作者简介：李泠烨，上海师范大学哲学与法政学院副教授。
基金项目：本文系国家社会科学基金一般项目“促进新质生产力发展的行政法制度与理论研究”(24BFX019)的阶段性成果。
本文原载于《浙江学刊》2026年第4期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。原文责任编辑：王莉。
内容提要：可持续存量有机更新为践行人民城市理念提供了新的城市发展模式。该模式改变了政府通过征收出让、以开发利益置换被征收人利益的传统方式，允许原物业权利人选择私对私补偿，从而形成新旧私益并存的格局。城市更新单元规划也相应成为统合新旧私益、公共利益分配的法律机制。为此，城市更新法规构建了公私利益交涉机制，有意愿参与更新实施并取得物业权利人委托的单一物业权利人或市场主体，可以启动城市更新，并在公正权衡的要求及政府设定的公私利益权衡实体规则下，组织编制城市更新单元规划草案，政府则对此进行指导、监督及审批。规划法应进一步强化利益调整对象直接参与规划制定的法律构造，并将公私利益交涉机制拓展为多元利益交涉机制，保障利益考量和评价的透明及开放。
关键词：城市更新规划；城市更新单元规划；利益分配；利益交涉机制
引言
城市更新的界定多立足于物质空间维度，主要指对建成区内城市空间形态和功能进行持续完善和优化调整的活动。伴随着我国城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效，城市发展理念、发展方式及发展动力发生深刻变化，城市工作重心与方法也需相应调整。作为城市高质量内涵式发展的抓手，城市更新的内涵已拓展至社会关系、文化延续与治理机制的协同重塑。城市更新应避免大规模强制搬迁，维护既有社会结构和人、地、文化之间的联系，保障所有者、使用人参与更新，实现城市空间的共建共治共享，并建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续更新制度。由此，城市更新表现为以优化存量为内容，以可持续机制为支撑的有机更新。
在明确提出实施城市更新行动前，地方已尝试探索激发市场和社会主体活力的旧改新路径。深圳市在2009年即发布《深圳市城市更新办法》（以下简称《更新办法》），经过十多年探索，2020年该办法上升为经济特区法规——《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称《更新条例》）。新确立的城市更新模式，允许物业权利人委托的单一市场主体等申报城市更新单元计划，允许其委托专业机构编制单元规划草案，草案审批通过后作为更新实施的依据，允许物业权利人选择市场主体等私人承担更新规划的实施，进行拆旧建新。这提供了私人主体启动更新、直接参与规划制定与实施的法律机制。这一方面强化了原物业权利人在更新中的法律地位，形成新旧融合的有机更新形态；另一方面，制度化吸纳市场与社会力量，稳定参与预期，为更新提供了可持续的动力。可以说，深圳在长期实践中不断完善形成的城市更新法律制度，已成为一种可持续的存量有机城市更新的典型制度范式。在人民城市理念下，可持续的存量有机更新应沿着强化私人参与的路径继续发展，为城市发展提供新的模式。因而，系统梳理深圳城市更新实践，优化既有法律机制，可为城市更新行动提炼可复制的经验。
在城市发展理念转变下，城市更新的本质不仅是物质空间重构、功能优化的改造活动，更是维系社会结构稳定、传承活化当地文化脉络的社会活动，亦是保障建设、运营到治理全过程可持续的法律制度安排。其核心在于更新空间内新旧主体利益的协调与重构，而城市更新规划则是承载利益平衡方案的主要载体。城市更新规划上承城市发展总体定位和战略方向，下衔行政许可、项目实施，是贯通理念、制度与实践的关键枢纽。城市更新规划如何适配人民城市理念下可持续存量有机更新的需求，则尤为关键。存量规划已成为规划学界的核心议题，法学界虽就城市更新进行了私主体准入与退出、原住居民的法律地位及利益分配的正当程序等内容的探讨，但聚焦城市更新规划本身的研究仍较为有限。
本文立足法律视角研究可持续的存量有机更新，以深圳城市更新法律制度为对象。文章首先就存量有机更新与传统旧改模式进行比较，分析其中私益结构转变所引发的法律调整方式的变化，即城市更新单元规划对更新开发利益的直接分配；其次，阐释了法律为实现更新开发利益分配所设置的规划制定的程序机制；最后，指出规划法治应在前述城市更新规划法律架构基础上进一步优化发展。
一、城市更新中的私益结构及法律调整方式
