作者简介：高海，法学博士，安徽财经大学法学院院长、教授、博士生导师，主要从事农地法、农村集体经济组织法研究。

基金项目：安徽省哲学社会科学规划一般项目“农村集体经营性财产参股法治保障研究”（AHSKY2023D012）。

本文原载于《河南社会科学》2026年第5期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。原文责任编辑：王小利。

内容提要：《农村集体经济组织法》对集体财产经营管理设置专章多个条款，相比《民法典》等法律，系统整合并明确了集体财产类型，更新了集体财产所有权主体的表达，修改了家庭承包以外农用地经营方式的规定，完善了集体经营性建设用地优先用地权内容，增加了集体经营性财产的界定，搭建了农村集体经济组织自主经营与合作经营的协调发展模式。农村集体经济组织直接组织经营的农用地不限于家庭承包以外的农用地，并可以对直接组织经营的农用地享有土地经营权，参照《民法典》第三百四十一条土地承包经营权上分置的土地经营权的规定界定其权利性质和登记效力；农村集体经济组织以土地经营权出租、入股方式经营农用地，分别产生债权设立和作价出资的法律效果。集体经营性财产界定标准中“入市”与“流转”之间是“或者”而非两者兼备的关系；作为集体经营性财产的用益物权的主体不是农村集体经济组织成员集体，可以是农村集体经济组织；集体经营性财产应当包括资源性财产上派生的债权性权利。

关键词：农村集体经济组织；集体经营性财产；经营管理；《民法典》；土地经营权

一、引言

2024年6月28日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过《农村集体经济组织法》，自此在《宪法》《土地管理法》《村民委员会组织法》《农村土地承包法》《乡村振兴促进法》《民法典》等多部法律中提及的农村集体经济组织（以下简称“集体经济组织”），有了专门立法和较为系统的法律规范。《农村集体经济组织法》虽然以组织法命名，侧重于组织制度的建立与规范，但实际上是组织法、财产法、行为法、促进法等多重属性交叉的融合法，承担着坚持和落实农民集体所有权、促进共同富裕的重大使命。

不同于《土地管理法》《农村土地承包法》《民法典》分别侧重于集体建设用地、集体承包地、集体土地物权等集体财产某方面的制度规范，《农村集体经济组织法》对集体财产的范围与类型、归属主体与行使主体、经营管理方式等作出了既全面、系统又颇具创新性的规定。《农村集体经济组织法》不仅以专章（第五章）“财产经营管理和收益分配”规范集体财产的经营管理，而且集体经济组织的界定（第二条）与职能（第五条）、“组织机构”章（第四章）关于成员大会（第二十六条）和理事会（第三十条）的职权等规定，也涉及财产经营管理。这些进一步佐证了《农村集体经济组织法》兼具财产法属性，而且对不同类型集体财产及其经营管理方式进行了统摄性规定。

《农村集体经济组织法》中关于集体财产经营管理制度的创新，已经引起学者关注。但是，集体经济组织直接组织经营农用地的适用范围与权利性质，集体经济组织直接出租或入股的土地经营权的权源与性质，集体经营性财产界定标准中“入市”与“流转”的关系，作为经营性财产的用益物权的主体是成员集体还是集体经济组织，经营性财产是否包括资源性财产上派生的债权性权利等问题，尚需进一步探究。

本文试图在梳理《农村集体经济组织法》“财产经营管理和收益分配”专章中财产经营管理的制度创新及其适用问题的基础上，探究对适用问题的体系解释，以期推进《农村集体经济组织法》的顺利实施及其“促进新型农村集体经济高质量发展”等立法目的的有效实现。

二、财产经营管理制度的创新

“财产经营管理和收益分配”专章规定了集体财产的范围与类型、归属主体和代表行使主体（第三十六条），集体的承包地、建设用地、建筑物和设施等经营管理的转介条款（第三十七条），家庭承包以外的农用地（第三十八条）和集体经营性建设用地（第三十九条）经营管理的特别规定，集体收益分配依据和集体经营性财产的界定（第四十条），以集体财产发展新型农村集体经济的途径（第四十一条），集体财产收益分配的顺序（第四十二条），等等。这些条款在集体财产的类型及主体表达、家庭承包以外农用地的经营方式、集体经营性建设用地的优先用地权、集体经营性财产的界定、集体经济组织自主经营与合作经营的协调发展模式等方面，均有制度创新。

（一）集体财产类型及其主体表达的制度创新

首先，系统整合并明确集体财产类型的制度创新。《民法典》只有第二百六十四条一处“集体财产”的表达，且没有概括集体财产的范围和类型；其第二百六十条规定的集体所有的不动产和动产也仅涉及集体财产的主要组成部分。《农村集体经济组织法》第三十六条第一款以列举+概括的方式界定了集体财产的范畴，不仅完全包括了《民法典》第二百六十条列举的集体资源性财产，集体建筑物、生产设施、农田水利设施和集体“教科文卫体”等非经营性设施三类不动产，而且扩展规定了集体所有的资金、投资性权利、无形资产、财政转移支付和社会捐赠等财产。由此可见，《农村集体经济组织法》第三十六条对集体的不动产和动产、投资性权利、无形资产等集体财产进行了整合，并细化、明确了集体财产的类型。《民法典》第二百六十条规定的集体财产范围之所以有限，与该条置于“所有权”分编（仅限于对集体财产所有权客体的规定）不无关系；其概括的范畴甚至小于物权“通则”和“担保物权”两个分编关于物权客体（还包括权利）的界定。《农村集体经济组织法》基于集体财产归属主体的视角，既整合了《土地管理法》《农村土地承包法》《民法典》等法律中分散的集体财产的规定，又对不同类型的集体财产及其不同经营管理方式进行了全面、系统规范。比较而言，《农村集体经济组织法》对不同类型的集体财产进行了系统整合，并通过集体财产的类型化明确了集体财产的范围，在很大程度上体现了制度创新。

