作者简介：李国强，大连海事大学法学院教授。
基金项目：辽宁省社会科学规划基金重点建设学科项目（L25ZD047）。
本文原载于《社会科学辑刊》2026年第2期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。原文责任编辑：赵睿男。
内容提要：自然资源利用中的所有权与用益物权均受公共利益、生态保护等公法价值目标的约束，权利内容呈现复合性与动态性，导致传统民法中的“权能分离论”在解释权利的非排他性控制、生态义务内嵌及权利动态配置时存在局限性。为克服上述局限，应以“支配利益”作为核心分析工具，强调权利的社会功能与生态边界。自然资源国家所有权兼具公法权力与私法权利双重属性，宪法层面的“国家所有”体现公共利益的制度性保障功能，民法层面的“国家所有权”则通过具体规则实现自然资源的市场化运行。公权力介入构成联结自然资源所有权与用益物权的关键纽带。自然资源用益物权并非完全派生于所有权，而是基于行政特许设立，呈现出“功能创设”与“去所有权中心化”趋势。自然资源权利体系应突破传统公私法二元结构，构建以生态优先、功能分层、动态适配为特征的现代权利构造，实现自然资源高效利用与生态保护的统一。
关键词：自然资源所有权；用益物权；支配利益；公权力介入；生态整体主义
自然资源利用权利体系构造的核心意义在于平衡自然资源开发利用与生态保护之间的关系，协调不同主体间的利益冲突。自然资源利用权利体系表现为一个复杂的法律系统，根植于自然资源承载利益的公共性和多重利益交织的复杂性。自然资源利用涉及多维度、多层次的法律规范安排，这些法律规范之间并非彼此无关联的简单并置，而是存在多种多样的关联结构，因此需要进一步展开解释。梳理复杂权利体系的目的在于构造法律调整的稳定秩序，这一体系的核心任务是展示和实现法秩序的评价一致性和内在统一性。《中华人民共和国宪法》（下称《宪法》）第9条确立了自然资源国家所有与全民共享的制度基础, 在此基础上，《中华人民共和国民法典》（下称 《民法典》）物权编构建了“所有权—用益物权”的权利结构，对各种自然资源利用权利作出更为具体的规定，从形式上构造了自然资源利用权利的外部体系。但是，仅从区分调整对象的角度设立相应的自然资源利用权利并非确定的体系化要素,需要在民法理论上进一步梳理权利体系的规范逻辑。
《民法典》物权编是自然资源私法权利体系的基础，所有权分编用六个条文（第247—252条）规定自然资源所有权，用益物权分编也以六个条文（第324—329条）确立用益物权类型作为自然资源利用的直接规范基础。值得注意的是，《民法典》第326条规定的“绿色原则”将生态环境保护嵌入权利行使过程。在部分涉及自然资源利用的具体法律规范还散存于《中华人民共和国矿产资源法》（下称《矿产资源法》）《中华人民共和国水法》（下称《水法》）《中华人民共和国渔业法》（下称《渔业法》）及《中华人民共和国海域使用管理法》（下称《海域使用管理法》）等特别法的背景下，上述条文需要结合自然资源利用的复杂利益关系进行深入阐释。传统自然资源利用权利体系是以自然资源的不同类型为区分标准构建的，除了一概而论地规定自然资源所有权之外，此种方法未能从整体上归纳出自然资源利用中权利类型的共性特征和普适性理论，可能导致权利划分不清、“资源权堆叠”无法妥善解决等问题。对自然资源利用中所有权与用益物权关系的理论阐释应涵盖自然资源多重利益属性和公私法融合的内容。因此，作为自然资源权利规范基础的《民法典》物权编，虽然在外观上仍是“所有权—用益物权”构造，但理论解释需要在厘清既有法律秩序的基础上，着重分析自然资源利用过程中的“支配利益”，进而实现对自然资源利用领域所有权与用益物权关系的深入阐释。
一、自然资源利用突破传统民法“权能分离论”的逻辑
以《法国民法典》为代表的近代民法构造了基于个人主义的绝对所有权观念，个人所有权被视为全部财产制度的根本要素。为了更好地理解所有权的内涵，立法常用权能列举的方式来表述所有权。如《法国民法典》第544条就列举了使用、收益和处分等所有权的权能；我国《民法典》第240条也列举了占有、使用、收益和处分四项权能。在具备完整权能的所有权的基础上，用益物权和担保物权作为他物权是所有权经过权能分离的产物，即将所有权的一项或几项权能分离出去为所有权人之外的主体设立限制物权，“权能分离论”实际上把权能表述为所有权的构成部分。“权能分离论”能够简单解释所有权与用益物权的关系，符合自由资本主义时代以绝对所有权为基础的物权制度规范逻辑，但伴随经济社会发展，自然资源利用关系日趋复杂，“权能分离论”的解释力已经捉襟见肘，亟须探求新的解释逻辑。
（一）“权能分离论”的解释局限性