在我国，以改善城市居民基本生活环境和条件、大规模调整旧城功能结构等为目的的“棚户区改造”“旧城区改建”“旧区改造”早已有之。深圳的城市更新法律制度不同于原本由政府所主导的征收出让模式，引入了私对私的更新补偿模式。这一转变重塑了更新空间内的私益结构，也引发了法律对相关私益调整方式的改变。城市更新单元规划将新旧私益与公共利益一并进行调整，替代了征收、出让等行政行为对新旧利益的分别调整。
（一）新旧私益置换转向新旧私益共存
在我国，早期的城市空间形态和功能优化主要通过拆除旧建筑物、异地安置居民、出让收回的土地使用权，来实现再开发。拆迁、征收等法律手段是通过住房安置或者价值补偿取得被拆迁人、被征收人所居住或拥有的房屋及相关权利。虽然因旧城区改建征收个人住宅的，征收人有提供房屋调换的义务，但并不必须提供改建地段的房屋，也可提供“就近地段”的房屋。“就近地段”在实践中的界定往往相当宽泛，即使征收人没有在改建或就近地段提供安置房，司法裁判也会基于实际安置方案比法定方案更有利于被征收人而予以支持。此种模式下，政府主导着整个过程：以单方的拆迁、征收行为消灭城市空间内原权利人的利益，又以出让将土地使用权赋予新主体。其中被拆迁人、被征收人和后续取得土地使用权的私人之间并无直接的法律关系。这一过程同时也改变了既有的社会结构。
深圳市利用市场、社会力量进行城市更新的实践早在2005年就已开始。城中村增量土地改造的总体规划要求，一般应进行市场化运作，由村股份制合作企业独立实施、联合其他市场主体合作实施，或通过公开竞标引入市场主体单独实施全面改造。出于历史原因，深圳城区内存在大量自发建设的城中村。此类建设虽填补了住房和产业用地的缺口，却产生了大量的合法外用地，推高了城市更新成本。为了免除政府高昂的补偿支出及相关行政成本，深圳以“一方出地、一方出钱”的合作模式替代了传统模式，早期城中村改造、旧工业区升级改造中市场化运作的经验被写入《更新办法》，也延续至《更新条例》。
这搭建了私对私补偿的城市更新制度框架。物业权利人可以委托某一市场主体或者某一物业权利人，申请启动更新，通过搬迁补偿协议、房地产作价入股或房地产收购等方式与单一市场主体等更新实施主体建立法律关系。城中村拆除重建类城市更新项目，则由原集体经济组织继受单位选择与单一市场主体合作或自行实施更新。由此，物业权利不再基于政府征收而被置换；相反，物业权利人可基于自身意愿，或者通过集体经济组织表达意愿，决定是否启动特定方向的更新项目，通过与实施主体等私人协商，将自己的权利转化为房地产权利、股权等形式。由于物业权利人的能力有限，市场主体等私人被引入，通过参与实施更新而拥有相应的利益。简而言之，是否要进行新旧利益共存的更新，很大程度上取决于原物业权利人的意愿。
（二）新旧私益与公共利益一并调整
在现代，空间利益调整的法律方式已从私法的产权规则转变为以城乡规划为核心的公法机制。在征收出让的旧改模式中，控制性详细规划是空间利益调整的主要方式。作为城乡规划法体系的核心，在城市、镇规划区开发建设活动中，其是设定国有土地使用权出让规划条件，核发建设工程规划许可证的法定依据，也是特定地块未来开发建设行为的义务框架。控制性详细规划为特定地块设定未来使用的具体用途及容积率等指标，基于用途和规模的设定最终确定特定地块的开发利益。
但对于被征收房屋的权利人而言，决定补偿数额的关键是被征收的国有土地上房屋的价值。房屋价值评估应考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等因素，考量这些因素的时点是房屋征收决定公告之日。因而，控制性详细规划对土地未来用途和规模的设定，并不影响现有房屋的征收补偿。
概言之，在征收出让的旧改模式下，控制性详细规划是调整未来开发利益的法律手段，但其并不调整被征收人等原权利人的利益。此外，开发利益最终是政府通过市场竞价以出让国有土地使用权的方式赋予特定市场主体的。
《更新办法》和《更新条例》确立了由城市更新专项规划及城市更新单元规划等组成的城市更新规划体系。在这一架构中，城市更新单元规划被置于核心位置，直接作为对外规划许可、土地使用权出让和项目实施的依据。由此，城市更新单元规划替代了控制性详细规划（法定图则）成为更新管理的直接行为依据。
城市更新单元规划不仅在形式上替代控制性详细规划成为规划管理的行为依据，而且其内容还能够决定控制性详细规划的相应内容。因为，在尚未制定法定图则的地区，或者城市更新单元规划内容不同于法定图则强制性内容的，经特定主体批准的城市更新单元规划内容，应当被纳入已经制定的或后续将制定的相关法定图则。截至2021年底，在批复的622项深圳更新单元规划中，突破法定图则的占比超过90%。可见，无论在规范还是事实层面，城市更新单元规划主导着城市更新活动。