其次，更改集体财产所有权主体名称表达的制度创新。《农村集体经济组织法》第三十六条第二款将集体财产归属主体表达为集体经济组织成员集体，改变了《民法典》第二百六十一条“农民集体”（或“本集体成员集体”）的表达；使集体财产所有权主体的表达经“集体经济组织”的限定由抽象模糊变得更加具体明确、更加私法化，呈现了一定的差异性和创新性。《农村集体经济组织法》第十二条、第六十六条保障了集体经济组织及其成员集体成员的变动性，其得丧规则与农民集体成员的得丧规则也一致，因此集体经济组织及其成员集体与农民集体（或本集体成员集体）的成员范围具有一致性，成员集体与农民集体除名称表达不同外实质相同。这可以消除集体经济组织成员与农民集体成员是否完全重合的纷争，由此进一步凸显集体财产归属主体名称更改的创新性和创新价值。而且，集体经济组织与集体经济组织成员集体因共同的“集体经济组织”表达以及成员完全重合，使《农村集体经济组织法》在对集体经济组织进行立法构造的同时，也在较大程度上对集体经济组织成员集体进行了制度构造。如《农村集体经济组织法》规定的成员确认、成员权利、成员救济等，既适用于集体经济组织的成员，也适用于集体经济组织成员集体的成员；成员大会的职权与决议，也可以视为集体经济组织与其成员集体共同权力机关的职权和决议。综上，《农村集体经济组织法》更改集体财产所有权主体的名称表达及其实施效果，彰显了其相对于《民法典》规定的创新性，但是其仍然与《民法典》一样坚持集体财产的归属主体与代表行使主体二分，呈现出集体经济组织与其成员集体关系的异质论。

（二）集体土地的制度创新

《农村集体经济组织法》第三十七条是为衔接并系统整合分散在其他不同法律中的现有规则而设计的一般规定。如：第三十七条第一款复制了《民法典》第三百三十条第二款关于农用地承包经营的规定——将《民法典》《农村土地承包法》中的农用地承包经营规则嵌入《农村集体经济组织法》；第三十七条第二款将《农村集体经济组织法》中的宅基地与《土地管理法》等法律法规和国家规定中的宅基地制度相衔接。第三十八条则是为家庭承包以外农用地经营方式的扩展、创新而设计的特别规定，在原有承包经营方式之外，由法律文本明确认可集体经济组织直接组织经营和直接出租、入股经营。第三十九条是为优先保障乡村产业发展和乡村建设，强化集体经营性建设用地之优先用地权而设计的特别规定。显然，第三十八条和第三十九条在原有承包经营和建设用地相关规定的基础上，均增加了新的制度规定。如果不是为了凸显第三十八条和第三十九条中的制度创新，也可以按照农用地经营管理（第三十七条第一款+第三十八条）、建设用地经营管理（第三十七条第二款+第三十九条）、建筑物与设施经营管理（第三十七条第三款和第四款）的结构设计条款顺序。

1.家庭承包以外农用地经营方式的制度创新

《农村集体经济组织法》第三十八条与《农村土地承包法》第五十条第一款均适用于家庭承包以外的农用地，这两个条款之间存在密切的内在联系；而且《农村土地承包法》第五十条第一款还与确权确股不确地密不可分。确权确股不确地与确权确地一样都是农用地的确权方式之一,而且会因为“确股”形成集体土地股份作为确权确股不确地之土地经营收益的分配依据。在农村集体产权制度改革过程中，该集体土地股份也可能被赋予转让、继承、有偿退出等权能。

在《农村集体经济组织法》回避集体产权制度改革中集体资产股份的思路下，其第三十八条试图回避《农村土地承包法》第五十条第一款中土地经营权折股形成的集体土地股份——有矫正“折股”或“股份”表达之意。从第三十八条与第五十条第一款均规定三种经营方式及其对应关系即可看出：一是第五十条第一款中的“直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营”，对应第三十八条中的“依法实行承包经营”；二是第五十条第一款中的“将土地经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行……股份合作经营”，对应第三十八条中的“直接组织经营”；三是第五十条第一款中的“将土地经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营”，对应第三十八条中的“土地经营权出租、入股”。第二点和第三点呈现的第三十八条相对于第五十条第一款规定的比较差异有：（1）均取消了“折股”或“股份”的表达，不仅股份权能无从谈起，而且也不会因股份继承导致非本集体成员持股、集体收益外溢、变相分割集体财产；（2）第二点中直接经营主体的登记名称由股份经济合作社变更为集体经济组织，收益分配依据由资产股份变更为收益权份额；（3）第三点中派生土地经营权的方式由其他方式承包变更为出租、入股，土地经营权性质和权能的判断因素也发生变化。

集体经济组织直接组织经营，并根据经营性财产收益权份额分配直接组织经营的收益，与先将土地经营权向成员折股量化——确权确股不确地，并根据股份分享经营收益的效果类似，最大的区别就是回避了折股和集体土地股份。而且，先将土地经营权向成员折股量化——确权确股不确地，再实行承包经营，存在一定解释困惑：（1）将土地经营权折股量化的前提应当是先有土地经营权，那么该土地经营权是何时、如何产生的？毕竟，折股后再实行承包经营，意味着折股时尚未从集体土地所有权中通过其他方式承包分置出土地经营权。（2）如果折股时已经产生土地经营权，那么所谓的“再实行承包经营”实质上是指已经存在的土地经营权出租、入股，与承包名实不符。由此可见，第三十八条的规定实际上是为了契合《农村集体经济组织法》以经营性财产收益权份额替代集体资产股份作为集体收益分配的基本依据，回避集体资产股份的表达以及折股的解释困惑，对《农村土地承包法》第五十条第一款中的“折股”及其形成的集体土地股份进行矫正的结果。

