作者简介：王权典，华南农业大学法学教授、农村法治与社会发展研究中心兼新型城镇化法治研究中心主任，主要研究涉农法制暨城镇化法治、土地法制等。

基金项目：教育部人文社科重点研究基地项目“深化农村产权制度改革推进城乡居民基本权益平等化研究”（项目批准号：17JJD790018）。

原文载于《东南法学》2025年第1期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。原文责任编辑：欧阳本祺。

摘要：我国集体经济形态在历史演变中因其资产形成过程、经营体制等差异而形成多种类型。跟农村集体经济并存的城镇集体经济形态存在区域性差异，各有发展特点及实践逻辑，但其组织形态及运行处于“非城非乡”“亦城亦乡”的尴尬境地，是否属于《农村集体经济组织法》调整范围或者列为其他法律调整对象，存在认识困惑，亟待探究城镇集体经济发展法律调整及其改制法治保障或引领问题。城镇集体所有权与农村集体所有权均由《民法典》确认为集体所有制的法律表现形式，两种集体所有权制度既有关联性又差异明显。然而，《民法典》及相关立法就如何调整城镇集体所有权未予足够重视，对城镇集体所有权权能及运行机制的规范简略，导致其适用性暨实操性不强 —— 特别需要关注“村改居”社区原农村集体经济组织形态的法律调整。聚焦新发展视域下的城镇集体经济形态，结合对《民法典》相关条款及配套立法的适用性阐释，助推解决城镇集体经济创新发展法治保障难题。鉴于现行立法对城镇集体经济形态调整不足，既要激活城镇集体所有权制度，也要立足现实协调完善配套立法。由政策指引到法治保障，运用法治的思维方式，针对其创新转型发展中的突出问题，构塑城镇集体经济形态及其组织运行规范。

关键词：新型城镇集体经济 组织形态 转型发展 法治引领

引言

改革开放特别是新世纪以来，随着我国城市化进程和城乡融合发展快速推进，城市扩延导致大量农村集体经济组织融入城市或者存续于城市周边。在北京、长三角、珠三角等高度城市化区域，“村改居”转制社区涌现的新型农村集体经济组织形态，跟传统农村集体经济组织形态凸显很大的不同——主要在发展业态、产权基础、运行机制和治理结构等方面。新颁《农村集体经济组织法》明确了农村集体经济组织的权责边界与运行规则，为其治理运行提供了基本法律依据。然而，该法没有明确将“村改居”后的原农村集体经济组织纳入调整范围，使得该类集体经济组织面临着既不当然适用《农村集体经济组织法》，又无其他立法可以调整适用的情形。因此，应当重视转制社区的原农村集体经济组织转型发展问题，洞悉其现实形态与运行模式，协调推动城乡集体经济融合发展，探究城镇集体经济发展法律调整以及城镇集体经济组织改制何去何从的法治引领和保障问题。

我国城镇集体所有制经济跟农村集体经济一样，并非新生事物，自1950年代以来是延续存在的公有制经济形态，在城乡经济社会发展中均扮演着重要角色。随着市场经济体制变革与外部环境变迁，传统的城镇集体经济也面临着新的形势和挑战，需要探索其创新发展路径，故而本文将其纳入新型城镇集体经济范畴一并探讨。

一、城镇集体所有权（制度）之历史沿革及立法调整

城镇集体所有制是劳动群众集体所有制经济的基本形式之一，是我国社会主义公有制经济的重要组成部分。从新中国发展历史考察表明，没有任何政策文件取缔过城镇集体所有制经济及其组织形态，城镇集体所有权（制度）在相关立法中也从未缺位。

（ 一）历史沿革

在我国基本法与基本政策上，1954年《宪法》就明确将合作社所有制即劳动群众集体所有制纳入社会主义基本经济制度体系，现行《宪法》第八条第二款确认了城镇集体所有制经济；中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》（1981年党的十一届六中全会）指明集体经济和国营经济都是我国基本经济形式。1983年，国务院《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》指出，要求改变过去城镇集体所有制经济不必要的旧框框，组织形式不要简单划一，要以经营灵活、方便群众为特点，经营形式可以多样化，实行各种形式联营。该文件规定为改革初期探索构建有中国特色的城镇集体经济组织形态提供了基本政策指引。

在政治经济学视域，集体所有制经济跟合作经济并无本质区别。我国宪法自始规定集体所有制的合作经济是由劳动者自愿结合且主要是通过自筹资金入股的方式建立，也包括从银行贷款、租借设备等方式建立。像1950年代我国城乡组建的农业生产合作社、手工业生产合作社大体如此。既然集体所有制企业主要由劳动者集资兴办，其资产也是由集体企业的劳动者共同投入和共同劳动的积累而成。因此，劳动群众集体就是集体企业所有者。

我国集体经济在历史演变中因其资产形成过程、经营体制等方面的差异而形成不同类型。形式多样的集体经济，对于保障市场供给、满足民生需要及解决特定时期就业问题作出了历史贡献。改革开放以来，无论是城镇集体经济还是农村集体经济，均经历了体制变革或转型发展，逐渐跟进社会主义市场经济运行步伐。党的十五大报告提出，提倡和鼓励发展劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济。1990年代以来，由于外部市场竞争环境变化及自身先天性不足，传统的集体经济成分普遍出现了经营困难、下岗职工增加、市场竞争力下降等诸多问题。我国集体经济体制改革探索基本是从放开经营管理和产权调整等方面开始。大量的城镇集体企业通过改组联合、兼并、承包或租赁经营、股份合作乃至出售等方式，演变为独立经营的市场（经济）主体；譬如股份合作制、职工持股公司制乃至多种经济成分参股的混合所有制等，一度成为城镇集体经济主要实现形式。

就既往的城镇集体所有制企业而言，主要存在三种类型：一是城镇街道社区举办的集体所有制企业；二是在1950年代由个体手工业、工商业经过社会主义改造建立的手工业生产合作社、运输合作社等基础上转变的集体所有制企业；三是国有企事业单位创办的劳动服务公司或者三产附属企业。作为集体经济的重要组成部分，城镇集体经济曾遍布城镇各行业领域。1990年代中期，全国城镇集体企业有100万家，从业人员占城镇职工总数的四分之一，其创造的工业产值约占当时城市工业总产值的四分之一。到2010年后，名副其实的城镇集体单位数剩下不到一万，城镇集体所有制企业在城镇全部企业中的比重降到了2%左右，但城镇集体企业仍拥有上万亿资产。作为城镇集体所有权客体的资产包括不动产和动产，其中不动产主要是土地和房屋等。