“权能分离论”最初用于解释资本主义私有制经济基础上土地用益物权的生成机制，其一般路径是：土地所有权是基础性权利（母权），对于权利人来说，享有所有权就可以对土地进行全面支配。如果在土地之上为他人设立用益物权，则土地所有权受限，权能让渡于他人，用益物权人享有该土地的相应权能。这一逻辑看似合理，却无法回答一个问题，即设立了用益物权的土地，其所有权人是否仍然享有对该土地的占有、使用和收益等权能？在土地用益物权存续期间，所有权人虽然不能占有和使用土地，但他的所有权并非没有这些权能。基于土地公有制，国家或集体一般不直接占有土地以行使使用、收益权能，而是将可以利用的土地交给市场主体来占有和使用，其用益物权并不是分离了所有权的权能，而是和所有权一起实现不同的支配功能。具言之，“权能分离论”的解释局限至少有如下四点。
第一，“权能分离论”难以解释自然资源利用中用益物权设立的非排他性。相较于土地所有权的权能分离，在自然资源公有制背景下，用“权能分离论”解释自然资源利用中所有权与用益物权的关系存在理论预设过于简化的问题。“权能分离论”假设所有权人可将自然资源的占有、使用、收益等权能完全分离给用益物权人，但自然资源（如矿产资源、水资源等）具有公共性和生态关联性，自然资源利用权利通过“权能分离论”难以实现对权利非排他性控制的解释。以取水权法律关系为例，国家作为水资源所有者向市场主体授予取水许可，但水资源有流动性和公共性，取水权人的权利行使可能影响其他主体或生态系统的利益（如超采导致地下水枯竭），取水权的设立并非源自所有权的权能分离，而是在设立以及享有取水权时受公共利益限制。自然资源利用常需共享与协同，这主要是因为简单地将某种类型的自然资源作为客体设立的权利极易出现非排他性特征。而传统物权理论则以排他性支配为前提。
第二，“权能分离论”不能解释自然资源利用权利的功能受限性与生态约束。自然资源利用权利基于“生态整体主义”的要求存在独立的生态边界。“权能分离论”强调作为用益物权的各种自然资源利用权利的独立性，但自然资源用益物权必须服从生态保护、可持续发展等公法规范的约束，其权能行使范围受到严格限制。例如，依据《矿产资源法》第45条的规定，采矿权人虽享有开采及收益的权利，但必须履行矿山环境修复义务，作为所有权主体的国家还需要继续行使监督权。此类规定会产生用益物权独立性被生态义务削弱的效果，这与传统土地用益物权的“权能分离论”逻辑迥异。
第三，“权能分离论”无法解释自然资源利用中用益物权内容的复合性与动态性。“权能分离论”将权能视为权利分割的固定单元，但自然资源利用常需动态组合多种权利。例如，海域使用权可能叠加捕捞、排污、铺设管线等权利内容，形成复杂的“权利束”，超出了“权能分离论”的刚性框架。在海上风电场项目中，海域使用权人需同时取得海域使用权、电缆铺设权、排污权等各种权利的审批，这些权利需根据项目阶段和政策调整动态重组，“权能分离论”难以解释诸多权利内容动态复合于同一用益物权的现象。
第四，“权能分离论”不能解释自然资源利用中所有权人与用益物权人的利益冲突。在理论预设的理想状态下，自然资源利用过程中的公共利益与私人利益不应存在冲突。但由于自然资源所有权基于我国基本经济制度构造了国家（集体）所有的模式，用益物权人的利益最大化目标可能与所有权表征的公共利益（如生态保护、代际公平等）形成一定张力，甚至产生直接冲突。在自然资源利用的过程中，用益物权的行使会受到公法规范的规制，法律对用益物权的调整已突破传统私权自治框架，表现出明显的公权属性。
“权能分离论”解释局限性的根源在于，自然资源利用权利的私法逻辑与自然资源的公共属性之间存在矛盾。因此，自然资源利用权利的解释路径应该从传统所有权的权能分离解释走向自然资源利用权的功能协同解释：一方面，要基于生态伦理倡导“生态整体主义”观念，将自然资源物权的核心从“权能归属”转向“生态功能实现”；另一方面，要实现自然资源利用权利的层次化构造，区分基础性权利与衍生性权利，建立权利的动态适配机制。
（二）以“支配利益”改进自然资源利用权利的解释逻辑
物权理论将自然资源权利简化为支配特定物的结构，忽视了生态系统的整体性特征，导致自然资源利用权利行使与生态利益之间的张力持续增大。《民法典》物权编确立的自然资源用益物权制度呈现以所有权为基础的“国家所有权—用益物权”结构。此种制度设计可追溯至以《德国民法典》为代表的近代民法物权制度，即土地所有权通过权能分离设立用益物权。这是将土地作为有体物构造的解释逻辑。然而，用益物权人在取得某种自然资源利用权利的同时，也需同步承担生态恢复义务，其权利客体事实上不是有体物，而是生态系统中的可支配利益。“权能分离论”不仅无法解释水土保持、碳汇能力等生态要素的物权属性，还形成收益权能私有化、保护义务公共化的悖论，因此需要用“支配利益”来改进“权能分离论”的解释逻辑。