据上，《农村集体经济组织法》第三十八条关于家庭承包以外农用地经营方式的规定有两处制度创新：一是以法律形式明确规定“集体经济组织可以直接组织经营”，回应了集体农用地是否都应当实行承包经营的疑问，为集体统一经营确立了法定适用场合；二是在《民法典》《农村土地承包法》已经规定以其他方式“实行承包经营”、《农村集体经济组织法》新增允许“直接组织经营”规定的基础上，扩展了第三种经营方式——“采取土地经营权出租、入股等方式经营”。第三十八条将实行承包经营与出租、入股经营并列规定的创新效果是：不仅将其他方式承包与出租分离，避免其他方式承包包含出租的解读,而且增加了其他方式承包难以包括的入股方式。从长期实践的视角看，集体直接组织经营或者土地经营权出租、入股不是新产生的经营方式，但是其被第三十八条明确认可后，从乡间实践进入法律文本，从未被正式制度明确认可到被国家法律认可并被赋予应有的法律地位，无疑更新、丰富了法律文本中农用地的经营方式，这可以视为法律文本上的制度创新；而且第三十八条与《农村土地承包法》第五十条第一款的表达差异或规则更改，也呈现了一定程度的制度创新。

第三十八条扩展的第三种经营方式具有较大创新意义，丰富了集体土地所有权实现的市场化利用方式。集体经济组织直接采取土地经营权出租、入股等方式经营，甚至基于对“等方式”的理解可包括土地经营权抵押融资，这既体现了集体经济组织代表成员集体行使集体财产所有权之“代表行使”内涵的丰富，又有集体经营性建设用地、国有农用地出租及集体经营性建设用地使用权、国有农用地使用权作价出资（入股）、抵押等方式可资借鉴。而且，该条与《农村集体经济组织法》第六条第三款以及第四十一条相衔接，为集体经济组织直接以土地经营权出资设立公司、农民专业合作社等市场主体，或以土地经营权出租、参股发展新型农村集体经济奠定基础。

2.集体经营性建设用地优先用地权的制度创新

《农村集体经济组织法》第三十九条中“对符合国家规定的集体经营性建设用地，农村集体经济组织应当优先用于保障乡村产业发展和乡村建设”的规定，对于促进新型农村集体经济发展、乡村全面振兴和农村共同富裕具有重要意义。《农村集体经济组织法》第三十九条规定的集体经营性建设用地优先用地权源自《乡村振兴促进法》第六十七条第三款，但是与之相比，在优先程度、表达顺序、适用范围上又有进一步的丰富和完善。例如，在优先程度上，由“可以优先”改为“应当优先”；在表达顺序上，将“应当优先用于保障乡村产业发展和乡村建设”调整到“通过出让、出租等方式利用”的表达之前；在适用范围上，由“集体所有制经济和乡村产业”扩大为“乡村产业发展和乡村建设”。这些修改体现了集体经营性建设用地优先用地权的制度创新。

在本集体经济组织成员对以其他方式承包的土地享有优先承包权,对转让的农村住房财产权享有优先受让权的基础上，《农村集体经济组织法》第三十九条进一步完善了集体经营性建设用地优先用地权，继在承包地、宅基地上充实优先权能后，强化了集体建设用地上的优先权能。不同的是，集体经营性建设用地之优先用地权虽然适用于本集体经济组织成员，但不是专属于本集体经济组织成员，还可以适用于发展乡村产业和乡村建设的其他主体。集体经营性建设用地之优先用地权是集体经营性建设用地使用权的子权利，在权利位阶上属于成员权之固有权利的派生权利,呈现了在集体建设用地使用权权利链上对集体成员权利层次、权利体系的丰富与发展。而且，“乡村产业发展和乡村建设”范围相对较广，普遍适用于集体经济组织以集体经营性建设用地使用权自主经营或参股发展新型农村集体经济，有助于促进集体增收、成员共同富裕。

综上，如果《农村集体经济组织法》第三十七条就承包地“三权分置”、宅基地“三权分置”和集体经营性建设用地入市改革中，如何坚持和落实集体所有权加强制度设计，将会更加凸显其创新意义。第三十七条几乎无创新性规则，主要是关于几类重要集体财产经营管理的转介性规定。这可能是为了避免与《民法典》《农村土地承包法》《土地管理法》的规定重复，并集中加强集体经济组织之组织制度建设。至于“三权分置”等改革中加强集体所有权的制度建设与完善，如充实宅基地的收回规则及所有权管理权能等，则留待《民法典》《农村土地承包法》《土地管理法》等相关法律和《农村集体经济组织法》第四十三条第二款授权省、自治区、直辖市“制定本行政区域农村集体财产管理具体办法”去规范。

（三）集体经营性财产界定标准的制度创新

《农村集体经济组织法》审议通过前，集体资源性财产与经营性财产主要体现为政策性文件中的类型化表达。《农村集体经济组织法》第四十条第二款界定了“集体经营性财产”，使之成为法律术语。同时，第四十条第一款规定集体经营性财产收益权份额是集体收益的基本分配依据，第四十一条规定集体经营性财产参股是发展新型农村集体经济的重要途径。很显然，集体经营性财产的界定关系集体收益分配和对外出资的财产范围，集体经营性财产是《农村集体经济组织法》和发展新型农村集体经济中非常重要的基础性概念。