（二）立法调整

民事基本立法的原《民法通则》（1986）第41条规定，集体所有制企业符合国家规定的组织基本条件，能够独立承担民事责任，经核准登记，取得法人资格；根据1991年国务院颁布的《城镇集体所有制企业条例》第4条、第6条规定，城镇集体所有制企业是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动，以按劳分配为主的经济组织；其依法取得法人资格，独立承担民事责任。可见，30年前立法已确认城镇集体所有权的法人主体地位属于企业法人类型。后来，原《物权法》第61条规定，城镇集体所有的不动产和动产，依法由集体享有占有、使用、收益和处分的权利；《民法典》物权编第五章所有权部分第263条完全沿袭了原《物权法》第61条的规定。

城镇集体企业产生的历史背景和资金构成比农村集体经济组织或乡镇企业更为复杂。有些企业最初是由个人现金入股或实物折价入股，后来部分原始股既有退也有保留的；有些集体企业资金来源主要是借贷，国家或政府组织并无资金投入，只是提供了部分政策支持。多年来，城镇集体企业通过不断的改革改制变化很大，且改制模式及类型不尽相同。因此，针对城镇集体企业产权关系问题，待实践经验相对成熟时再由立法创制进行具体调整，此考虑较为切实。原《物权法（草案）》曾拟设定：城镇集体所有的不动产和动产的归属，适用有关法律、行政法规的规定。当初的理由在于：原有的城镇集体企业改制为有限责任公司或股份有限公司的，可适用《公司法》的规定；改制为其他类型企业的，分别适用相关法律规定；未改制的，可继续适用《城镇集体所有制企业条例》等规定。

不过，需要特别关注下列两个方面的法律调整问题：

其一，鉴于《城镇集体所有制企业条例》规定的城镇集体所有制企业即财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、以按劳分配为主体、依法取得法人资格并独立承担民事责任的经济组织，则如何看待其跟现行相关立法衔接适用的问题。就一般调整而言，《民法典》第76条规定的营利法人之“其他企业法人”包括（至少也不排除）集体企业法人。当然，若城镇集体企业改制转型确定为有限责任公司或股份有限公司、个人独资企业或合伙企业的，就不适用《民法典》第 263 条规定，而分别适用《公司法》《个人独资企业法》《合伙企业法》等规定——涵盖权能行使规则及责任承担机制。

其二，如何认识集体所有权行使主体集体经济组织的法律地位问题。依据《民法典》第99、第100条的规定，农村集体经济组织与城镇农村的合作经济组织均依法取得法人资格；法律法规对其有特别规定的除外。也就是说，若无特别立法规定，农村集体经济组织与城镇农村的合作经济组织，均依法取得特别法人资格即民事主体地位，可独立进行民事活动，且在城市化进程中其组织形态或法人类型不发生根本改变，既有的法人资格地位不变。若做进一步理解，《民法典》第263条作为定义性条款，其规范目的在于界定城镇集体所有权内涵，并明确客体范围和内容。结合比较《民法典》第261、第262条的规定，城镇集体跟农村集体相对而言，即可理解为：城镇一定社区或经济组织的居民或劳动群众，为实现自我服务解决成员在生产、生活、就业等方面的困难，因共同拥有生产资料而形成的集体组织。

诚然，无论城镇集体企业演变情况如何，维系其组织形态的本集体均有权依法享有占有、使用、收益和处分的权利。立法若不如此做出明确规定，则容易致人误以为城镇集体所有权是不完整的，迥异于其他类型的所有权。立法规定“依照法律、行政法规的规定”和“由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利”,既保持与其他所有权内容的普适性，又照顾此类所有权的特殊性。我国城镇集体所有制经济在社会主义经济建设中一直发挥重要作用，由初始宪法文件确定至合乎党的十五大以来发展集体经济的政策精神，《民法典》完全承袭原《物权法》所规定的城镇集体所有权制度。

改革开放前，经过所有制改造运动，大部分城镇集体企业被改变为实行国有国营的所谓“一级”全民所有制企业，致使城镇集体企业功能未能持续发挥。为促使城镇集体所有制企业回归本位，并适应新时期社会主义市场经济发展，有必要依法明晰城镇集体所有制企业产权关系，即明确该类集体资产属性，确保集体资产不再流失，凸显市场运行效能。然而，由于城镇集体所有制企业中劳动者即成员与集体企业的关系变动大，而且集体所有制企业财产并非一成不变，故而从法律上要对城镇集体所有制企业财产所有权主体进行界定，却难以具体界定集体成员即企业劳动者，目前只能抽象界定城镇集体所有制企业的集体。

结合城镇化转型的农村集体经济发展特点，其不再具备农村集体经济结构要素，反而呈现城镇集体经济属性，从而导致其不宜沿袭法律政策涉及农村集体经济的规定调整，而当然可适用有关城镇集体经济的规定。于是，提出新型城镇集体经济形态的概念，就其发展所面临的基本问题和既有探索经验的研析，推动建立促进其转型发展的法律政策调整体系。

二、城镇集体经济发展改革探索的区域实践模式

不同区域城镇化进程不平衡、发展基础不同，无论是传统的集体所有制企业还是转制社区的原农村集体经济组织，以及由历史延续下来或新设的乡镇级集体经济组织等，其改革探索路径或改制模式不一，政策调整范畴及对象有所不同，从而彰显城镇集体经济发展转型特点及实践逻辑差异。

（ 一）上海

近些年，代表上海传统城镇集体经济的三家联社通过深化改革，组建上海新集体经济合作联社（简称“上海新联社”）并依规定取得非公司制集体企业法人资格，由新组建的联社自身作为出资人，获得市场监管局批准成立具有法人地位的上海新联社。随后，上海市政府发布相关文件,对上海城镇集体经济改革发展作出顶层部署和规范指引。该改革举措使得作为城镇集体经济组织形态的上海新联社登记成为非公司制的集体企业法人，解决了长期困惑其改制发展的瓶颈，为后续相关改革提供了范式经验，在全国联社系统有一定借鉴意义。不过，上海纳入深化改革范围的城镇集体企业包括上海市供销合作社、上海新联社及所属集体企业和区、街镇所属集体企业，以及市、区两级国有企业监管、扶办的集体企业。上海市国资委承担市城镇集资集企改革工作推进领导小组办公室职能，负责加强集资集企改革发展等工作，并对城镇集资集企履行监管职责，推动形成城镇集体资产统一监管的格局。通过体制机制及制度创新，在城镇集体经济改革重要领域和关键环节取得了成效，促使城镇集体经济布局结构合理、集聚、高效，彰显了城镇集体经济应有的活力。基于此，以借势发展、保值增值、提高竞争力为目标，鼓励城镇集体企业发展与国有企业、民营企业、外资企业等交叉持股、相互融合的混合所有制经济；鼓励城镇集体资本与国有资本联动发展，相互参与企业改革发展和投资项目。

