作者简介：綦磊，青岛科技大学法学院教授，法学博士，研究方向：农村集体经济组织法、土地法。
基金项目：国家社会科学基金项目“农村集体经济组织决议的制度完善研究”(22BFX183)。
本文原载于《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2026年第2期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：苟正金。
摘要：农村集体经济组织承担着多元制度功能，并非仅仅维护和保障成员私益，故不能采用“法不禁止即自由”的决议规制模式。农村集体经济组织决议需要法律、道德、集体所有制基本规则等多元规范协同规制，并为适度外部干预提供私法通道。农村集体经济组织采用成员平等的表决规则，导致表决、收益、责任分离。一则需要通过修订经营活动的表决规则，配给管理人员相应的股份，完善忠实义务与谨慎勤勉义务，协调民主管理与经营活动的关系;二则需要将集体所有制的基本要求转换为收益分配决议的效力规则，划定股份设立的自治空间，协调利己性与分配正义的关系。
关键词：农村集体经济组织；决议；民事法律行为
农村集体经济组织是特别法人，承担着发展壮大集体经济、实现成员共同富裕、实现乡村善治等社会功能，管理处分具有社会资源属性、财产属性、保障属性的集体土地。农村集体经济组织能否与私法人一样采取“法不禁止即自由”的决议规制模式?是否需要外部干预，边界如何界定?农村集体经济组织决议通过成员均质平等的“一人一票”表决机制形成法人共同意志，能否适应经营活动的需要?如何避免“一人一票”的表决规则在乡村熟人社会中被异化?由此需要识别农村集体经济组织决议的特别性，厘清民事法律行为理论和制度对农村集体经济组织决议的适用性，在此基础上探寻适宜的规制路径。
一、农村集体经济组织决议需要多元规范的协同规制
传统私法人决议，依靠程序正义将成员个体意思表示转换为法人共同意志，通过效力规则体系划定法人自治与国家干预的边界。只要决议不违反法律法规的强制性规定，不违反公序良俗，即可维持效力。然而，农村集体经济组织属于特别法人，需有不同于传统私法人的决议规制路径。
(一)农村集体经济组织决议并非“法不禁止即自由”
农村集体经济组织承担着多元制度功能，涉及成员私益、集体共同利益、社会公共利益。以“法不禁止即自由”为核心的私法人决议规制路径，能否适用于农村集体经济组织决议?
1.成员自治未必能产生正义的结果。约翰·罗尔斯(John Bordley Rawls)指出，决议的拘束力源于程序正义。程序正义旨在保障利益相关者的平等参与权，保障成员平等享有将正确意见转化为团体决议的机会。我国有学者主张，程序正义是决议行为的民法哲学基础，这是民主这一社会主义核心价值观在民商法领域的具体体现。我国也有学者反对将程序正义作为团体决议的效力基础，主要依据是:第一，程序正义在民主政治领域处于核心地位，在民法领域则并非如此;第二，程序正义在私法领域主要属于工具理性的范畴，不能作为团体决议的效力基础。农村集体经济组织采用“一人一票”决议规则，以实现成员对集体事务的民主管理权。农村集体经济组织是社区性经济组织，成员主要是长期生活在特定农村社区的村民。成员之间的血缘关系、互惠关系、长期共同生活等关系，形成了法律体系之外的事实体制。在这种事实体制中，部分成员易于结成利益联盟，从而将“一人一票”的表决规则异化。实践中，部分依据民主议定程序形成的农村集体经济组织决议，却侵犯了外嫁女、离异女子等不被社区事实体制认可成员的合法权益，即为例证。