根据《农村集体经济组织法》第四十条第二款的规定，土地等资源性财产所有权上派生的部分用益物权可以被纳入集体经营性财产范围，如土地经营权、集体经营性建设用地使用权等，但是集体资源性财产所有权及其上派生的不能入市、流转的用益物权不是集体经营性财产，如集体公益性建设用地使用权。这就为集体资源性财产与经营性财产的划分创新性地提供了一条法定的区分标准，尽管该区分标准主要是针对集体资源性财产的所有权与用益物权能否成为集体经营性财产设计的，但是就集体所有的动产而言也可以参照适用——“可以依法入市、流转”的集体动产可以被纳入集体经营性财产范围，这更加凸显了集体经营性财产界定标准的创新意义。

集体经营性财产的概念界定，不仅为集体经济组织限定了责任承担和对外出资的财产范围，而且为集体资源性财产和经营性财产在所有权实现方式、利益分配依据、权利主体等方面的类型化构建提供了指引。例如，就集体经营性财产而言，鼓励将其用于低风险的对外出资经营、主要按收益权份额可以有限制地非均等分配收益、存在成为集体经济组织法人财产的适用空间；但是就集体资源性财产而言，主要实行承包经营或由集体经济组织直接组织经营、主要按成员人数平等分配补偿费用、只能由成员集体专属享有。

（四）自主经营与合作经营协调发展模式的制度创新

《农村集体经济组织法》以法律形式明确了集体经济组织自主经营与合作经营等经营模式。自主经营体现在第五条第（三）项“合理开发利用和保护耕地、林地、草地等土地资源”、第（四）项“使用集体经营性建设用地”、第（五）项“组织开展集体财产经营、管理”等规定上。合作经营体现在第六条第三款对外出资以及第四十一条以经营性财产参股等规定上。《农村集体经济组织法》将第四十一条的规定置于两个收益分配条款（第四十条和第四十二条）中间，主要是为了以第四十条第二款中“经营性财产”的界定为基础，接续规定“经营性财产参股”发展新型农村集体经济，否则从逻辑结构上看，将第四十一条插入第四十条和第四十二条之间的处理未必是最佳方案。因为第四十一条仍然是关于集体财产经营管理的规定，按照该章“财产经营管理和收益分配”的表达顺序，应该在第三十六条（集体财产的范围及其主体）、第三十七条（财产管理的一般规定）以及第三十八条、第三十九条之后紧接着写第四十一条，通过明确集体财产的经营管理方式彰显发展新型农村集体经济的主要途径。

自主经营与合作经营都是集体所有制与市场机制相结合的经营方式,不同的经营方式应当互相补充、协调发展，共同致力于促进集体财产的保值与增值。有学者主张，应“更多采取合作经营的模式以提高市场效率，并积极培育可以自主经营的发展领域以兼顾集体公共利益”。自主经营应当坚持低风险性，如果风险较大，应当由集体经济组织以经营性财产出资设立二级企业的方式经营，由此将经营风险由集体经济组织转移至二级企业，使集体经济组织的经营风险得到控制。也有学者主张，村企混合经营对发展集体经济有积极作用，“要大力支持农村集体经济与企业开展混合经营”。村企混合经营与村村合作经营一样，都是集体经济组织合作经营的具体方式。

此外，集体经济组织还可以独资的方式设立公司、农民专业合作社等市场主体，《农村集体经济组织法》第五条第（六）项规定的集体经济组织职能之一“决定集体出资的企业所有权变动”，应当指决定集体经济组织独资设立的企业的所有权变动。如果是集体经济组织参股设立的企业，则指本集体经济组织成员大会先行就本集体经济组织参股企业的所有权（或参股股权）变动进行审议决策，然后再在其参股企业的股东会上对参股企业所有权变动进行表决，由此意味着会形成在集体经济组织权力机关与参股企业权力机关分别进行表决的双重决策机制。

《农村集体经济组织法》的规定既为自主经营提供了法律规范，又为合作经营指明了发展方向和实施途径。在《农村集体经济组织法》审议通过、已经完成集体经济组织本体立法的基础上，除要加强对《农村集体经济组织法》规则适用问题的研究外，还应扩展对集体经济组织本体之外的主体（如集体经济组织出资设立或参股的公司、农民专业合作社）中，由出资财产（系集体所有制财产）和出资主体（系公有制主体或集体经济组织）的特别性延伸的特殊问题的研究。

三、家庭承包以外农用地经营管理条款的适用问题

《农村集体经济组织法》第三十八条的制度创新，存在集体经济组织直接组织经营的适用范围是否仅限于家庭承包以外的农用地、集体经济组织对直接组织经营的农用地享有什么权利、集体经济组织“采取土地经营权出租、入股方式经营”中土地经营权的权源及其性质、农用地已经按确权确股不确地方式确权登记的矫正等适用问题。

（一）直接组织经营的土地范围与权利性质问题

从《农村集体经济组织法》第三十七条第一款和第三十八条的规定可以看出，立法提倡农用地实行承包经营（包括家庭承包和以其他方式承包）。第三十八条将集体经济组织可以直接组织经营的范围局限于家庭承包以外的农用地，而根据《农村土地承包法》第三条的规定，家庭承包以外的农用地是指“不宜采取家庭承包方式”但“可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”的“四荒地”。这就限定了集体经济组织直接组织经营农用地之自主经营的适用范围，也将引发目前未实行承包经营的集体经济组织直接组织经营的正当性问题。该疑问的前置性问题是“四荒地”之外的农用地是否一定要实行家庭承包经营。如果“四荒地”之外的农用地一定要实行家庭承包经营，就意味着集体经济组织直接组织经营只能适用于不宜采取家庭承包的“四荒地”；否则，集体经济组织直接组织经营就不限于家庭承包以外的农用地，亦即目前实践中整村组采取的集体统一经营具有正当性。