同时，上海创新搭建区级集体经济发展平台，由其统筹配置城乡集体资源要素，推动镇（村）集体经济组织联合组建公司、设立基金进行运作，或由公司、基金委托综合实力强的国企营管理，发挥相关资源要素集聚效应，激发新型集体经济发展活力。进而创新发展机制，鼓励集体经济组织联合组建的公司、基金委托综合实力强的国企进行运营管理，在企业管理、投资管理、基金管理等方面为集体经济发展提供经验模式。随着国企改革深化，国资国企监管形成以管资本为核心，以管布局、管运作、管回报、管风险等为内容的管理理念与模式。尤其在投资领域，上海打造了“3+2”市属国有投资平台并升级国有资本投资体系，旨在发挥国企管理和资本管理方面的体制优势，带动集体经济高质量发展。通过国企受托管理的方式导入国资国企管理经验，因地制宜地融入集体经济发展，引导集体经济组织联合体优化管理机制、有序参与市场活动和提升集体经济发展质效。

上海发展改革情况表明，创新发展城镇集体经济是坚持和完善社会主义基本经济制度的体现。上海新联社作为城镇集体企业监管运营平台，推动城镇集体企业改革转型，基于增强竞争活力的目标，以高质量发展为前瞻，顺应市场化、专业化、集约化、规范化的趋向，创新城镇集体经济发展体制机制，促进资源优化配置，提升城镇集体资产运行效能，保障城镇集体经济可持续发展，形成符合我国基本经济制度和市场经济要求的城镇集体资产监管体制，重构组织治理体系，创建城镇集体现代企业制度和市场化经营机制。

（二）北京

1990年代以来，为适应城市化不断扩展需要，维护和发展农村集体和农民财产权益，北京持续推动农村集体产权制度改革，提出“撤村不撤社、资源变资产、农民变股东”的改革原则，采取“小范围扩大试点——全面推进——深化改革”的路径，有序推进集体产权制度改革。近些年，北京相关部门印发了《关于开展撤村建居工作的指导意见》，提出加快北京撤村建居进程。2022年后，北京常住人口城市化率为 90%，比1990年提高大约15%；城区建成面积从1990年339平方公里扩大到2022年后1600平方公里。同时，“镇改街”“村改居”导致乡镇及村委会数量锐减，城市社区居委会数量猛增。近30年间，北京乡镇数量从329个减少到178个，减少了45.9%，村委会数量从4481个减少到3783个，减少了15.6%；居委会从1985年的2888个增加到2022年的3431个，增加了18.8%。到2023年底，共有村级集体经济组织3992个，乡镇级集体经济组织194个，其中撤村后保留村级集体经济组织264个，撤乡建街后设立乡镇级集体经济组织7个，分别占总数的6.6%和3.6%。

北京通过持续改制形成了产权清晰的新型集体经济组织形态。前期部分村改制为股份合作制企业或有限责任公司并办理工商登记；后期大多改制为股份经济合作社，在农业部门登记注册，由村经济合作社作为集体土地所有权主体；也有部分村实行集团公司经营集体资产。人们对各类组织形态及其相互关系存在不同认识。同时，北京农村集体资产大幅度增加，截至2023年，账面集体资产10177亿元，约占全国十分之一；其中，朝阳、海淀、丰台、石景山4个城区账面集体资产总额6729亿元，约占全市总量三分之二。相当部分农村集体组织已经融入城市，其经济结构完全非农化，集体资产量最大的村高达200亿元；“村改居”后原农村集体经济组织拥有资产数量较大，集体经济发展基础雄厚。

北京改制发展情况反映，城镇化地区集体经济转型发展，通过自发探索形成了具有适应性特点的制度做法。不过，撤村建居后的该类集体经济组织发展存在法律地位不明确、管理体制不顺、主体权益不平等、发展活力不足、治理体系不完善等问题，需要探索后续的改制路向及模式。鉴于“农转居”或“撤村建居”后集体经济社区性特征逐步减弱暨组织功能分化的趋势，需要从组织性质、产权结构、管理体制、治理结构、分配机制等多个方面形塑城镇型集体经济组织运行制度体系。

（三）广东

广东珠三角区域不同时期陆续设立有村集体企业，主要分为两种类型：一是早期由村集体以土地使用权等出资设立的经济发展公司、农业发展公司，多个集体组织合作开办的项目公司，或者近些年集体组织与有关单位合作建立“三旧”改造项目公司，各区域不同程度地存在这类情形。二是由原农村集体经济组织直接改制为股份合作公司。主要集中于深圳市和珠海市香洲区。其中，需要特别关注城市化进程中由原农村集体经济组织改制为股份合作公司的组织形态。

深圳经济特区通过特别的股份合作制将社区集体经济组织改造组建为股份合作公司。其脱胎于传统农村集体经济组织，原始资本源于征用留用地及其补偿金和经营积累的集体资产，合作经济组织成员即原户籍村民，通过改制成为公司股东，从而实现农村城市化、村民居民化、资产股份化。股份合作公司搭载城市化快车发展为深圳集体经济的“主力军”且独具特色。深圳社区型集体经济基本以土地开发、物业租赁为主，经济收益可观；同时，通过土地贡献、提供外来人员居住便利等，担负着城中村人口管理和社会管理职能，对促进特区扩容发展以及社会稳定贡献较大。早在1992年，深圳率先出台《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，1994年出台的《深圳经济特区股份合作公司条例》经2019年修订，适用于由社区集体经济组织改组的股份合作公司设立、运营及其监管。社区股份合作公司经历长期的探索实践与深化改革，形成规范化运行机制。2013年出台的《关于推进股份合作公司试点改革的指导意见（试行）》和《关于加强股份合作公司资金资产资源管理的意见》，涉及股份合作公司转型发展及探索股权改革，实行政企与社企分开，完善规范监管，加强资金资产资源管理和明确扶持措施等。如今依然在探寻股份合作公司改革新路，创新经营管理模式，加强规范引领，促进其健康发展与有效运行。譬如，构建国有企业与集体企业协同发展、合作共赢机制，加强国有企业与集体企业在产业投资、金融、城市服务、土地开发、城中村改造、园区统租改造等方面合作。罗湖区11家股份合作公司与市属国企合作成立“国企+股份合作公司”股权投资基金，总规模1.7亿元；龙岗区16家股份合作公司与市属国企共同出资5.05亿元，设立集体经济创投母基金。