2.成员自治不足以实现农村集体经济组织的多元制度功能。有学者主张，决议是成员按照多数决规则形成的“合意”，其效力基础在于意思自治。卢梭主张，多数决规则的约束力源自成员通过全体同意接受了多数决规则，让渡了自己某些权利。卢梭的社会契约论被民法学者衍生为私法团体结社自由理论，用于解释私法人决议为什么对反对者有效。例如，谢在全教授主张，多数决的基础是个人依据自由意志加入或退出组织。农村集体经济组织是具有社区性、聚合性的组织。哪一级和区域的农民集体设立农村集体经济组织，哪些村民属于农村集体经济组织成员，主要取决于法律和政策的规定，村民没有选择农村集体经济组织的自由。私法人自治理论以“法不禁止即自由”的底线规制模式，赋予其较大的自主权，便于其开展民事活动，实现成员私益。然而农村集体经济组织承担着多元制度功能，维护成员的私益并非其唯一宗旨。私法人意思自治仅仅是利己性成员依照法定程序和表决规则形成的利己性团体决议。利己性的决议未必能实现加快建设农业强国、推进乡村全面振兴、促进共同富裕等农村集体经济组织所承担的与公共利益相关的制度功能。实践中，部分农村集体经济组织不顾粮食安全，非法将耕地转变为工商住宅用地，对外出租出售牟利，就是例证。
(二)农村集体经济组织决议多元规范协同规制路径
如前所述，“法不禁止即自由”的规制模式，不足以防范农村集体经济组织决议被异化，不足以实现农村集体经济组织承担的多元制度功能。农村集体经济组织决议需要法律、道德、集体所有制的基本要求、地方性法规和部门规章的协同规制。
1.农村集体经济组织决议需要遵循基本的道德规范。党的十九大报告等中央政策要求建立自治、法治、德治相融合的乡村治理体系。作为乡村善治重要实现路径的农村集体经济组织决议自然也要实现“三治融合”，将基本的社会道德引入效力评价体系。农村集体经济组织决议违背善良风俗的，不能发生效力;农村集体经济组织决议不符合成员平等、扶危救困等与集体所有制直接相关的道德要求，或涉及铺张浪费、封建迷信、陈规陋习等不符合国家倡导的道德要求，也需以适当的方式阻却其效力。
2.农村集体经济组织决议需要遵循集体所有制的基本要求。农村集体经济组织承担着实现促进新型农村集体经济高质量发展，巩固和完善农村基本经营制度和社会主义基本经济制度，实现共同富裕等职责，是集体所有制的新型组织形式和实现方式。由此，农村集体经济组织决议不能违反集体所有制的基本要求。并且，禁止部分成员和外来资本侵占、私分、破坏、控制集体财产;集体事务民主管理;成员平等;保障成员的基本生活等集体所有制的基本要求，理论界和实务界已形成共识。集体所有制的基本要求可以作为评价农村集体经济组织决议的效力规则。农村集体经济组织决议违反集体所有制基本要求的，无效。
3.农村集体经济组织决议需受地方性法规和部门规章的制约。实践中，部分法院将地方性法规和部门规章作为农村集体经济组织决议纠纷案件的裁判依据。农村集体经济组织具有区域性，财产构成、经营模式、治理机制、股份设置等方面，省域、市域甚至县域的差异较大。《中华人民共和国农村集体经济组织法》(以下简称《农村集体经济组织法》)对成员资格认定、收益分配、集体资产处分等事项进行了统一性和原则性规定，需要地方性法规和部门规章针对本区域集体经济运行的实际进行细化性规定。并且，农村集体经济组织决议是特定区域成员的内部自治，与对外合同的效力适度分离，不涉及全国统一交易秩序的问题。在特定条件下，地方性法规和部门规章可以成为评价农村集体经济组织决议效力的依据:第一，部门规章和地方性法规的相关规定是基于法律法规的授权;第二，在法律法规没有明确规定的情况下，基于本地区集体经济运行的实际，为保障农民集体和成员利益所作的规定;第三，基于维护社会公共利益的需要，作出的规定。
二、农村集体经济组织决议需调适意思自治与外部干预的关系
农村集体经济组织承担着多元制度功能，管护作为社会资源的集体土地，农村集体经济组织决议不仅需要多元规范的协同规制，也需要外部适度干预。然而，如何厘定外部干预与农村集体经济组织自治的边界?