第一，自然资源利用权利通过“支配利益”的解释实现其社会功能。早在土地权利占据物权主体内容的时代，以狄骥为代表的社会连带主义法学就强调“权利的本质是社会性职能”，要求权利行使必须符合集体生存需要。《宪法》第9条确立的自然资源国家（集体）所有制本质上是对私权的社会义务约束。但在规范转化层面，《自然资源统一确权登记暂行办法》（自然资发2019〕116号）仍将自然资源的登记内容限定在不动产单元的空间坐标与用途管制，未能将生态服务功能纳入权利客体范畴，生态功能的内容无法用权能来概括，这无疑增加了自然资源利用权利行使过程中损害公共利益的风险。例如，市场主体获得采矿权时，其权利边界仅以坐标范围和开采量为限，无需对矿区生物多样性衰减、地下水系破坏等负外部性承担责任，这违背了权利社会性要求的私权利益与公共利益的平衡。
第二，自然资源利用权利指向的“支配利益”决定权利内容限制，而绝对所有权的权能行使导致约束机制失能。《民法典》第132条规定的“禁止权利滥用原则”在自然资源利用领域遭遇适用困境。《民法典》总则编将权利人对权利的滥用限定为“损害他人合法权益”，但生态损害往往具有代际性与扩散性，难以归入特定受害人范畴。例如，某市场主体依据《水法》等相关法律合法取得地下水开采权，但其开采行为导致区域含水层萎缩，从公共利益的角度看，其开采行为已经超出了“支配利益”的范围。这表明传统民法权利框架与生态系统的不可分性存在根本冲突，权利行使的合规性判断标准缺失有关生态阈值参数的内容。
第三，基于生态义务对自然资源用益物权生成进行“支配利益”的动态评价。《民法典》第326条已经规定了“绿色原则”内容，用益物权体系理应遵循这一原则调整“支配利益”的评价顺序——让生态修复优先于资源开发，使生态义务成为权利存续的法定要件。应依据“绿色原则”建立自然资源权利行使的生态禁止性规范。例如，根据《生态保护红线生态环境监督办法（试行）》（国环规生态〔2022〕2号）的规定，在采矿权许可中嵌入开采活动不得导致区域生态承载力下降的定量约束，将生态阈值转化为权利边界。通过“支配利益”评价确定自然资源利用权利的内容，意在突破“权利—权能”的规范联结机制，将生态要素深度嵌入自然资源利用的权利结构。这不仅是对传统物权理论的改进，更是落实《宪法》第26条规定的“生态文明”条款的必然要求。实现“生态利益物权化”，将从根本上完善自然资源利用权利构造的解释依据。
（三）自然资源利用中用益物权规范逻辑的进化
自然资源利用权利应当基于“支配利益”评价完成创设。从自然资源国家（集体）所有权行使与公私法融合的角度阐释自然资源用益物权的发生逻辑，需要结合自然资源有效配置、利益平衡及法律体系协同性进行系统分析。
第一，自然资源用益物权的发生逻辑涉及自然资源利用效率与公共性约束双重维度的“支配利益”评价。自然资源作为稀缺性生产要素，需通过物权化实现有效的市场配置。自然资源用益物权的设立在赋予用益物权人对特定自然资源享有“支配利益”的同时，借助审批等公权力介入手段明晰产权以降低交易成本，从而激励权利主体对自然资源的投资与开发。在此基础上，自然资源用益物权发生逻辑中的“支配利益”评价还应构建利益分层机制：作为所有权人的国家（集体）保留最终处分权，用益物权人在获取用益价值的过程中应兼顾自然资源公有属性与市场化需求。自然资源利用涉及生态安全、代际公平等公共利益，需通过公法设定权利边界并以行政管理性规范限制准入。例如，矿业权取得后的行使需经行政审批（《矿产资源法》第33条）。此种限制还需有效衔接动态调整机制，例如在水权关系中设置与环境承载力监测联动的水量分配调整机制等，以体现“财产规则—责任规则”混合治理逻辑。
第二，在自然资源用益物权行使维度实现公私法的功能耦合。私人自治空间明确用益物权可通过转让、抵押实现资本化运作，促进资源要素的市场化流动。通过公权力审批设立自然资源用益物权后，应允许市场主体自主约定自然资源利用方式，增强权利配置弹性。公权力介入应受比例原则约束并确保程序正当。例如，根据《矿业权出让交易规则》（自然资规〔2023〕1号）的相关规定，矿业权出让应当依照国家有关规定通过公开的交易平台进行交易，纳入统一的公共资源交易平台体系，以确保竞争性配置的公开透明。在自然资源利用的风险预防机制中，环境影响评价制度（《中华人民共和国环境影响评价法》第16条）也应前置嵌入自然资源利用的建设项目评估环节。