依据《深圳经济特区股份合作公司条例》规定，股份合作公司作为企业法人采取折股方式或者折股和募集结合方式设立；注册资本由社区集体资产折成等额股份，并可募集部分股份构成；股东以其享有的股份为限对公司承担责任，由章程明确其权利和义务，公司以其全部资产对外承担责任。社区基于村民小组集体财产设立公司的，以各小组村民为股份合作公司股东；基于以行政村集体财产设立公司的，则以村民小组为股份合作公司股东。经村民初始的特别会议决议，行政村也可以村、组两级集体财产为基础，以村民为股东设立公司。不过，深圳股份合作公司虽脱胎于传统的农村集体经济组织，但其集体资产源于原农民集体土地等资源开发基础积累，追根溯源，仍保有传统农村集体经济“体制基因”。然而，目前是受特区法规特别调整的深圳股份合作公司，既非公司法调整对象，也难以归属于《农村集体经济组织法》调整范围。

珠海香洲区以股份制嫁接公司制改革运营城市社区集体资产，也自有实践逻辑。其一，试图按照有限责任公司依法登记。1998年颁布的《香洲区农渔村股份合作制规范办法》规定，各农渔村股份合作经济组织成立产权明晰、责权利明确、符合现代企业制度的企业，要求集体股占公司总股本比例不少于35%。公司的初始股东是村委会和村民代表会，工商部门认为村民代表会不具备企业股东登记资格，《公司法》规定有限责任公司股东限50人以下，而实际各村村民人数都在50人以上，导致登记无法进行。其二，改按股份合作公司形式依法登记。按照《广东省股份合作企业条例》（1998）规定，职工股东数不少于5人，无上限规定；只要求在股份合作公司名称中标明“股份合作”字样。2001年，工商部门同意香洲区农渔村股份合作经济组织改制按该条例办理工商登记。香洲区结合“村转居”工作明确改制任务主要是“两个转交”：一是把原行政村社会管理转交给社区居委会负责；二是把原行政村的集体资产转交给股份合作公司负责经营管理。通过改制原村集体资产由新建立的社区股份合作公司管理运作，参与市场竞争。

珠海等地近年也创新探索“兴村公司”模式——借鉴浙江“强村公司”的经验做法，以市场化运营模式组建“兴村公司”发展农村集体经济。譬如斗门区相关部门推动组建斗门区兴村富民联合发展有限公司，采取注入财政资金和村集体自筹共同投资，通过经营资产管理、实业投资、物业管理、农副产品销售等，通过收益分红增加村集体收入。还要特别说明的是，广州天河区早期探索农村集体经济产权明晰、分配合理的市场化运行机制，1987年率先开展农村股份制改革，将资产收益权折股量化到人，实行按股分配；1997年代开展“村改居”转制，推动居委会与集体经济组织“政经分离”；以经济联社为大股东出资成立有限责任公司或集团公司经营管理集体资产，引入现代企业制度。类似情况在珠三角其他地区也有不同程度的存在。

广东相关改革探索表明，珠三角在促进新型城镇集体经济高质量发展方面开展了一些创新实践，但总体上存在集体资产运行市场化程度不高与土地和金融政策、决策和运营机制跟城镇化市场化发展需求不适应等问题。譬如，即使是先行探索的深圳股份合作公司与珠海香洲区股份合作公司，是否归属于《农村集体经济组织法》调整范围，还是任其继续“法”外运行，是不可回避的难题，需要研究适法路径并理顺体制与创新机制。

（四）其他地区及其类型

改革开放初期，江浙地区集体所有制的乡镇企业主体，在推动乡村工业化进程中展现了强劲优势，创造“苏南模式”“苏杭模式”等。进入新世纪，其结合推动合作经济和股份经济发展，也要探索市场经济条件下集体所有制实现形式。特别是村改居社区集体经济组织普遍实行了股份合作制。股份合作组织虽脱胎于原农村集体经济组织，且延续保留原农村集体经济发展模式与运行机制，却未能成为真正的现代企业法人主体，不能适用公司法调整，其产权关系、治理架构及利益分配关系等情形较为复杂。

部分区域设置有或延续存在所谓的“乡镇集体经济组织”。譬如，北京、上海等特大城市和东部发达区域保留乡镇级集体经济组织，存续的历史情由复杂。主要包括：基于原人民公社“三级所有”体制背景，部分乡镇积累一定规模的集体资产并延续保有乡镇级集体经济组织，其中部分是1980年代兴办的乡镇集体企业或经营组织（冠以“农工商总公司”等）；也有因撤乡并镇合村后改建的乡镇级集体经济组织；还有由原公私合作农场、国有农场、渔场、林场等演化改制而来的；等等。近些年，部分内陆地区新建以村集体组织为团体股东的乡镇联合社或强村公司，顺应乡村振兴需要发展集体经济，加强镇村联动、跨村统筹发展，或有成立乡镇集体经济组织。譬如，北京实践中乡镇级集体经济组织就有四种基本类型：一是乡镇联社，即由村集体经济组织作为联合的团体成员。二是总社，如海淀区东升镇、海淀镇等地区存在土地镇级“一级所有”情况，一般称为总社，而分社不拥有土地所有权。三是联营公司，如丰台、石景山等地区村级由“社”改制为集体所有制（股份合作）企业，乡镇级集体经济组织改制组建股份有限责任的镇级资产联营公司，而未成立乡镇股份经济联合社；丰台区卢沟桥农工商公司改制后的集体股由镇联社持有，其他股份由各个村级公司联合持有。四是总公司。集体土地镇级所有，还可能存在总公司与总社并行的情形，即如海淀区四季青镇农工商总公司、玉渊潭农工商总公司。

小结：通过比较考察不同区域城镇集体经济发展探索实践模式，不难发现，各类组织形态虽循不同轨迹而来，且各形成区域性规范调整机制，但其共同面临的突出问题即现实运行处于“非城非乡”“亦城亦乡”的尴尬境地，是否可纳入《农村集体经济组织法》调整范围？估计存在认识困惑，需要明确其路径调整法律问题。譬如，其组织运行沿袭农村集体经济组织“一人一票”的表决机制和“四议两公开”的程序规范，可能难以满足现代商业对时效性的核心诉求，存在“民主程序刚性”与“市场效率需求”的矛盾冲突。