(一)现行农村集体经济组织决议所受的外部干预
农村集体经济组织决议并非完全是成员意思自治的产物，《农村集体经济组织法》等法律法规赋予了相关部门干预农村集体经济组织决议的权力。
1.对农村集体经济组织决议程序的干预。例如，按照《农村集体经济组织法》第26条的规定，需由成员大会审议决定的重要事项，应当先经乡镇党委、街道党工委或者村党组织研究讨论。《农村集体经济组织示范章程(试行)》第7条要求农村集体经济组织作出的重大决议需要经过“四议两公开”程序。
2.对农村集体经济组织决议事项的干预。如:第一，对管理处分集体土地决议事项的干预。主要包括:集体土地的开发与利用决议需要符合国土空间规划。集体经营性建设用地流转决议须经市、县人民政府审批。农村集体经济组织处分宅基地、对外发包土地等，经内部决议后，需要报乡镇人民政府批准。第二，对农村集体经济组织财产收益分配的干预。例如，中山市规定:将集体财产收益的50%以上用于成员社会保障，10%用于发展集体经济，10%用于集体公益设施建设。第三，按照《农村集体经济组织法》第23条和第24条的规定，农村集体经济组织分立合并的，应当由成员大会形成决定，经乡镇人民政府、街道办事处审核后，报县级以上地方人民政府批准。
3.责令农村集体经济组织改正决议。按照《农村集体经济组织法》第61条的规定，农村集体经济组织决议违反法律法规规定的，由乡镇人民政府、街道办事处或者县级人民政府农业农村主管部门责令限期改正。
(二)目的正当性:外部干预的限定性准则
农村集体经济组织管理处分具有社会资源属性和公有制属性的集体土地，承担着加快建设农业强国、推进乡村全面振兴、促进共同富裕等与公共利益相关的社会功能。然而，农村集体经济组织决议仅是利己性的成员通过“一人一票”的表决方式形成的共同意志，存在侵犯成员的合法权益、内容违法、不符合集体所有制要求、侵犯公共利益等问题，需要外部适度干预。然而相关部门干预农村集体经济组织决议的权力需要具备正当性、限定性，避免不当干预行为侵犯农村集体经济组织自治，背离“将选择权交给农民”的政策要求。
1.公共利益准则。农村集体经济组织管理和处分集体土地。集体土地是社会资源，承担着粮食安全、生态保护等公共利益。公共利益是农村集体经济组织管理和处分集体土地的最高准则。然而，部分农村集体经济组织存在违法将农用地转为建设用地等违法用地行为，不顾公共利益，追求本集体和成员的私利。为了维护公共利益，相关部门可以干预农村集体经济组织的意思自治。
2.维护集体所有制准则。农村集体经济组织以土地集体所有为基础，是集体所有制的组织形式和实现方式。农村集体经济组织代表集体行使集体财产所有权，集体财产管理和处分的重要事项须由农村集体经济组织成员经过自治程序形成决议。由此，作为农民集体自治重要实现形式、管理处分集体财产重要依据的农村集体经济组织决议，不得违反集体所有制的要求。农村集体经济组织决议涉及集体所有财产的安全与稳定，违法改变财产的集体所有属性，部分成员和外来资本控制集体资产，私分、侵占、分割、违规处分集体财产的，相关部门有权进行干预。
3.保障成员利益准则。保障成员的合法权益，是农村集体经济组织的重要功能，是农村集体产权制度改革的重要目的。按照《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)和《农村集体经济组织法》的规定，集体财产的所有权由本集体成员集体所有，由农村集体经济组织代表集体行使。新型农村集体经济组织是农村集体产权制度改革的产物，通过“一人一票”的法人决议方式，实现成员对集体事务的民主管理权，通过股份等份额化权益实现成员的集体财产收益分配权。农村集体经济组织决议侵犯成员的民主管理权、集体财产收益分配权等合法权益的，相关部门有权进行干预。