第三，自然资源用益物权从规范协同到功能互补的制度融合路径。在用益物权依托《民法典》物权编获得私法确认并由相关公法设立行权规范的基础上，通过行政特许设立各类自然资源用益物权的制度安排，进一步体现了用益物权调整制度的公私法要素融合特征。此种制度融合路径有助于在自然资源利用过程中实现私权利益与公共利益的平衡。与此同时，我国资源税法及生态补偿金制度也通过经济工具法治化的方式，对自然资源用益物权的行使发挥着不可或缺的调整作用，此类制度安排不仅将外部成本内部化，还修正了私法上的权利行使偏差，进而实现自然资源用益物权构造依据从“人类中心主义”向“生态整体主义”的转化。从本质上看，自然资源用益物权的规范逻辑，是动态调适效率价值与安全价值、私权自治与公共治理的过程，这种法律构造的深层合理性在于其对不同维度“支配利益”的精准识别与系统性平衡。
二、自然资源所有权的双重属性
自然资源利用兼具公益性与私益性双重特征：一方面，自然资源是人类生存发展的物质基础，具有公共属性；另一方面，自然资源又需通过体现私人权益的制度安排实现有效利用。洛克在《政府论》中指出，自然资源最初属于全人类公有，但需要通过劳动转化为私有财产。马克思更是强调自然资源的社会属性，认为其应为全体人民共同占有。公益性要求自然资源利用必须符合公共利益，避免“公地悲剧”。而自然资源所有权必须通过利用实现排他性与收益性，清晰的产权界定是资源高效配置的前提。自然资源双重属性的制度平衡在一定程度上推动了所有权与使用权的分离，即国家（集体）以所有权的形式保留对自然资源的最终处分能力，但将自然资源的利用权出让给私主体。
（一）公权力对自然资源可支配内容的决定作用
自然资源的公益性决定了自然资源所有权的行使具有公权力属性，公权力介入导致自然资源所有权的公共性成为核心命题，重构了传统公法与私法的边界，挑战了以“所有权绝对”为基石的近代民法体系。自然资源所有权的公共性并非简单的全民共有，而是深嵌于法学理论体系的核心命题之中，涉及自然权利、国家义务、所有权本质及合法性等议题。进一步来说，自然资源所有权的公共性指向法秩序对自然本质的规范性回应——即法律如何将自然资源作为权利客体的属性公益化为具有约束力的权利构成内容。
第一，自然资源所有权的公共性引起自然权利的伦理转向。自然资源的公共性在法哲学层面揭示了“人类中心主义”权利模式的根本困境，推动了法律从支配自然到与自然共生的伦理转型。从格劳秀斯阐释私法原理的断裂开始，古典自然法将海洋等自然资源视为“上帝赐予全人类的礼物”，但工业文明下自然资源的私有化暴露出“人类共同遗产”概念的内在虚无性。在生态自然法兴起的背景下，随着康德伦理学的生态化演绎，其“目的公式”要求将自然视为“自在目的”而非工具。人作为理性存在者，必须将自然资源的使用纳入“普遍法则”框架。法律要将代际公平确立为自然资源利用的根本原则，使自然资源的公共性突破“现世主义”时间维度。公共性在此体现为自然资源利用不得损害他人的自律性，法律通过承认生态系统的准主体地位，在规范层面构建了“人类—自然”交互承认关系，这种关系使自然资源公共性从利用的公平分配升华为存在的伦理义务。自然资源所有权的公共性暗含未来者的利益诉求——当代人对自然资源的支配实质是对未出生者的暴力，法律必须通过时间不对称责任建立代际关系的非互惠结构。
第二，自然资源所有权内含公权力内容的正当性基础。传统社会契约论无法解释公权力支配自然资源的正当性，需要重构国家与自然的关系。其一，应以“生态整体主义”构造生态契约论的三重维度：通过横向契约（当代人之间）将罗尔斯“无知之幕”扩展至自然资源禀赋差异，形成“生态原初状态”；通过纵向契约（代际之间）并借鉴宪法冻结条款，使不可逆的法律承诺约束未来世代的资源使用权；通过立体契约（人类与自然）引入“自然沉默同意”拟制，要求法律决策通过生态承载力测试。其二，国家角色的模式转换。类似德国联邦宪法法院裁定《气候保护法》部分违宪案的逻辑，从“夜警国家”到“生态担保国家”，公权力不再局限于消极的秩序维护，而需承担生态风险预防的积极义务。
第三，自然资源所有权是对传统民法所有权理论的重构。自然资源的公共性要求所有权理论打破“所有权绝对”的理念，超越近代公私二分法的理论局限。其一，自然资源所有权层次化理论。首先，对自然资源所有权进行垂直分割，国家保留资源处分权设立用益物权。其次，对自然资源所有权进行水平限制，基于社会连带义务，私有产权应受生态功能约束。其二，自然资源所有权的时间性革命。确立动态的权利观念，根据生态系统的变动性，建立可撤销的弹性行政特许制度，进而确立代际权利信托，将当代人定位为资源信托受益人，禁止消耗性处分未来世代资源。基于生态整体主义对传统物权理论的突破，自然资源不仅是人类权利的客体，更是生态系统的有机组成部分，法律对自然资源内在价值的承认衍生出国家作为生态系统代理人的职能。