三、城镇集体所有权制度与农村集体所有权制度之比较

所有权作为法律权利是所有制的实现方式。我国法律向来重视集体所有权立法——无论是《宪法》（第6、第8条），还是原《物权法》、现《民法典》（第260—265条），相关规定均一脉相承，体现了党和国家对集体所有制有效实现的时代追求与法治举措。尽管城镇集体所有权与农村集体所有权均为集体所有制的法律表现形式，二者却有不同的特性。就《民法典》第263条跟第261、第262条比较而言，在民事基本立法层面分别确认了城镇集体所有权与农村集体所有权制度，并为两种集体所有权的实践运行和有效实现提供了基本法律规则。

从所有权代表主体看，城镇集体所有权行使主体可归属于《民法典》第100条所规定的城镇合作经济组织，也属于特别法人的一种类型？其实不尽然，二者并非等同关系。保留原“乡镇经济发展总公司”“乡镇经济联合总社”等组织形态的，可列属于集体企业或城镇合作经济组织。若城镇集体所有制企业改制为营利法人类的有限责任公司、股份有限公司或非法人组织类的个人独资企业、合伙企业且依法另行登记，不再是城镇集体所有制企业形态，其所拥有的不动产和动产所有权行使也不再适用《民法典》第263条规定，而分别由《公司法》《个人独资企业法》《合伙企业法》相关规定进行调整。

一方面，需要探讨的是“村改居”社区的原农村集体经济组织法律定位问题。依《农村集体经济组织法》第2条之立法界定，农村集体经济组织是实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织。拥有确定边界的集体土地和一定范围的集体成员并由成员集体依法行使所有权是其存续的核心基础。传统集体所有制经济是集体成员共同占有土地等基本生产资料。在北京、长三角、珠三角等城镇化较快的地区，实践中大量存续“村改居”社区的原农村集体经济组织，其改制模式及集体资产监管、处置、利益分配等问题，需要立法层面予以廓清并调整规范。在基本面上，城镇化转制社区的原农村集体经济组织逐渐淡化社区性、公益性，却保留公有制属性；其既有传统农村集体经济组织基因，又凸显城市经济业态特征。不过，经营体制主要是以多样化经营性资产为纽带的资本联合，不再是以集体土地为基础纽带的劳动联合。城市化转制社区转型的集体经济组织形态不断涌现，相关立法不可漠视这些存续几十年、资产积累大且形态多样化的转制社区集体经济组织。其虽属于城市化转型的集体经济组织，但其根植于“农”，带有传统农村集体经济组织形态烙印；该类集体经济组织成员（股东)基本是原来的农民——户籍虽转为城镇居民，但仍有集体归属认同感，在维持集体名义下结成生产生活共同体。城市化转型的集体经济组织或以集体资产为纽带创新经营联合体，仍保有集体产权的社区封闭性、团体决议机制等特征，承担集体成员生计福利保障等责任。

无论如何，转制社区的集体经济组织形态及体制机制凸显跟传统农村集体经济组织不同的特点，主要表现为：一是空间形态发生重大变化。集体组织所依存的空间形态由传统村庄转变为城市社区空间；集体组织成员所处的社会形态也由基于血缘、地缘相对封闭的乡村熟人社会，转变为基于业缘、居缘相对开放的城市陌生人社会。二是生产要素发生重大变化。集体组织原拥有的集体土地基本被征转为国有土地，只有极少数集体组织保留零星的集体土地，从而导致以集体土地为基础纽带的劳动联合转变为以多样化经营性资产为纽带的资本联合。三是生产方式发生根本变化。集体组织成员不再拥有农村户籍身份和农地承包权，集体组织即便拥有少量剩余农地，也不再实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，而是融合多种资产统一开展经营。四是产业类型变化大。大部分集体组织不再从事农业生产，而是转向物业租赁、物业服务、投资经营等第三产业。五是为突破长期缺乏市场主体地位的困局，集体经济组织选择开办公司进行市场化运作，从而导致集体经济组织公司化或者集体经济组织与公司并存混同的现象,尽管名称未必冠以“村”或者“合作社”的字样。

另一方面，需要关注乡镇级集体经济发展问题。据统计，2023年，乡镇级集体资产8776.6亿元，占全国农村集体资产总额的9.1%，基本集中于北京和上海，分别占全国乡镇级集体资产总额的45.4%（北京3980.3亿元）、44.5%（上海3905亿元）；广东东莞等地也有少量的乡镇集体经济形态,主要源于原镇街集体所有制企业。可见，全国大部分地区乡镇级集体经济总量不大，但地区差异大，镇域统筹力不足。乡镇级集体经济组织形态一般称为“乡镇联社”，是村级股份合作社（村集体经济组织）在乡镇一级的联合组织，具有地区性和综合性，各村集体经济组织成为其团体成员。如北京早期推进乡村集体产权改革意见提出：村集体经济组织作为乡镇集体经济组织的团体成员；没有村集体经济组织的乡镇，集体经济组织成员为依法享有集体资产所有权的个人。鉴于《农村集体经济组织法》对各类乡镇集体经济组织调整存在模糊性，而就所谓的团体成员构成、决策机制及议事规则、内部治理等方面存在规制空白。出于谨慎施法视角，理当在村、组级集体经济组织规范且稳健运行后，根据区域实际情况，审视或甄别所谓的“乡镇集体经济组织”。其中符合农村集体经济组织法定基础条件的，由《农村集体经济组织法》进行规范调整；若不具备农村集体经济组织法定基础条件的，可否作为城镇集体经济组织或其他经济组织对待，值得探究。

《民法典》对集体所有权立法调整，将城镇集体所有权与农村集体所有权两种类型均确立为集体所有制法律实现形式，基本维持了原《物权法》规定。不过，对农民集体所有权权能及运行机制规定较为完备，对城镇集体所有权的规定过于粗疏。在立法原意上，城镇集体所有权主体就是城镇集体，所谓的集体所有、集体管理、集体经营即集体所有权的范畴，城镇集体所有权依法由城镇集体行使。然而，由于城镇集体所有制由来及变迁情形复杂，导致城镇集体所有权适用范围不明确。显然，《民法典》及相关立法未能足够地重视城镇集体所有权调整，对城镇集体所有权权能运行的规范比较简略，难免导致实践中其适用实操性不强。