根据《农村集体经济组织法》第三十七条第一款集体农用地“依照农村土地承包的法律实行承包经营”的指引，考察发现《农村土地承包法》第三条和《民法典》第三百三十条只是强调国家“实行农村土地承包经营制度”，并明确了“集体经济组织内部的家庭承包方式”和“四荒地”的其他承包方式。可见，现行法律提倡承包经营，并将承包经营作为农村土地经营的一项基本制度，但未要求一定要实行承包经营，也未明确要求“四荒地”之外的农用地一定要实行家庭承包经营。事实上，河南省新乡市新乡县的刘庄村、河北省石家庄市晋州市的周家庄乡、河南省漯河市临颍县的南街村等的集体经济组织都实行集体统一经营，且并没有因其未实行家庭承包而被否定。

进一步分析，集体经济组织直接组织经营的范围不限于家庭承包以外的农用地的观点亦可得到支持。《农村集体经济组织法》之所以以立法形式肯定集体经济组织直接组织经营，既是贯彻落实政策文件推进“集体经营”的体现，也表明直接组织经营有助于发挥集体经济组织的组织优势、农用地的规模经营优势，有助于实现集体所有制的本质功能。事实上，集体经济组织直接组织经营未发包的农用地与流入土地经营权形成集体统一经营均有相关实践；还可能基于土地承包经营权人终止承包关系、退回承包地形成集体经济组织统一经营。由此可见，认可集体经济组织直接组织经营的范围不限于家庭承包以外的农用地，可以避免因承包户先承包再“返租倒包”给集体经济组织导致的法律关系复杂化，而且承包户分享集体经济组织直接组织经营的收益与获得土地承包经营权上土地经营权的流转收益未必有明显差异。因此，“没有必要非得把土地发包给农民，再由其流转经营权，而应当由集体经济组织经营或者流转土地经营权，农民参加集体经营收益分配实现利益”。尤其在鼓励农民进城落户、保护进城落户农民的土地权益，又引发如何引导其自愿有偿退出土地承包经营权、如何完善退出补偿标准等系列问题的情况下，认可集体经济组织直接组织经营的范围不限于家庭承包以外的农用地，也可以在客观上减少家庭承包和上述问题。当然，这种认可只是扩展了成员选择的空间、增加了选项，其具体适用应当以成员民主议定的自愿选择为前提。

集体经济组织对其直接组织经营的农用地享有什么权利？只是代表成员集体直接组织经营、不享有任何独立权利，还是享有类似于国家所有交由农民集体使用产生的农用地使用权？有学者主张该类国有农用地的使用权应具有独立地位，是用益物权。在集体经济组织直接组织经营的情形较少时，该问题可能被忽视，但是一旦增多，将凸显其规范的必要性。如果直接组织经营规模较大，需要对外融资，是采取抵押方式还是质押方式？如果采取抵押方式，是以集体经济组织对其直接组织经营的农用地的什么权利抵押？还是在抵押前并不享有独立的土地权利，只是抵押时才通过抵押创设拟制的土地经营权？这直接涉及集体经济组织能否享有独立于其成员集体的法人财产，如果享有，又需追问其如何取得直接组织经营的农用地上的权利等问题。对此，需要在实践中加强总结分析，通过地方文件和司法解释予以明晰。

本文认为，集体经济组织可以对其直接组织经营的农用地享有独立的土地经营权。首先，享有独立的土地经营权的理由：集体经济组织直接组织经营时，其代表行使集体土地所有权的占有、使用等权能即可，一般不需要明确其对农用地享有何种独立权利。但是，当集体经济组织需要融资且以其直接组织经营的农用地上的权利进行抵押时，只能是以土地经营权为抵押客体；如果抵押前没有土地经营权存在，就需要拟制一个土地经营权。既然承认抵押时可以催生用于抵押的土地经营权，那么也可以认可抵押前在集体经济组织直接组织经营的农用地上能够产生土地经营权，这样更能实现抵押前后的自然衔接，无需在抵押时才催生土地经营权，而是以已经存在的土地经营权直接抵押。此外，土地承包经营权人将土地经营权流转给集体经济组织时，派生于依然存续的土地承包经营权的土地经营权，并不因其流转回集体经济组织而当然丧失独立性；比较而言，集体经济组织直接组织经营的农用地上存在独立的土地经营权亦无不可。至于该土地经营权的取得方式，可以视为集体经济组织代表行使集体土地所有权时为自己无偿设立的使用权；在集体经济组织与其成员集体的成员范围一致、经成员民主表决同意的前提下，这样的取得方式并无不妥。其次，集体经济组织作为土地经营权主体的理由：集体经济组织直接组织经营的农用地上的土地经营权也是集体财产，根据《农村集体经济组织法》第三十六条第二款的规定，其主体应当是成员集体；但是当土地经营权是用益物权时，以成员集体为其主体不符合在所有权人财产上为他人设立的用益物权是他物权的定位。显然，该土地经营权与派生其的土地所有权的主体不宜是相同的成员集体；在集体土地所有权主体已经明确规定为成员集体的情况下，该土地经营权的主体不宜再是成员集体，而应当是直接组织经营的集体经济组织。何况，该土地经营权属于《农村集体经济组织法》第四十条第二款规定的集体经营性财产，根据后文阐释的能够纳入集体经营性财产的用益物权主体，也应当是集体经济组织而非成员集体。