目的正当性决定了相关部门是否应当干预农村集体经济组织决议。依据公共利益、维护集体所有制、保障成员的合法权益三项准则，可以排除地方政府对农村集体经济组织决议的不适当干预:第一，地方政府审查集体经营性建设用地出让方案、宅基地分配和整理、对外发包承包地的行为与公共利益并无必然关联，也非维护集体所有制和成员合法权益的必备手段。还可能混淆公法关系与私法关系，增加流转成本，不利于市场发挥资源配置功能。并且，与公共利益直接相关的规划管制制度足以替代地方政府的审查和同意机制。第二，市县级地方政府规定集体财产收益分配比例的权力，并未获得《农村集体经济组织法》等法律的授权，也非维护集体所有制的应有之义。虽然集体财产收益分配涉及农民集体和成员合法权益，然而农村集体经济组织的经营范围、经营模式、财产构成等影响收益分配的因素区域差异较大，强制规定集体财产收益分配比例，未必就能维护农民集体和成员的合法权益。
(三)手段的适宜性:干预行为是否影响决议的效力
基于比例原则，相关部门干预农村集体经济组织决议，不仅需要目的正当，还需要手段适宜。需进一步探讨是否以影响决议效力的方式实现干预目的。
1.需由成员大会审议决定的重要事项，未先经乡镇党委、街道党工委或者村党组织研究讨论，是否不成立?成员大会作出的与公共利益、集体所有制、成员权益密切相关的决议，先经乡镇党委、街道党工委或者村党组织研究讨论，有助于预防农村集体经济组织决议内容和程序违法。《农村集体经济组织法》第26条第2款是对农村集体经济组织决议特别程序的规定，违反这一规定是否导致农村集体经济组织决议不成立?成员大会采用“一人一票”的直接民主方式，形成法人统一意志，制度实施成本较高。并且，农村集体经济组织决议不成立，可能影响其对外处分集体财产和对内分配集体财产收益等行为的效力，可能产生较高的交易成本和社会治理成本。例如，分配集体财产收益决议不成立，全体成员因此取得的收益可能构成不当得利，需返还给农村集体经济组织。由此，对农村集体经济组织决议的不成立，应持审慎立场。并且农村集体经济组织决议不成立，相关责任人并未受到处罚，未必就能实现《农村集体经济组织法》第26条第2款或“四议两公开”决议机制的管制目的。由此，可以通过给予相关责任人处罚的方式替代决议不成立。
2.农村集体经济组织合并分立的决议未经乡镇人民政府、街道办事处审核，未经县级以上人民政府批准的，是否无效?按照文义解释，《农村集体经济组织法》第23条和第24条规定的决议程序和审核、批准程序之间具有一定的独立性。并且成员大会决议是成员直接民主，形成的法人共同意志的各项成本较高。不宜将审核和批准程序作为农村集体经济组织决议的特别生效要件。农村集体经济组织合并分立决议未经审核和批准手续，对外不产生效力，只对农村集体经济组织和成员产生内部拘束力。
3.乡镇人民政府、县级人民政府农业农村主管部门责令农村集体经济组织改正违法决议的权力如何产生私法效力?《农村集体经济组织法》第61条赋予了主管部门责令农村集体经济组织改正违法决议的权力，对于防范农村集体经济组织决议违法具有积极意义。然而，主管部门责令改正违法决议的权力是否适宜发生私法效力?主管部门责令农村集体经济组织改正决议机制，既缺乏明确和完整的举证、辩论、调查程序，不利于查清事实;也缺乏完善的释法说理机制，无法有效容纳调解、和解等机制，不利于化解纠纷。在缺乏完善的程序机制和纠纷化解机制的前提下，主管机关不宜通过行政指令确认决议无效，并要求农村集体经济组织确认成员资格、赔偿成员受到的损失、补发集体财产收益。由此，主管部门责令农村集体经济组织改正违法决议的权力不宜直接发生私法效力。主管部门可以提起诉讼，请求人民法院宣告决议无效，保护成员的合法权益。
4.农村集体经济组织决议违反国土空间规划的，无效。国土空间规划是政府为了公共利益，对土地用途和开发强度等进行的安排和限制，包括土地利用规划和乡村规划。土地利用规划划定土地的具体用途，通过土地用途转用审批制度和年度计划制度，限制农用地转为建设用地，维护粮食安全这一公共利益。乡村规划中的土地开发强度、交通和消防等公共设施布局，也与公共利益直接相关。农村集体经济组织决议违反政府规划管制，损害了公共利益，无论决议是否产生外部效力，都应通过无效的方式阻却成员意思自治的实现，而不能以行政处罚代替决议无效。当然，违反规划的内容不同，决议无效的具体法律后果也应当有所区别:第一，违法将农用地转变为集体经营性建设用地的，侵犯了粮食安全这一重要公共利益，决议无效;第二，农村集体经济组织决议违反规划划定的集体建设用地的具体用途和开发强度等乡村规划的，先由农村集体经济组织修改决议，农村集体经济组织不修改的，决议无效。