四、关于城镇集体经济形态的法律调整演绎分析

（一）适应城市化发展态势

为适应城市化和城乡融合发展，传统的农村集体经济可能演变为三种创新形态：一是集中于大城市的城中村和城乡接合部的“村改居”转制社区的原农村集体经济组织。由城区拓展扩面覆盖原农村地区转制社区保留存续的农村集体经济组织，以及撤销乡镇改设街道后的原乡镇一级集体经济组织。该类集体经济组织既保留传统农村集体经济基因，又凸显城市非农化经济特色，即以多样化集体经营性资产为纽带的资本联合。二是分布于城市近郊区域呈城乡融合型的农村集体经济组织。该区域可能暂不具备“撤镇设街”及“村改居”的条件，却兼具乡村固有特色与城市化新特征，属于城乡过渡型村庄形成世居村民与新进村民共同生活的融合体，以“三产”融合新产业格局取代传统第一产业主导型；或基于村企合作的新型集体经济形态彰显治理创新的现实需求。三是处于城市远郊或传统农业区域的农村集体经济组织，也可称为纯农区域集体经济组织。其保留更多传统集体经济组织特征，或有城乡互动带来的新迹象。诚然，纯农区域农村集体经济组织所在乡村或有少数外来新村民，更多乡村因原村民进城而成为“空心村”，还面临着人口老龄化、后劲不足的挑战。现实趋势表明，需要正视城市化暨城乡融合发展新变化，而不能静态或孤立地看待农村集体经济组织所处环境及其形态。

《农村集体经济组织法》调整主要面向全国农业地区，考虑到各地城乡结构差异大，鼓励开展区域探索，因地制宜提出贯彻新法调适衔接的动议。譬如，应否对区域内所有的集体经济组织依据法定标准进行合理甄别，廓清各类集体组织实然形态，使适法衔接切合区域实际。《农村集体经济组织法》在农村与城镇区域的实施条件、调整方式及适用对象上均大相径庭：一是集体组织形态联合性质不同——农区是以劳动联合为主，城区是劳动与资本的联合；二是组织开放性不同——农区集体组织基本是封闭型，城区则是封闭与开放兼容；三是集体资产性质及收益来源不同——农区以资源性资产为主，城区以经营性资产为主；农区以承包收入为主，城区以经营性收入为主；四是集体成员可持续性不同——不断衍生的农村户籍人口为集体补充新成员，城区这一来源几乎断绝；五是发展环境及其技术含量与人员素质不同——农区偏重传统技能，基本依靠自身培养人员；城区需要参与市场竞争，难以自身培养所需人员。

（二）法律调整与时俱进

基于《农村集体经济组织法》第2条对农村集体经济组织核心要件的界定，对一定区域内所有的集体经济组织依法进行合理甄别，可考虑将转制社区的原农村集体经济组织予以剥离，即纳入专门法律调整范围。基于下列两方面的必要考量：

一方面，转制社区的原农村集体经济组织作为城市化转型的集体经济组织是客观事实。转制社区的集体经济组织根植于“农”——成员（股东）虽由原农民转为城镇居民，但仍保有集体归属认同感，在集体名义下结成生产生活共同体；基于集体资产纽带，保留并延续原农村集体产权的社区封闭性，承担成员生计福利保障等责任。尽管其原始积累基础在农村，保留农村集体经济组织“烙印”或存在农村体制机制的“基因”关系，但其固有的农村特质逐渐消减或演化。其源于原集体土地征收补偿及衍生的物业等集体资产规模较大、较有经营前景，具备通过“村企合作”等市场化运行发展新型集体经济的基础条件。相关立法不可漠视这些历史延续下来较有基础积累、适应城市化发展彰显市场运行特征的集体经济组织形态，应当与时俱进地跟进调整。

另一方面，转制社区的原农村集体经济组织尚无专门立法予以调整。目前，纯粹的农村集体经济组织运行有了专门法律规范保障，若不将“村改居”社区原农村集体经济组织纳入立法调整，则该类城市化转型的集体经济组织可能成为法外“横生”之物，面临着存续发展何去何从的困惑，致使其组织形态及资产管理处于法外运行状态，进而造成运行无序、资产经营低效或流失等后果，成为后续改革实践难题。其实，《农村集体经济组织法》原审议草案曾有说明：一些农村集体经济组织集体所有的土地全部被征收，成员全部或大部分转为城镇居民，其集体财产还在，集体经济组织应否终止、集体财产如何处分，事关重大，但缺乏实践经验，目前难以明确规定，可以基于试点总结经验适时进行法律规范。此表明，国家立法层面已关注到城市化转型的集体经济组织立法调整问题，只是国家统一立法的时机尚未成熟。

综上，就《民法典》第261、262条与第263条比较分析，之所以在基本法层面分别规定农村集体所有权与城镇集体所有权的制度，主要是考虑到二者各有独立运行的制度逻辑暨配套立法需求。农村集体所有权运行规则设定比较完备，且有配套立法如《农村集体经济组织法》；城镇集体所有权运行规则设定颇为简略——仅有《民法典》第263条原则规定，目前尚无相应配套立法。因此，既有的城镇集体所有权制度功能有待激活，以适应城镇集体经济法律调整的实践需要。

（三）法律界定之演绎

《宪法》第8条第2款虽对城镇集体所有制经济有原则性规定，但相关立法未对城镇集体经济予以明确界定，只是从财产所有权及其主体角度给出相关概念，譬如城镇集体所有权、城镇集体所有制企业；尚无国家政策或专门立法集中阐述新型城镇集体经济形态的基本特征，不同时期政策文件仅涉及基本定位的指向性阐述。考量城镇集体经济发展法治保障问题，涉及新型城镇集体经济基本范畴及具体形态，如何跟其他公有制经济形态（如新型农村集体经济）或特殊的合作经济（如供销合作社）范畴有所区分，应否从产权关系特征或运行机制等维度加以界定，存在有不同的认识，进而可能影响相关制度措施的精准性。若通过简略的“概括+列举”方式，将新型城镇集体经济载体界定为前述三类组织形态,则可能比较容易形成共识。另外，以往相关政策或立法基本是在制度形态持续变革中使用与城镇集体经济相关或近似的概念，由此也导致人们理解差异——譬如涉及的范围边界与主要类型，跟传统集体经济或新型农村集体经济合理区分等，存在认识分歧，进而可能引发政策促进面向或立法调整对象等出现偏差。因此，需要考虑既有法律规定与未来专门立法的协调，以及国家立法与地方立法的匹配。

