引发开发行为偏离耕地保护目标；而在入市后，长效保障机制的缺失则会削弱耕地保护的可持续性。这些挑战表明，耕地保护不能孤立推进，而是需要嵌入入市全周期的系统性工程。另一方面，全周期管理工具的应用为耕地保护提供了分阶段、差异化的解决方案。入市前的耕地保护风险防控机制通过强化规划协同衔接、优化审批流程与标准、建立科学的风险评估系统以及完善耕地保护风险调控措施，从源头规避耕地占用风险；入市中的耕地保护管制机制依托多部门联合执法机制、差异化的管制措施和耕地保护责任制度，以全程监管耕地保护秩序；入市后的耕地保护补偿机制则通过明确补偿对象与资金来源、确立合理的补偿标准和方式以及优化土地收益分配结构，以长效巩固耕地保护的成效。这一全链条管理体系既遵循了“预防—管控—治理”的逻辑闭环，也实现了政策工具在时序上的连贯性与功能上的互补性。总之，集体经营性建设用地入市与耕地保护并非此消彼长的对立关系，而是需要通过全周期管理实现动态平衡。
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