三、农村集体经济组织决议需调适民主管理与经营活动的关系
《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等中央政策明确了农村集体经济组织的市场主体地位。《农村集体经济组织法》赋予了农村集体经济组织管理处分经营性资产、对外投资等从事经营活动的权利。农村集体经济组织与公司同为市场主体，都可对外从事经营活动。公司从事经营活动，通过收益、风险、表决权统一的按股投票方式形成法人统一意志。而农村集体经济组织则按照“一人一票”表决规则形成经营活动决议，表决、收益、责任分离。农村集体经济组织采用“一人一票”的表决方式，源自其性质、成员、财产、股份等方面的特别性:第一，农村集体经济组织具有互助合作性质，是劳动者的联合，而非资本的联合;第二，农村集体经济组织成员的表决权是成员权的主要权能，而成员权具有平等性;第三，农村集体经济组织的财产主要源自国家分配和集体积累，而非成员的出资;第四，农村集体经济组织股份是成员收益分配的依据，不具有表决权能。然而，源自民主政治领域，旨在实现成员平等的“一人一票”民主决议规则是否适应农村集体经济组织从事经营活动的需要?农村集体经济组织能否适度修正源自特定产权结构和成员利益联结关系的决议规则?
(一)农村集体经济组织民主决议规则不能适应经营活动的需要
经营活动追求效率，民主管理崇尚平等，两者有不同的价值追求，往往不能兼得;民主决议主要关注存量权利的分配问题，而经营活动需要创造增量;“一人一票”的表决方式源自“竞争性博弈”的民主政治领域，而经营活动要求成员通过“合作性博弈”形成统一意见。由此可见，民主管理与经营活动的性质不同。农村集体经济组织“一人一票”的表决规则，能否产生正确、高效、专业的经营活动决议?
1.表决、收益、责任分离机制会影响决议的正确性。农村集体经济组织采取“一人一票”的决议方式，按股取得收益，成员不承担表决责任。表决、收益、责任分离，容易引发如下问题:第一，在农村劳动力转移和农民收入结构调整的背景下，部分成员不愿参加表决，导致“决议空心化”问题;第二，诱发“我一票不多”的不负责任心理，导致“搭便车”投票问题;第三，集体决定，共享收益，无人负责。
2.成员大会“一人一票”的表决方式未必适应经营活动的高效性。目前，农村集体经济组织一般在村集体设立，成员数量较多。团体规模越大越难形成决议。随着农村集体产权制度改革的推进与农村产业结构的调整，农村集体经济组织从事的经营活动日益增多。任何经营事项都需成员大会按照“一人一票”的规则形成决议，不仅极大增加决议成本，也未必适应经营活动对高效决议的需要。
3.体现成员平等的“一人一票”表决规则未必适合经营活动的专业性。农村集体经济组织代表行使资源性财产、经营性财产在内的全部财产所有权。随着农村集体产权制度改革的推进和城乡融合发展，农村集体经济组织经营活动的专业性与复杂性日益增强。例如，对外投资需要具备市场和管理领域的知识;集体经营性建设用地流转，需要掌握规划、地价评估、出让流程等领域的专业知识。农民虽然具有完整的市场理性，但毕竟不具有专业化的知识。柏拉图对专业治理和民主决策作出了形象比喻:一艘航行在茫茫大海上的船只，航行的目的由所有乘船人员共同决定，航行的具体事务必须由精通航海知识的船长决定。真理与持肯定意见人数的多寡并无必然关系。“一人一票”的决议规则虽然实现了成员对集体事务的民主管理权，但未必适应经营活动对专业管理的需要。
(二)农村集体经济组织民主管理与经营活动的调适