集体经济组织直接组织经营时享有的土地经营权，可以参照适用《民法典》第三百四十一条规定的土地经营权界定其权利性质、办理其权利登记。理由如下：一是集体经济组织直接组织经营的农用地上的土地经营权的产生方式不同于以其他方式承包，不能直接适用以其他方式承包的土地经营权的规定。之所以不建议参照适用《民法典》第三百四十二条，是因为第三百四十二条规定土地经营权“经依法登记取得权属证书”才可以用于抵押，甚至多数专家学者认为其经依法登记才能被认定为用益物权。显然，集体经济组织直接组织经营时，免除其土地经营权必须登记的负担，更有助于其自主选择登记与否并及时获得物权保护。而且集体经济组织的社区性、集体经济组织成员集体已经作为集体土地所有权登记主体的事实，可以消减对集体经济组织直接组织经营形成之土地经营权登记公示的要求。二是集体经济组织可能既有直接组织经营形成的土地经营权，又有土地承包经营权人流转的土地经营权，而且土地承包经营权上流转的土地经营权本来就适用《民法典》第三百四十一条的规定，为简便统一处理，集体经济组织直接组织经营形成的土地经营权的权利性质及其登记效力宜参照适用《民法典》第三百四十一条的规定，即5年以上期限的土地经营权采取债权意思主义物权变动模式，自成员依法表决同意为集体经济组织设立时成为用益物权，可以用于抵押融资，经登记产生对抗善意第三人的效力。这有利于成员民主议定时为集体经济组织设置5年以上期限的土地经营权，既满足其成为集体经营性财产之用益物权的要求，使其具有抵押融资的能力，又免除必须登记才能生效的负担。

（二）出租、入股的土地经营权的权源及其性质问题

集体经济组织可以直接出租、入股的土地经营权，从字面理解主要有两种来源：一是土地承包经营权上分置的土地经营权和以其他方式承包的土地经营权流入集体经济组织后，集体经济组织取得的土地经营权；或者集体经济组织直接组织经营的农用地上已经产生的土地经营权。二是集体经济组织以出租、入股方式代表行使集体土地所有权时，直接派生于集体土地所有权的土地经营权。前者是将已有的土地经营权出租、入股，属于权利流转；后者是通过出租、入股派生土地经营权，属于权利新设。从《农村集体经济组织法》第三十八条与相关规定的体系解读看，立法本意应当主要指向第二种情形，理由是：第三十八条规定的集体经济组织直接组织经营、承包经营、出租入股经营是三种并列方式，应当以集体土地所有权为直接基础，三者处于所有权上分置权利的相同位阶。

鉴于土地承包经营权上分置的土地经营权和以其他方式承包的土地经营权的性质存在均为用益物权、统一为债权或物权并无根本差别、既可以是债权又可以是物权、土地承包经营权上分置的土地经营权以流转期限5年为界物债二分等不同观点，集体经济组织直接出租、入股的土地经营权的性质也可能产生分歧。一般而言，有三种解释思路：一是按照出租和入股的常规思路处理，出租产生的土地经营权具有债权性质，不得超过20年期限；入股产生的土地经营权具有物权性质，入股的期限可以约定。二是参照《民法典》第三百四十一条中土地承包经营权上分置的土地经营权的权利性质和登记效力处理。三是参照《民法典》第三百四十二条中以其他方式承包的土地经营权的性质和登记效力执行。

本文赞同第一种解释思路，理由有三：（1）之所以不宜参照适用《民法典》第三百四十一条，是因为该条规定的能够在土地承包经营权上分置出5年以上流转期限的土地经营权的出租、入股，是基于“三权分置”的需要，产生了有别于其通常含义的特殊法律效果。出租的通常含义是债权设立，入股的通常含义是作价出资，而基于《民法典》第三百四十一条债权意思主义物权变动模式的明确规定，在土地承包经营权上分置出的5年以上流转期限的土地经营权的出租和入股，则产生次级用益物权分置的效果（相反，流转期限不满5年的土地经营权应为债权）。《农村集体经济组织法》第三十八条规定的出租、入股虽然也能产生权利分置的效果，但是缺乏改变其通常含义的客观需求和明确法律规定。（2）之所以不宜参照适用《民法典》第三百四十二条中以其他方式承包的土地经营权的性质和登记的规定，是因为会增加出租、入股的特殊法律效果，除通常的债权设立和作价出资及《民法典》第三百四十一条确立的以5年为界物债二分的两种法律效果之外，还会基于第三百四十二条产生以登记与否物债二分的第三种法律效果（依法登记的为用益物权，否则为债权），导致法律关系更加复杂混乱。（3）按照出租和入股的常规思路处理不仅符合其通常含义，可以与《民法典》第三百四十二条中以其他方式承包的土地经营权以出租、入股方式流转产生相同的法律效果，而且契合《农村集体经济组织法》第三十八条将三种经营方式并列规定、分别产生三种法律效果的立法思路。第一种集体经济组织直接组织经营形成的土地经营权，以5年为界物债二分；第二种集体经济组织依法承包经营派生的土地经营权，以登记为界物债二分；第三种集体经济组织出租、入股经营分置的土地经营权，分别产生债权设立和作价出资的法律效果。

（三）农用地已按确权确股不确地方式确权登记的矫正问题

根据《农村集体经济组织法》第三十八条对《农村土地承包法》第五十条第一款的修改，《农村集体经济组织法》施行后，在新登记的农用地确权类型中不应该再出现确权确股不确地情形。但是《农村集体经济组织法》施行前，已经完成的确权确股不确地的确权方式（往往成立股份经济合作社作为组织载体）与已经以“股份经济合作社”字样登记的集体经济组织，同样面临着存续期限和股份调整等问题。