第四，自然资源所有权行使中的公权力边界。自然资源公共性引发的权力扩张与现代法治国家原则之间存在明显张力。施密特的“例外状态”理论在生态危机中复活，当资源枯竭威胁文明存续时，公权力能否突破法律保留原则的问题暴露了纯粹法学在生态维度下的规范真空。基于自然资源所有权的目的正当性升级，传统公共利益目标需提升至生态安全层级。重构国家公权力针对自然资源利用的必要性审查应引入无退化替代方案测试，公权力机关需要证明自然资源利用未超越生态阈值。自然资源的公共性迫使法学研究者重新审视其理论根基，近代民法将自然资源建构为“物”，实际上是对自然进行符号暴力。法学理论的突破在于承认自然资源公共性不是法律规制的对象，而是法律存在的条件。上述认识论反转要求建立“生态法模式”，公权力对自然资源的支配不再表现为权力行使，而是责任履行。自然资源所有权需要摆脱“人类中心主义”的知识型禁锢，在生态理性中重建其规范的正当性。
（二）以相对所有权观念替代绝对所有权观念
对于自然资源所有权内涵的解读，应该从传统的绝对所有权观念转向相对所有权观念，这是法学理论的重要转向，也是法律回应社会变迁、生态危机与权利冲突的必然结果。传统民法中的绝对所有权观念建立在自然资源的无限可分性与可支配性假设上，即假设自然资源可以通过物理边界被明确分割，权利主体能完全控制其利用对象。但是，在个体利益与社会利益的冲突场景中，强调私权排他性而忽视自然资源利用的外部性，让生态破坏、代际公平等问题充分暴露。自然资源的自然属性与社会属性决定了其难以适用绝对所有权逻辑，自然资源具有流动性、整体性与不可逆性，无法被完全分割或独占。自然资源利用涉及公共利益（如防止环境污染）、代际正义 （如碳排放权分配）与全球治理（如海洋资源利用），单一主体的绝对支配权将导致“公地悲剧”或“反公地悲剧”。所以，很多学者主张自然资源应被视为公共信托财产，其所有权必须受制于社会整体利益。
第一，引入相对所有权的观念源于自然资源利用的社会化。传统物权理论以个人主义为根基，将所有权视为最完全的物权。20世纪以来，以狄骥为代表的社会法学派提出“权利的社会功能”理论，推动物权理论从个人本位向社会本位演化。这一演化过程的主要表现之一就是通过宪法性规范明确财产权的社会义务。例如《德国基本法》第14条规定“财产权负有义务，其行使应同时有助于公共福祉”，自然资源所有权需受生态保护、公共利益等限制。随着物权客体生态化，法律将自然资源的生态功能纳入物权客体。如《法国民法典》第1246条规定了环境义务，要求所有权人避免损害生物多样性。另外，也有部分国家通过所有权和特许利用权利行使程序化，以环境影响评价、公众参与等程序性规则约束所有权绝对性。如美国《国家环境政策法》（NEPA）要求资源开发必须公示生态影响并接受社会质询。《民法典》第326条也规定“用益物权人行使权利应遵守生态保护要求”，从而实现了“利用权利—环境义务”捆绑。
第二，基于“生态整体主义”重构自然资源所有权观念。现代环境权理论将自然资源视为全体公民的共有财产，国家作为受托人负有保护义务。中共中央办公厅、国务院办公厅2017年发布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》赋予政府对自然资源损害的索赔权，突破“所有权—救济权”的私法逻辑，明确将国务院授权的省级、市级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。另外，国家也可以将此种权利再授权给公民来实现。例如，印度最高法院通过代位诉讼，在“恒河污染案”中，允许公民以环境受托人身份起诉损害自然资源的行为，这实质上否定了所有权的绝对排他性。
第三，相对所有权观念解释了从代内公平过渡到代际公平的可持续发展理念。可持续发展理念通过国际软法向国内硬法渗透，催生代际公平这一新型关系，直接冲击传统个人主义的绝对所有权观念，让未来世代的利益诉求渗入现代的所有权行使中，尤其是对自然资源利用过程中公共利益的保护，必须结合相关私权内容。例如，德国联邦宪法法院2021年在“气候裁定案”中，援引《德国基本法》第20a条（环境保护国家目标）认定当前减排不足构成对“未来世代自由权的预支”，要求立法者设定跨代公平的碳预算。
第四，相对所有权观念对自然资源利用权利体系的理论整合。自然资源所有权理论的演进最终凝结为相对所有权的规范框架，其核心特征是自然资源利用权利的分层结构。自然资源的最终处分权利归国家（集体）所有。为了确保自然资源的公共属性，国家或集体在为市场主体设立自然资源用益物权附随的生态修复、代际补偿义务的同时，通过公权力的监管实施动态配额与风险管控。相对所有权的观念要求构造利益平衡规则，通过比例原则检验资源利用的必要性。例如是否采用对生态影响最小的方案。同时引入“预防性原则”，禁止科学不确定性下的过度开发。自然资源所有权观念从绝对到相对的理论转向，标志着法学从“私权教义学”向“风险分配法学”的模式跃迁。法律不再局限于界定谁拥有什么，而是致力于回答如何以责任限定权利，以正义重构自由。