前已述及，农村集体经济组织“一人一票”的决议规则未必能适应经营活动的需要。《农村集体经济组织法》第28条允许农村集体经济组织设立成员代表会议行使成员大会对经营活动的民主管理权。相较于全体成员平等决议，由成员选举热衷于集体事业、能力强、品德过硬的成员组成代表会议，通过小规模决议方式，更适应农村集体经济组织从事经营活动的需要。然而，调适民主管理与经营活动的关系，仍需进一步解决三个问题：第一，农村集体经济组织能否适度修改“一人一票”的表决规则，使乡村能人在经营活动决议中发挥更大的作用?第二，虽然成员代表会议行使成员大会对经营活动的民主管理权，在缺乏足够利益激励和规则约束的情况下，成员代表如何忠实、勤勉地履行职责?第三，《农村集体经济组织法》并未允许农村集体经济组织设立类似于经理的专业管理机构，需探讨替代实现机制。
1.允许农村集体经济组织适度修改经营活动决议的表决规则。农村集体经济组织的成员资格、集体财产收益分配、征收补偿分配，涉及成员的生活保障，是共同富裕的重要实现路径，应固守成员大会“一人一票”的表决规则，以实现公平。公司可以通过章程修改按股投票规则，容纳“能人”治理。农村集体经济组织成员的表决权并非人身性、专属性的权利，具有可让渡性。成员基于信任，通过成员大会一致决议，修改成员大会或成员代表会议“一人一票”的表决规则，赋予品行、操守、能力俱佳的“能人”在经营活动决议中以更高的表决权重，并通过知情权、罢免权、撤销权、求偿权等实现权力制衡。不仅没有侵犯农村集体经济组织成员的民主管理权，反而更适应经营活动对“能人”治理的需要，也可在一定程度上应对决议“空心化”“搭便车”投票等问题。有限责任公司除修改章程、增减注册资本、改变公司形式的决议外，其他决议经代表过半数表决权的股东通过即可。真理与同意人数的多寡并无必然关系，任何经营活动都需要成员代表三分之二通过，过于严格。可以允许通过成员大会决议，修改成员代表会议对非重大经营活动决议的通过比例，半数成员代表到会且经半数成员代表同意即可。
2.允许农村集体经济组织给予理事会与成员代表会议成员适度股权激励。行为人根据自身付出、所得与参照对象的付出、所得进行比较，形成的相对报酬公平感，是影响其行为选择的重要因素。通过与管理处分集体财产收益适度挂钩的股权激励措施，实现分配正义，有助于促使成员代表和理事会成员忠实、勤勉履职。农村集体经济组织采用以按劳分配为主体的分配规则，成员代表与理事会成员的管理活动，也属于劳动的范畴，配给其相应的股份并不违反集体所有制的要求。《农村集体经济组织法》并未对集体财产的收益分配作出禁止性规定。《农村集体经济组织示范章程(试行)》所列举的成员股份属于非限定性列举。配给成员代表与理事会成员相应的股份并不违反法律的强制性规定。
3.完善成员代表与理事会成员的忠实义务、谨慎勤勉义务。《农村集体经济组织法》对理事会成员的忠实义务、谨慎和勤勉义务进行了原则性规定。理事会是提案者，成员代表会议是决策者。为了避免成员代表权力寻租，提高成员代表会议决议的正确性，也应履行成员代表忠实义务、谨慎勤勉义务。前已述及，通过股权激励，实现收益与表决行为的统一。完善成员代表与理事会成员的忠实义务、谨慎勤勉义务，则可进一步实现表决、收益、责任的统一。成员代表与理事会成员除不得从事《农村集体经济组织法》第35条规定的行为外，还应受到如下制约:第一，以农村集体经济组织的利益为导向履行职责，非经成员大会决议不得与农村集体经济组织从事关联交易，不得为利害关系人谋利，不得私下会见交易相对人或接受利益输送。在决议过程中遇有利益冲突时，应申请回避。第二，在决议过程中应当尽到管理者通常应有的谨慎义务、注意义务。第三，在决议过程中，故意违反忠实义务、谨慎勤勉义务，给农村集体经济组织造成损失的，应当按照其行为与农村集体经济组织所受损失的关联程度，承担损害赔偿责任。
四、农村集体经济组织决议应调适分配正义与利己性的矛盾
从事经营活动的法人都有明确的收益分配规则，确保同等付出获得同等回报，满足成员的利己性，激励成员为法人发展贡献力量。成员平等和按劳分配是《农村集体经济组织法》规定的符合集体所有制要求的收益分配原则。然而这两项原则并没有明确的内涵和外延。如何基于这两项分配原则，一则将成员的利己性控制在合理范围内，避免农村集体经济组织决议被异化，侵犯部分成员的收益分配权?二则利用成员的利己性促进农村集体经济组织发展?