无论是农村集体经济还是城镇集体经济以及传统集体经济或新型集体经济，还有彼此融合型集体经济形态，均有恒定的基本标准。即：在载体运行层面考察是否存在实质的合作经营，否则既无“集体意志”性也无“合作经济”性。传统农村集体经济一般是指社区（村、组）型集体所有制经济，强调“集体所有、统一经营及共同劳动”之单一模式以及由社区集体举办的集体企业（村办企业）；而新型集体经济范畴较为广泛，不限于传统农村社区集体所有制经济形态，还包括集体组织及其成员通过生产要素与社会资本合作或联合经营形成的多样化经济形态。

在法律上界定集体经济形态的内涵，主要在法律调整上明确集体经济属性，即通过法律调整规范指引，表明集体经济所具有的基本属性和特征，进而出台支持和保障集体经济发展的法律制度措施。譬如，有学者曾将我国农村集体经济内涵界定为：农村社区集体组织以本集体成员集体所有的财产，通过直接经营或出资、发包、出租、转让等方式实现保值增值，并由集体提供公共服务公共福利和收益分配等方式实现集体成员利益的活动。改革初期，党中央政策意图是通过合作经济改造传统集体经济、以新型合作经济组织形态取代人民公社经济体制。如今，纯粹的传统集体经济“大一统”模式基本消亡，但集体资产纽带基本延续下来，是无可否定且可改造利用的组织资源；农村经济发展已超越传统封闭型集体成员和资源要素的范围边界，呈现新型合作经济形态。在城市化进程中，部分组织载体基于原集体组织资源改制建立社区型合作经济组织形态，既承继集体所有制职能，譬如行使集体土地所有权、界定成员边界、管理集体资产，也担负发展集体经济、服务成员生产生活、兼顾社区公益事业、促进共同富裕等职能。党的十八届三中全会提出以混合所有制经济创新发展集体经济路向，即源于习近平同志早期在浙江对相关改革探索的理论认识。后来习近平总书记指出“发展新型集体经济，走共同富裕道路”，该论断并没有特别区分城乡两域新型集体经济。基本政策理论表明，把集体经济创新与合作经济发展割裂开来“两张皮”，不符合历史与现实逻辑。新型集体经济与新型合作经济内在相通，殊途同归；城乡新型集体经济发展均可立足合作经济本位并创新合作方式及组织形态。因此，新型集体经济当属于新型合作经济范畴,尽管二者不可等同，其中也涵盖混合所有制经济形态。

参照“新型农村集体经济”之法律界定，相关立法研究曾讨论是否对其予以准确定义。如今，相关政策文件及《农村集体经济组织法》仅表述概念而未给予明确的界定,且政策表述笼统。目前仅有浙江杭州市、湖南湘西自治州等地方法规或人大决定就（新型）农村集体经济有界定,但不尽周延，有待实践检验。基于前述考察，在法律调整理论演绎上，新型城镇集体经济可理解为：以城镇化区域一定社区及特定团体范围的集体财产为基础，以历史形成或新设立的集体所有制企业及其职工、改制后的原农村集体经济组织及其成员通过合作、联营、创建等多种形式构建的经济主体或混合经营实体为组织载体，形成具有产权明晰、成员清晰、治理科学、经营灵活、利益共享等特征的新型合作经济形态。新型城镇集体经济是基于原城镇集体所有制企业和原农村集体经济组织形态的改制转型，是产权明晰、成员清晰、权能完整的社区或团体型集体经济。结合实践探索情况及产权管理模式，新型城镇集体经济组织基本形态包括：历史延续的城镇集体所有制企业、转制社区的原农村集体经济组织、不具备农村集体经济组织法定基础条件的乡镇集体经济组织等。诚然，该概念界定及其类型划分，也未必科学精准，其具体范围及类别可能不尽周延，或存在区域性差异。

至于是否及如何廓明城乡集体经济组织内涵。现有立法对农村集体经济组织的界定未能涵盖其在城市化暨城乡融合发展中多样化形态，需要立足现实于集体经济法域进行考量。《农村集体经济组织法》（第2条）界定农村集体经济组织的核心要件在于：一是集体土地所有权的法定授予；二是实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制。该定义指向传统纯农区域的农村集体经济组织，不足以涵盖转制社区的原农村集体经济组织及乡镇改街道后存续或新设的集体经济组织。城市化转型的农村集体经济组织不再以集体土地所有为现实基础，而以其他经营性资产为基础，也不再实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，而实行集体统一自主或多样化合作经营。于是，可将城市化转型的集体经济组织界定为 ：以集体财产为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行集体财产统一经营体制的地区性经济组织，主要包括撤销乡镇和行政村建制后存续的社区集体经济组织。

五、引领和保障城镇集体经济转型发展之法治进路

城镇集体经济发展契合全面建设社会主义现代化国家目标。党的二十大报告明确“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”。创新发展城镇集体经济，是新时代我国经济社会发展的重要任务，关系到现代化进程暨统筹城乡共同富裕目标的实现，对于全面巩固和发展公有制经济、统筹推进城乡基层治理现代化具有基础保障作用。

（一）政策理念：通过改革创新，引入现代企业制度，破解体制机制障碍，有效促进城镇集体经济形态转型发展

新型城镇集体经济是改革探索新事物，尚无专门立法调整，且缺乏可转化为法律制度的政策措施和可复制的制度性经验。不过，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善中国特色现代企业制度的意见》（2024）明确：坚持社会主义市场经济改革方向，统筹高质量发展，促进各种所有制经济优势互补、共同发展；推动具备条件的企业普遍建立适合国情、切实满足发展需要的中国特色现代企业制度。尽管该政策文件强调的是国有企业和非公有制企业的制度机制建设，却在基本理念上，也不排除即同样支持集体所有制经济组织（包括集体企业）要以制度建设促发展，破解体制机制障碍，推动组织形态和治理结构创新，提高资源要素利用效率和经营管理水平，构建完善市场化运营机制。当然，需要立法构建产权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、政企分开、管理科学的现代企业制度特别是现代产权制度；鼓励有条件的地区因势利导，先行探索促进新型城镇集体经济发展的地方立法。