（三）从《宪法》中的“国家所有”过渡到《民法典》中的“国家所有权”
《宪法》中的“国家所有”与《民法典》中的“国家所有权”是中国特色社会主义法律体系中既相互关联又存在明显区别的两个重要概念。二者的关系涉及《宪法》与《民法典》的规范衔接、国家角色的双重性（公权力主体与民事主体）以及国家财产权的法律性质等问题。关于自然资源国家所有权的性质，理论上存在诸多争议，主要包括三类较有影响的学说。其一，“一元论”主张《宪法》中的“国家所有”可直接产生民法效力，无需立法转换。其二，“区分说”认为，《宪法》规定需要通过立法转化为民法上的权利，否则可能混淆公法与私法界限。其三，“双阶构造说”认为，可以借鉴德国公物法理论，将国家财产区分为公共用物（受公法约束）和私产（适用民法 规则）。上述学说均有合理之处，本文基于公私法区分的逻辑，分别阐释《宪法》中的“国家所 有”和《民法典》中的“国家所有权”。
第一，《宪法》中“国家所有”基于公法逻辑表达基本经济制度。根据《宪法》第9条、第10条规定的自然资源国家（集体）所有的条款，宪法规定的“国家所有”具有鲜明的公法属性，其核心功能是确立国家在基本经济制度中的地位，保障全民利益的实现。《宪法》中的“国家所有”并非单纯的财产权问题，而是国家主权的经济体现，旨在通过法律确认国家在资源分配、公共利益维护中的主导权。自然资源国家所有表达的是公法的制度性保障功能。《宪法》中的“国家所有”条款是制度性保障规范，即通过宪法规范为特定制度提供保护，防止立法者随意变更其核心内容。自然资源国家所有并非意在使国家成为私权意义上的自然资源所有者，相反，作为规制自然资源领域的最高规范，《宪法》旨在保障国民个体对具体的自然资源物享有私法意义上的所有权、用益物权等权利。而国民个体具体如何分享自然资源的所有权等权益，则依赖立法者根据此等最高规范进行立法，通过不同层次的法律法规来建构可行且公平的自然资源国民分享制度。例如，《宪法》关于自然资源国家所有的规定，要求我国立法机关必须通过《土地管理法》《矿产资源法》《海域使用管理法》等具体法律构建相应的所有权行使规则，确保全民利益的实现。“国家所有”中的国家具有角色的双重性，宪法中的国家既是公权力主体，也是民法意义上的特殊民事主体。在宪法层面，“国家所有”更多体现国家对资源的管理职能，而《民法典》中的“国家所有权”则侧重国家作为民事主体的财产权行使。
第二，《民法典》中的“国家所有权”具有不同于《宪法》中“国家所有”的私法构造。民法所有权具有私权性质，决定自然资源国家所有权属于物权范畴，强调国家作为民事主体对特定财产享有权利，其功能在于调整平等主体之间的财产关系。例如，国家通过出让建设用地使用权参与市场交易。《民法典》中的自然资源“国家所有权”源自《宪法》中规定的自然资源“国家所有”，《民法典》中的“国家所有权”要求权利行使的具体化。《民法典》通过授权国务院或地方政府代表国家行使所有权（《民法典》第246条），将宪法抽象的“国家所有”转化为可操作的财产权规则。这种授权机制体现了宪法规范与民法规范的功能分工。《民法典》中的“国家所有权”与私人所有权具有同构性，均属于《民法典》物权编第五章所有权具体类型的规定。在民法体系内，国家所有权与私人所有权遵循相同的物权法定原则和平等保护原则，《民法典》第207条明确规定“国家、集体、私人的物权受法律平等保护”，体现了不同主体享有的所有权在私法领域的平等性。
第三，《宪法》中的“国家所有”与《民法典》中的“国家所有权”的衔接与协调。《宪法》是我国的根本大法，其对《民法典》具有价值统摄的功能，《宪法》中的“国家所有”为《民法典》中的“国家所有权”提供了正当性基础。《宪法》中“国家所有”的主体是抽象意义上的“全民”，而《民法典》中的“国家所有权”由国务院行使或地方政府代行，需通过立法明确代行主体的权限。《民法典》中“国家所有权”的行使需受《宪法》约束。例如，国有土地出让不得违反《宪法》关于土地用途管制的要求。另外，以“四川彭州乌木案”为例，司法机关需结合宪法和民法规范进行解释，解决如何界定《宪法》规定的“国家所有”的规制范围问题，若某种自然资源未被法律明确列为国家所有，则不能简单依据宪法条款直接主张《民法典》规定的“国家所有权”。