(一)缺乏规则约束的农村集体经济组织决议无法实现分配正义
农村集体经济组织是农村集体产权制度改革的产物，是集体所有制的组织形式和实现方式，承担着实现共同富裕的任务。按照集体所有制的要求，共同富裕的目标，《农村集体经济组织法》的规定，农村集体经济组织需按照成员平等原则、按劳分配原则公平合理地分配集体财产收益，实现分配正义。然而，这两项原则的实现缺乏具体制度支撑。《农村集体经济组织法》要求农村集体经济组织将按劳分配作为主体分配原则。然而，在统分结合的双层经营体制下，哪些劳动属于对集体有贡献的劳动?这些劳动如何转换为收益分配规则?并无确定性的法律规定。实践中，部分农村集体经济组织按照自我理解的按劳分配原则，通过决议行为创设了“年龄股”“农龄股”“干部股”等类型多样的股份，股份的设置依据、计算标准、成员范围等差异较大，扩大了农村集体经济组织成员的收益分配差距。成员平等分配集体财产收益，符合成员平等规则。然而，农村集体经济组织承担着发展壮大集体经济的职能，并非将现有收益一分了之。需避免将平等分配理解成平均分配，导致成员只关心收益分配，对集体发展等公益事业不愿承担义务的问题。
农民与其他主体一样，是典型的理性人，是以自身利益最大化为出发点作出决策的人。农村集体经济组织成员既享有表决权，又享有收益分配权，决议时实现自身利益最大化的利己理性可能取代决策者所应具有的公益理性。加之我国农村熟人社会的非正式体制，使得部分成员较为容易形成利益同盟，从而使得“一人一票”的表决方式被异化，侵害少数派的收益分配权，背离成员平等与按劳分配正式制度的要求。然而，现有制度尚不足以保障成员的收益分配权:第一，在规范层面，《中华人民共和国民法典》将包括农村集体经济组织决议在内的决议行为划归为民事法律行为。民事法律行为采取“法不禁止即自由”的规制模式。若无明确的集体财产收益分配领域的强制性规范，难以通过效力瑕疵制度保障收益分配权。第二，在司法层面，成员平等与按劳分配并非行为规则，即便农村集体经济组织决议侵犯了成员的收益分配权，法院无法直接援引这两个原则作为裁判案件的依据。再者，部分法院认为集体财产收益分配属于成员自治的范畴，法院很难妥善平衡各种利益冲突和利益关系，此类案件不属于法院的受案范围。由此，没有明确的制度规范，仅靠按劳分配原则和成员平等原则，无法通过民事法律行为制度，控制成员的利己性，矫正侵害成员收益分配权的决议，实现分配正义。
(二)调适路径:集体所有制基本要求转化为收益分配决议的效力规则
立足于集体所有制的基本要求，本文引入基础平等规则、非歧视规则、合理性差别对待规则，作为农村集体经济组织收益分配决议的效力规则，完善相应的矫正机制。
1.基础平等规则。以成员身份为基础设立的“人头股”等股份必须平等。以宅基地、承包地、资金和技术入股形成的股份，必须设置平等的股份折算标准。若农村集体经济组织决议对以成员身份和出资为依据的股份设置差别性规则，实际上是侵犯了部分成员的合法权益。受到侵害的成员有权请求人民法院撤销该决议，并判令农村集体经济组织按照成员平等规则补发差额收益。
2.非歧视规则。农村集体经济组织决议是成员民主的实现形式。现代民主需要维护弱势成员的合法权益。农村集体经济组织决议不得对妇女、入赘男子等弱势群体的收益分配权作出歧视性的差别规定。歧视性差别规定违反法律法规强制性规定的，决议无效。虽未违反现行法律法规的强制性规定，但违反了集体所有制所蕴含的成员平等原则，属于侵犯成员的合法权益，由成员申请撤销决议。歧视性差异收益分配规则被宣告无效和被撤销后，成员可以请求人民法院按照成员平等的规则判令农村集体经济组织补发差额收益。