按照《农村集体经济组织法》第六十五条的规定，《农村集体经济组织法》施行前，已经以“股份经济合作社”字样登记的集体经济组织在法人登记证书有效期限内继续有效。但是，已按确权确股不确地方式登记的土地承包经营权证书的承包期限，因其可以自由约定往往会比较长。这又会导致确权确股不确地或者由此形成的集体土地股份的期限，长于以“股份经济合作社”字样登记的集体经济组织登记证书的最长10年有效期限。若集体经济组织登记证书有效期限届满可以再续期，则可以解决以确权确股不确地形式登记的土地承包经营权证未到期的问题；相反，如果集体经济组织登记证书有效期限届满不能再续期，那么以确权确股不确地形式登记的土地承包经营权证则会面临登记形式和登记期限调整以及由此形成的集体土地股份向收益权份额转换等问题，以便与《农村集体经济组织法》第三十八条的思路和规定接轨。例如，确权确股不确地的农用地由集体经济组织直接组织经营时，可以为集体经济组织颁发土地经营权证，将土地承包经营权证（或股权证）改为收益权份额证，并按照收益权份额的持有年限调整登记期限。

四、集体经营性财产的界定及其适用问题

《农村集体经济组织法》第四十条第二款“集体所有的经营性财产”包括“可以依法入市、流转的财产用益物权”的规定，在适用中可能引发如何理解经营性财产的界定标准、作为经营性财产的用益物权的主体是成员集体还是集体经济组织、经营性财产是否包括资源性财产上派生的债权性权利等疑问。

（一）集体经营性财产的界定问题

《农村集体经济组织法》第四十条第二款的规定存在入市与流转的关系、“财产用益物权”中“财产”的具体指向等适用问题。

1.入市与流转的关系

严格来讲，“入市”并非法律概念，只是《土地管理法实施条例》第四十条有“入市价格”的表达。从“入市价格”的具体指向和学界提及的“入市”的适用场合看，入市主要指集体经营性建设用地使用权从集体土地所有权中分置出来直接进入市场的方式，如出让、出租等；也有学者不区分集体经营性建设用地使用权的入市与流转，将“转让、互换、出资、赠与、抵押”等流转方式均视为入市。《农村土地承包法》明确采用了“流转”的表达，并将其主要指向家庭承包的土地承包经营权上分置出的土地经营权的“出租（转包）、入股或者其他方式”（第三十六条），以及通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的土地经营权的“出租、入股、抵押或者其他方式”（第五十三条）。《土地管理法》并无“流转”的直接表达，只是《土地管理法实施条例》第三十六条第二款“禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地”的规定中提及了“流转”。

《农村集体经济组织法》将入市与流转并列表达，界定集体经营性财产时是要求两者兼备还是具备其一即可？依据上述法律法规的规定，入市与流转的具体指向不同。入市指向集体经营性建设用地使用权，既包括一级市场上集体经营性建设用地使用权从集体土地所有权中的分置，也包括二级市场上已有集体经营性建设用地使用权的流转；流转既适用于土地经营权的设立，又适用于已有土地经营权的再流转。由是观之，入市与流转两者具备其一即可。就集体经营性建设用地使用权而言，入市往往包括流转，而且能在一级市场入市的集体经营性建设用地使用权也可以在二级市场流转；但是能在二级市场流转的集体经营性建设用地使用权不一定源自一级市场的入市，其也可以由闲置的宅基地或集体公益性建设用地转化而来。就土地经营权而言，显然只涉及流转而无入市，入市与流转中只能呈现其一即流转。

此外，流转应当主要指自由流转，限制流转的用益物权往往不能成为集体经营性财产。如宅基地使用权与地上房屋可以以转让、出租、抵押等方式流转，但是转让主要限于集体内部，而且农民住房财产权如果流转给（或退出给）集体经济组织，应当优先用于为本集体其他成员提供居住保障，因此限制流转的用益物权等财产一般无法转化为集体经营性财产。只有已经或将要长期闲置又无用于为本集体成员提供居住保障之计划时，才可以将宅基地使用权转化为集体经营性财产。集体公益性建设用地使用权的流转也受到较大程度的限制，但是在一定条件下（如闲置时间或者租赁期限较长，且未来几年内没有恢复公益用途计划的）可以转化为集体经营性建设用地使用权，从而转为集体经营性财产。

2.“财产用益物权”中“财产”的具体指向

《农村集体经济组织法》第四十条第二款“集体所有的经营性财产包括本法第三十六条第一款第一项中可以依法入市、流转的财产用益物权”中的“财产”具体指向是什么？“财产”显然不能指向第三十六条第一款第（一）项列举的资源性财产的所有权，原因之一是这些所有权不能交易或流转，不能将“可以依法入市、流转”作为资源性财产所有权（即“财产”）的限定语。而且，用益物权本来就是财产权中物权的组成部分，当然属于财产；用益物权除财产性用益物权外，没有非财产性用益物权。也许使用“财产用益物权”的表述，是为了排除权利主体具有身份性的用益物权，如土地承包经营权、宅基地使用权。但是，如前文所述，能流转的是土地经营权，而不是土地承包经营权，“可以依法入市、流转”的限定语已经排除土地承包经营权成为集体经营性财产的可能。而且，将“可以依法入市、流转”中的“流转”解读为自由流转，也可以排除只能在本集体内部流转的宅基地使用权成为集体经营性财产的可能。因此，笔者认为，“财产用益物权”中“财产”的表达有些“多余”。