明确《宪法》中的“国家所有”和《民法典》中的“国家所有权”的关系之后，应从具体规范的角度进行梳理。为避免实践中因自然资源概念模糊引发争议，应通过具体立法细化《宪法》第9条规定中自然资源的范围。在自然资源国家所有的公权力行使中构建分级机制，区分中央与地方政府的国家所有权代表权限，防止权力滥用。同时强化公共利益保障，在《民法典》中明确国家所有权行使的公益审查程序，确保其符合宪法目标。《宪法》中的“国家所有”与《民法典》中的“国家所有权”是中国特色社会主义法治体系中一体两面的规范构造。《宪法》确立自然资源国家（集体）所有，体现我国基本经济制度的本质要求；《民法典》通过具体规则实现国家所有权的市场化运行，保障国家作为民事主体的平等参与。二者的衔接需要以《宪法》为价值指引，通过立法和司法实践弥合公法与私法的功能差异，最终实现全民所有的宪法承诺与市场效率的平衡。
三、以公权力介入逻辑重构自然资源所有权和用益物权关系
传统土地用益物权客体为土地本身（地表及一定范围内的空间），具有物理固定性和可分割性，土地用途通常以农业和建设为主，其经济价值直接体现为对土地的占有和使用。《民法典》物权编规定的土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权均属此类。其他自然资源用益物权的客体是依附于土地且需要借助公权力予以抽象的特定自然资源，具有不可再生性或生态公共性。自然资源的价值不仅体现为开发利用，更涉及公共利益和生态平衡。在自然资源利用权利体系中，自然资源所有权无法直接产生市场化利用自然资源的现实效果，需要通过设立自然资源用益物权赋予市场主体利用自然资源的权利。在自然资源公有制基础上，包括土地用益物权在内的自然资源用益物权均与传统土地用益物权存在差异，只是我国《民法典》的规定延续了传统土地用益物权的构造逻辑，但其余自然资源在权利客体、权利目的和法律规制方式上均表现出与传统土地用益物权不同的构造逻辑。
（一）公权力介入自然资源用益物权创设过程的现实依据
虽然理论界还存在争议，但自然资源用益物权并不当然需要以所有权为基础设立。传统物权法理论认为，用益物权需以所有权为母权，但自然资源所有权主体的特殊性以及自然资源的公共属性共同催生了例外情形，部分自然资源用益物权（如渔业权、排污权等）可通过公权力特许设立，无需以所有权为直接权源。即使《民法典》规定了矿产资源的国家所有权，矿业权也是根据《矿产资源法》规定，基于行政特许和资质审批设立，并不直接与国家所有权的行使相关。与矿业权同理，取水权、林权等单行法创设的用益物权类型都表现为直接依据行政特许或配额分配设立。因此，《民法典》第329条也只是明确矿业权、取水权、渔业权等自然资源用益物权受法律保护，并未要求此类用益物权必须以所有权为基础加以创设。更进一步，依据生态价值优先原则，生态保护红线区用益物权的设立则更多考虑环境承载力，而非依据所有权归属确定考量利益。
现代自然资源用益物权呈现“去所有权中心化”趋势，自然资源利用领域的用益物权设立表现出强烈的法政策工具属性，通过特别法具体规定的用益物权成为国家实现资源优化配置和生态治理的手段。自然资源用益物权经常依托行政许可加民事合同的双重机制设立，表现出强烈的公私法融合特征。而且自然资源用益物权的权利内容随生态红线、碳达峰目标等政策调整，突破了静态权利框架。在生态文明建设要求下，自然资源用益物权的设立已不完全受传统所有权为母权理论的束缚，其本质是国家基于资源主权和公共利益，通过立法直接创设的独立用益物权。此种兼顾自然资源利用效率与生态价值的创设模式体现了用益物权理论基础从“人类中心主义”向“生态整体主义”的转型。
对于除土地外的自然资源所有权与用益物权的关系，需从权利特性和公私法关系等层面加以理解。自然资源国家所有权具有双重属性，其公法属性来自《宪法》中表达的“国家所有”，体现全民所有的政治伦理，要求国家以公共信托角色管理自然资源，防止私主体垄断；其私法属性的根据是《民法典》层面的具体制度表达，国家作为特殊民事主体行使所有权需遵循物权法规则，但因自然资源的公共性，自然资源利用权利行使受公法限制。从双重属性的角度表达，公权力介入是明确自然资源权利关系的关键点，也是自然资源利用权利体系构造的核心。
（二）公权力是联结自然资源所有权与用益物权的纽带
矿藏、水流、野生动植物等自然资源具有流动性、不可分割性，难以适应传统物权理论以有体物为典型应用场景的排他占有规则。在自然资源国家所有权的基础上，需引入“功能物权”观念，将权利客体从有体物转向可利用经济价值表达的“支配利益”，通过公权力介入完成自然资源特定功能对应“支配利益”的用益物权创设。
第一，公法是自然资源用益物权设立中的前置要素。鉴于除土地外的自然资源用益物权客体的特殊性，权利设立需依赖行政特许，形成私权设立中的公法前置。例如，《矿产资源法》要求采矿权设立须经审批，而且自然资源利用权利内容受公共利益限制。另外，自然资源用益物权期限与自然资源可持续性绑定。例如，林权以轮伐周期为限。无论是私法学者的阐释还是公法学者的学说，都指出自然资源利用权利是兼具物权效力与行政特许内容的权利。