3.合理差别对待规则。农村集体经济组织要对外从事经营活动，要发展壮大集体经济。农村集体经济组织不能完全平均分配集体财产收益，引发对集体经济发展等集体事务无人关心、无人负责的问题。由此，农村集体经济组织可以进行合理的差异分配。立足于集体所有制的基本要求，农村集体经济组织合理性差异分配决议需符合三个规则:第一，目的正当性。符合农村集体经济组织的宗旨，有助于实现农村集体经济组织的制度功能。第二，依据的正当性。农村集体经济组织不同于公司，没有客观、确定的集体财产收益分配规则。按劳分配原则在实践中已演化为特定区域农民对贡献与所得的公平性认知。这种公平认知具有区域性、灵活性、主观性，既有促进农村集体经济组织发展的一面，也可能被异化。法律难以具体规定全国普适的集体财产收益分配规则，无法也不宜阻止特定区域农民的朴素公平观念转变为农村集体经济组织的收益分配规则。然而，农村集体经济组织的差异性收益分配规则必须符合集体所有制的基本要求，能够从《农村集体经济组织法》所规定的设立目的、制度功能、基本原则、具体规范中找到支持依据，并在纠纷中释明收益分配规则的合理性。第三，普惠性。农村集体经济组织成员均等享有获得更高财产收益分配的机会。农村集体经济组织设置明显不合理的集体财产收益分配规则，减损了成员的收益分配额，属于侵犯成员合法权益。权益受到侵害的成员可以请求人民法院撤销相关收益分配决议。基于被撤销决议获得集体财产收益分配的成员应当将所获得的收益返还给农村集体经济组织。
结语
农村集体经济组织承担的功能和管护的财产决定了农村集体经济组织决议不同于传统私法人决议。在决议空间领域，农村集体经济组织决议并非“法不禁止即自由”，需要多元规范的协同规制，需要外部适度干预;在决议事项领域，农村集体经济组织决议需调适民主管理与经营活动的关系，利己性与分配正义的关系。
虽然农村集体经济组织决议具有不同于传统私法人决议的特质，但是仍属于法人私法自治的工具，可以采用意思自治的前提、意思自治的空间、意思自治的效力、意思自治瑕疵矫正的民事法律行为规制路径:第一，农村集体经济组织决议必须体现成员的共同意志。第二，多元规范协同规制、外部适度干预，限缩了农村集体经济组织的自治空间。然而，农村集体经济组织仍是在法律授权的空间内独立自主地处理集体事务。农村集体经济组织决议并非“法无授权不可为”的行政管理行为。第三，经过多元规范肯定性评价的农村集体经济组织决议，对全体成员具有拘束力，在法人内部按照成员的共同意思表示发生效力。第四，农村集体经济组织决议可以采用民事法律行为不成立、无效、可撤销的效力瑕疵矫正体系。
农村集体经济组织决议属于民事法律行为。由此，经由成员共同意志修改经营活动决议的表决规则、配给管理人员相应的股份，再由法律强制规定忠实义务、谨慎勤勉义务，通过意思自治的实现与限制这一民事法律行为机理，可以调适民主管理与经营活动的矛盾。同理，将集体所有制的基本要求转换为基础平等、非歧视、合理差别对待三项规则，评价收益分配决议的效力，将成员的自利性控制在合理的范围之内，可以调适成员的利己性与分配正义的矛盾。
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