（二）作为集体经营性财产的用益物权的主体问题

《农村集体经济组织法》第四十条第二款中“集体所有的经营性财产包括本法第三十六条第一款第一项中可以依法入市、流转的财产用益物权”的表达，会产生如下解读：（1）财产用益物权被第三十六条第一款第（一）项“集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂”所包含，第三十六条第一款第（一）项既包括资源性财产的所有权又包括用益物权，甚至包括用益物权之外的债权性使用权；（2）可以纳入经营性财产的用益物权只是第三十六条第一款第（一）项中的一部分——“可以依法入市、流转的用益物权”的那部分，不包括资源性财产所有权以及不能依法入市、流转的用益物权等。

由此，可能会产生一定悖论：（1）如果集体财产可以包括用益物权，而《农村集体经济组织法》第三十六条第二款又规定“集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有，由农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权”，那么套用第三十六条第二款规定得出的“用益物权由成员集体所有”的搭配结构是否会存在语义悖论？“集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有”中的“所有”显然应当指向财产所有权——“由农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权”中的“所有权”即可得到印证。由是观之，享有用益物权难以被称为“所有”，否则将无法回避语义悖论。（2）集体财产如果包括用益物权，那么用益物权的主体是谁？依据第三十六条第二款的规定，其应当是成员集体。但是，这会导致一块地的所有权主体与用益物权主体都是成员集体，形成自己对自己的财产享有用益物权的现象，这与《民法典》第三百二十三条规定的用益物权主体应当是所有权主体之外的“他人”存在一定悖论。

综上，《农村集体经济组织法》第四十条第二款的规定，应当解读为“集体所有的经营性财产包括本法第三十六条第一款第一项中（资源性财产所有权上派生的）可以依法入市、流转的用益物权”。如此，将第三十六条第一款第（一）项中列举的资源性财产仅指向其所有权，不包括资源性财产所有权上派生的用益物权。另外，纳入集体经营性财产范围的用益物权的主体，在不宜是成员集体的情况下，应当为集体经济组织；第四十条第二款的规定为证成集体经济组织可以享有自己的（独立于成员集体）并属于集体财产的法人财产提供了一个实定法根据。由此，方可回避上述由“集体财产包括资源性财产上派生的用益物权”的解读引发的两个悖论。

（三）经营性财产是否包括资源性财产上派生的债权性权利问题

《农村集体经济组织法》第四十条第二款，采取从第三十六条第一款规定的集体财产中选择部分列项[如第（二）项、第（四）项至第（七）项]的方式界定集体所有的经营性财产——排除了第（一）项资源性财产所有权和第（三）项集体非经营性财产。同时该法第四十条第二款将可以纳入集体经营性财产范围的资源性财产权利明确指向集体资源性财产所有权上分置的部分用益物权，那么是否将集体资源性财产所有权上分置的债权性权利排除在外？

按照现有规定，集体经济组织有取得集体资源性财产所有权上分置之债权性权利的可能性。例如，在《民法典》中土地承包经营权上分置的土地经营权和以其他方式承包的土地经营权的性质本来就有全部债权论和物债二分论的情况下，土地承包经营权上流转期限为5年以下的土地经营权和未经登记的以其他方式承包的土地经营权均有被定性为债权的合理空间，这两类（尤其是第一类）债权性土地经营权有流转回集体经济组织的可能。

综上，《农村集体经济组织法》第四十条第二款采取选择集体财产部分列项的方式明确集体经营性财产的范围未必全面。第三十六条第（一）款为了避免集体财产列举不全，规定了第（八）项“集体所有的其他财产”的兜底项，但是集体经营性财产范围的界定条款中又没有选择第（八）项。由此，导致集体经济组织持有的资源性财产所有权上派生的债权性权利可以被纳入第（八）项范围，却难以被纳入集体经营性财产范围。债权当然属于财产，集体资源性财产所有权上派生的债权性权利不应当被排除在集体经营性财产范围之外。因此，从第四十条第二款中“包括”的表达看，应当理解为该款只是选取了集体财产中可以被纳入经营性财产范围的重点列项，但并未进行全部概括，债权仍有被纳入集体经营性财产的合理空间。

五、结语

《农村集体经济组织法》比《民法典》《农村土地承包法》《土地管理法》等法律更适合对集体财产作出全面系统的规定，而且其在集体财产所有权主体的名称表达等方面有诸多创新性规定。集体经济组织直接组织经营、直接出租入股经营等农用地经营方式的明确规定及其衍生的土地经营权类型的增加，集体建设用地优先用地权的强化，不仅丰富发展了集体土地权利体系，而且更新补充了集体所有权实现方式。《民法典》侧重于集体不动产与动产的类型化制度构造，而《农村集体经济组织法》倾向于集体资源性财产与经营性财产的类型化制度设计。集体财产类型和集体经营性财产的明确界定，使集体财产相比集体所有的不动产和动产的表达更加丰富，使资源性财产与经营性财产的分类更具包容性、更适应市场化发展方向。集体经济组织直接组织经营的农用地上的土地经营权的独立性，以及集体经营性财产中用益物权的主体宜为集体经济组织而非成员集体的阐释，表明集体经济组织可以享有独立于成员集体的法人财产，也可以是集体财产的归属主体。

集体财产权利类型的系统化、权利体系的扩充、权利主体的明晰，是《农村集体经济组织法》回应如何有效实现集体所有权、如何促进农民共同富裕等时代之问、农民之问、中国之问，对集体财产权利制度、经营管理制度乃至对中国自主法律知识体系构建的重要贡献。