第二，通过公权力介入解释自然资源利用权利的层次性构造与动态体系内容。自然资源国家所有权与用益物权的关系突破了传统物权“权能分离论”的限制，作为所有权主体的国家保留最终处分权，通过公权力行使的方式将私权利益授予市场主体来实现，市场主体享有特定自然资源的用益物权，无论是权利客体的“支配利益”范围还是权利内容，都由公权力通过行政特许程序来决定。例如，海域使用权人基于行政特许，可在限定区域开展养殖、建设等实现各种用海利益。这一定程度上消解了所有权绝对性与用益物权自由的冲突，有利于实现用益物权包含内容的动态配置。
第三，把握公权力介入自然资源用益物权设立过程的合理限度。在自然资源用益物权的设立过程中，公权力的介入需要受比例原则的限制，经历“目的正当性—手段必要性—利益均衡性”三阶审查。由于国家同时作为自然资源的所有者和管理者，自然资源用益物权设立过程中“运动员”与“裁判员”身份混同的情况，极易引发公权力滥用，进而导致自然资源利用效率的降低，甚至损害相关公共利益。因此，需要在自然资源用益物权设立的过程中遵循职能分离原则，将自然资源出让职能交由自然资源资产管理的独立机构来完成，实现行政审批与行政监管职能的分离。
（三）公权力介入自然资源利用关系的后果
传统民法理论的“人类中心主义”观念难以应对当代社会发展面临的生态危机，需引入“生态整体主义”的权利理论，承认自然资源利用的生态价值优先于经济价值。民法理论需运用“生态整体主义”观念阐释自然资源利用权利的构造，平衡自然资源国有与市场配置的关系，促进自然资源用益物权行使过程中的生态价值转化。自然资源利用权利构造理论的整合方向需突破公法与私法的二元对立，构建领域法思维下的综合规制体系。具体而言，自然资源利用中所有权与用益物权关系的改进，不仅需要在法哲学层面充分阐释“生态整体主义”的逻辑与意义，还需要在教义学层面完善“行政特许—用益物权—公共利益限制”的规范结构，进而在价值论层面确立生态优先、公平共享、可持续利用的绿色自然资源法治原则。这一理论框架可为除土地外自然资源权利的制度实践提供智识支撑，推动自然资源法律调整模式从单纯利用到生态治理的转型，提升自然资源利用权利的类型化水平。
在自然资源利用的权利构造中，国家公权力可以基于“支配利益”的范围变动而构造“消耗性用益物权”。以矿业权的权利终止为例，采矿权行使导致矿产资源消耗灭失，其权利终止条件无法满足传统用益物权返还原物的要求，学界主张将其定性为特别法上的物权，奉行消耗性利用的规范逻辑，允许权利因资源耗尽而自然终止。公权力基于自然资源利用的公共性，按照行政特许设立自然资源用益物权，这种物权是基于对公共物的稀缺性利用而设立的权利，同样具有使用价值的资源在不具有稀缺性的环境中则无需公权力设立用益物权。例如，水资源是公共物与特定私权客体的边界地带，水资源具有流动性，取水权虽然难以排他行使，却可以基于利用产生的稀缺性而成为有限共同财产权，即权利人享有定量使用权，但不排除他人合理使用。另外，公权力可基于生态功能的管理职能要求生态功能的物权化。例如，为利用森林资源而设立的林权不仅包括林木采伐权，还应承载碳汇功能等生态权益。可通过物权法定扩张将生态价值纳入权利内容，在法律规范调整自然资源用益物权过程中，实现资源利用价值与生态保护价值的兼顾。
四、结语
自然资源用益物权基于行政特许设立的公法属性，动摇了传统民法纯粹私人自治的物权构造，需构建公私法协同的权利理论框架。自然资源用益物权的设立是突破“权能分离论”的创新性实践。传统所有权理论将占有、使用、收益、处分视为不可分割的权能整体，但自然资源国家（集体）所有权通过用益物权制度实现了权能的解构与重组。自然资源所有权与用益物权的关系表现为物权效力分层的结构性突破。现代物权理论提出分层次权利行使的理念，自然资源用益物权在效力层级上呈现出独特构造。这种效力分层突破了传统他物权依附性的理论预设，形成独立于所有权的支配体系，“相对所有权”的观念在此得以体现。用益物权人实质上成为特定自然资源的功能性所有者，用益物权呈现出替代部分所有权功能的特征。在自然资源利用领域，国家所有权的公法属性导致私法功能弱化，用益物权承担起资源配置的核心职能。自然资源用益物权具有传统所有权的部分功能这一命题，体现了现代物权理论在公法与私法交织领域的突破性发展，自然资源用益物权制度承担起权利转换器的作用，使抽象的自然资源国家（集体）所有权转化为具体的市场要素。自然资源用益物权的功能突破反映了现代物权法从形式逻辑向功能主义的演进，这种制度创新既保持了我国“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的基本经济制度的本质特征，又满足了自然资源市场化配置的效率需求，为构建中国特色自然资源资产产权制度提供了理论支撑。