（二）法治引领：参照《民营经济促进法》立法精神，营造城镇集体经济发展法治环境

国家新颁布了《民营经济促进法》，既有以法治保障民营经济发展壮大的现实需要，更有稳定民营经济可持续发展预期的长远考虑。曾在研究制定该立法过程中，涉及界定民营经济组织形态等基本范畴，应否将某些公有制经济（如集体经济）排除在外，存在不同认识。鉴于集体企业改革发展态势和平等保护的现实需要，遵循宪法精神，有学者建议该法附则可借鉴《消费者权益保护法》（第62条）创制经验，明确集体企业参照适用。尽管最终立法未采纳该建议，但从优化营商环境法治视阈，也可参照政府促进民营经济发展责任事项，为整体经济发展营造良好的发展环境。因此，应正视城镇集体经济发展现实处境，聚焦制约其市场化转型发展的制度障碍和结构性矛盾。贯彻新发展理念，优化区域集体经济结构及产业空间布局、组织形态，破除体制机制桎梏，明确城镇集体经济组织暨集体企业市场化运营的功能定位。在产业体系上，城镇集体经济产业链需要强化面向现代产业链的衔接，融合新产业新业态；通过资源共享、优势互补、市场运作等方式， 推动诸产业链联通至深度融合，实现高质量协调发展。结合区域实际，由政策指引到法治保障，规范调整和有效促进城镇集体经济转型发展创新。

（三）法治保障：基本策略和重点突破

重视运用法治的思维方式，破解城镇集体经济特别是转制社区集体经济发展的突出障碍：

其一、明确法律性质与理顺体制关系。鉴于转制社区的城镇集体经济组织脱胎于传统农村集体经济组织，其运行面临“非城非乡”“亦城亦乡”的现实困境。一是“政经不分”。部分地区“村改居”不彻底，居委会与集体组织的职责交叉重叠，集体组织既要参与市场竞争依法纳税，又要承担社区公益事业、社会管理等非经济职能。二是“经企不分”。部分集体经济组织虽设有公司，但其跟公司的投资暨产权关系尚未理顺，公司运营决策并未完全依照公司法及公司章程执行，沿袭集体组织决策机制。三是体制不顺。转制社区的原农村集体经济组织的农村特质逐渐消减，实现了城市化转型，在原政村管理体制下由农业农村部门对转制社区集体经济组织运行管理等进行指导、监督和服务。由于城乡二元结构根深蒂固，部门（机构）职能设置调整，面对城市化带来超越城乡二元性的新事物，譬如转制社区城镇集体经济，缺乏适应性的体制创新理念，政府职能部门对转制社区集体经济组织监管指导如何调适安排。同时，由于城镇集体所有制企业改制变迁的复杂性，城镇集体所有权制度适用对象难以廓清，市场化导致部分城镇集体所有制企业参照现代企业制度改制，却使城镇集体产权关系界定较为复杂。譬如，深圳股份合作公司与珠海香洲区股份合作公司是否归属于《农村集体经济组织法》调整范围，还是让其“法”外运行，是实践中的困惑难题，需要研究适法路径，相应地理顺体制机制。

其二、落实特别法人地位与保障主体权益平等。《民法典》确定农村集体经济组织为特别法人，《农村集体经济组织法》进一步明确了其特别属性。然而，转制社区的原农村集体经济组织依然是特别法人；不过，其适应城市化转型后特别的权利义务有哪些，尚无相关法律法规和政策予以明晰。其实，该类城市化转型的农村集体经济组织担负“特别”的权责失衡。集体经济组织及其所属企业经营管理的资产产权不完整，其法定权能受到限制，集体资源要素市场流动性较低——譬如集体经营性建设用地的入市范围、流程、收益分配和监管等配套规制不完善，涉及用地的区位、规模、年限、税费、指标保障等规定不明确；该类集体经济组织既要承担一般企业税费，还要继续担负社区公共服务和社会责任。城市化转型的原农村集体经济组织若跟国有企业或民营企业相比，缺乏平等参与市场经营活动的市场主体权益。该类集体经济组织及所属企业在获得财政金融支持及人才政策等方面，无法跟国有企业相比，甚至不如民营企业。譬如金融政策不匹配及配套服务措施不完善，无法满足城镇集体经济转型发展融资需求。

其三、完善治理体系与增强发展活力。转制社区集体经济组织仍沿用农村集体经济组织传统的决策运行机制，不适应现代企业市场化运作需求，导致内部治理与外部监管失范甚至无序化，存在“民主程序刚性”与“市场效率需求”的矛盾。一是如前所述，部分集体经济组织与所属公司的关系欠理顺，部分集体组织跟所属企业的资产权属不清，部分集体组织还设有多层级企业。二是转制社区集体经济组织运行管理缺乏规范依据。集体资产权属多个组级股份合作组织，产权清晰，但因缺乏法律依据而无法将村级股份合作联社撤销。需要完善治理机制，提升治理效能，激发改制实体自主活力，构建与市场运行相匹配的决策机制，追求程序合法合规与市场高效响应双平衡。另外，转制社区集体经济组织面临原始成员（股东）老龄化、激励机制不足、政策法律支持不足等问题，严重制约其创新活力；还有，转制社区集体经济组织资产规模大，潜伏内部人控制及廉政风险，需要完善相应的监管机制。

结语

深化改革事关城镇集体经济转型发展，涉及组织形态模式与有效治理。实现高质量发展和有序改制运行的关键在于法治引领和保障，以适应市场化为导向。社会主义市场经济的本质就是法治经济，据此审视城乡集体经济法域之结构性调整与协调发展，构塑甄别标准及运行规则。发展新型城镇集体经济创新探索，目前缺乏成熟的经验做法及可转化为法规制度的政策体系，需要解放思想，坚持积极稳妥、分类施策、试点先行的原则，以系统性改革思维统筹推进差异化改制，强化政策指引和法治保障。首先，结合推进“政经分离”，持续深化并协调开展城乡集体产权制度改革。依法甄别城乡集体经济类型及理顺产权关系，为精准有效地落实特别法人制度奠定基础。其次，结合“经企分离”改革，创新体制机制。既要明确集体经济组织“出资人”身份，也可考虑分层级设立城镇集体资产监管部门或指导机构，负责城镇集体所有制企业与城镇集体经济组织的指导、监管和服务，构建纵向贯通的组织体系。其三，适应新发展要求完善效能提升暨激励机制。以开放包容态度，理性看待新型城镇集体经济组织形态，做好突破封闭型运行管理、完善资产权能等配套制度改革；针对集体成员自然老化以及人才短缺等挑战，有序活化成员增强集体活力，吸引人才进入集体企业，从而促使其组织“血液”更新换代，提升业务承接力和市场竞争力。

总之，适应城市化转型集体经济组织功能分化的趋势要求，从组织性质、产权结构、经营体制、治理结构、分配机制等诸方面构塑城镇型集体经济形态及组织运行规范。鼓励有条件的区域基于试点经验总结，探索促进新型城镇集体经济发展地方立法。在相关立法出台前，暂可由政府主管部门制定城镇化地区集体经济组织示范章程。

编辑审核：曹益凤 贺亚平