作为主导城市更新的规划形式，城市更新单元规划含有控制性详细规划的主要内容，如用地的开发建设指标等。但更加重要的是，其还规定了与更新相关的特有内容，如城市更新单元的更新方式以及具体的无偿移交政府的公共用地范围、面积等。《更新条例》将更新方式分为拆除重建和综合整治，但无论是整体拆除重建，还是加建、改建、扩建和局部拆建，城市更新单元规划都含有“拆除与建设用地范围图”。这不仅确定了未来建设用地的范围，还确定了既存的建筑哪些将被拆除或部分拆除。这意味着城市更新单元规划将决定物业权利人的权利是存续还是转换，同时拆除范围图也决定了更新实施主体拆除相关建筑的义务。
城市更新单元规划还应确定更新实施主体需移交给政府的公共用地的范围和面积。控制性详细规划虽确定土地用途，包括基础设施、公共服务设施等公共用地用途，但其并不直接改变土地使用权的归属，政府需通过征收、收回土地使用权等方式取得公共用地。然而，城市更新单元规划确定了移交公共用地的范围和面积，结合更新法规，更新实施主体由此将承担拆除公共用地上既存建筑物的义务，土地污染调查的义务，甚至进行土壤修复的义务，而后还有无偿移交给政府的义务。
从整体上观察，城市更新单元规划不仅对“建新”，还对“拆旧”进行安排；不仅如同控制性详细规划对未来的开发利益进行分配，还决定原物业权利人的权利存续或转换，以及更新实施主体在取得开发利益同时所需承担的补偿、拆除、调查、移交等义务。城市更新单元规划不是只分配未来的开发利益，而是对“拆旧”与“建新”进行统合，对原物业权利人旧利益、更新实施主体新利益和公共利益进行整体安排，可以说城市更新单元规划分配的开发利益附有安置既存利益和实现公共利益的义务，可统称为“更新开发利益”。
城市更新单元规划将更新开发利益分配给更新实施主体，而原物业权利人与未来的更新实施主体之间如何进一步分配更新开发利益，则是在更新单元规划制定后，通过搬迁补偿协议、收购协议或作价入股协议等方式进一步协商确定。取得更新开发利益的更新实施主体的选定，很大程度上取决于原物业权利人以签订协议，表决方案等方式表达的同意意愿，而非出让金的价格。根据原权利人意愿确定具体获得更新开发利益的更新实施主体，与旧改模式中政府通过市场竞价确定开发利益归属的方式有着本质的不同。
概而言之，城市更新单元规划不仅关注未来土地使用状态，还关注从旧到新的整个状态改变过程，是对新旧私益和公共利益一并调整的法律方式。正因如此，规划学者也指出，城市更新规划并非传统空间规划，而是面向实施的行动型规划。
二、实现利益分配的公私利益交涉机制
城市更新单元规划是对既存利益和未来开发利益的一并分配，既存利益是存续还是转化，未来开发利益应如何确定，都是核心问题。规划对利益的分配最终要依赖私人主体承担更新实施的任务来实现。深圳城市更新法律制度使得有意参与更新实施的市场主体等私人进入分配私益的规划制定中，赋予私人组织编制城市更新规划草案的权利，建立公私利益间的交涉机制，并在此展开更新开发利益和保障性租赁住房、基础设施、公共设施等公共用地提供、违法建筑消除等公共利益之间的交涉。由此，私益的分配得以在私益与公共利益间的“规划权衡”中实现。
（一）多主体参与规划制定
城市更新法律制度对城市更新单元规划的制定作出了对外向私人、对内向下级行政机关开放的安排。
1.依私人申请启动城市更新单元规划
城市更新的启动始于更新计划。《更新办法》规定了“城市更新年度计划”制度。与传统行政计划不同，城市更新年度计划的申报者范围更为广泛，除了市、区人民政府相关部门申报外，权利主体以及权利主体委托的市场主体也可申报。这是由于城市更新需要激发市场、社会活力，借助计划申报向权利人、市场主体征集和统筹参与城市更新的具体意向。《更新条例》不再强调“城市更新年度计划”，而是设立了“城市更新单元计划”制度。单一物业权利人、物业权利人委托的单一物业权利人或单一市场主体，原集体经济组织继受单位或者其委托的单一市场主体可以申报城市更新单元计划。虽然申报的计划仍然需要经过政府或相关行政部门的审查，但更新的启动从政府单方决定，转向了可依私人申请进行。并且无论是物业权利人自行申报或者委托市场主体申报，还是市、区政府、街道办事处申报，都必须征询物业权利人的更新意愿，对于拆除重建类城市更新的更新意愿更是作出特别规定。
城市更新单元计划的申报人还将获得城市更新单元规划草案的委托编制权。这与《城乡规划法》规定由城市人民政府城乡规划主管部门、县人民政府城乡主管部门或镇人民政府组织编制控制性详细规划有着根本的不同。有着参与更新意愿的私人，具有了通过草案编制实现其更新意愿的可能。虽然最终更新实施主体也可能并非申请启动更新、组织编制草案的市场主体，但市场力量提前介入规划制定这一点至关重要。
2.规划权的下放
《更新办法》规定市规划国土主管部门对计划进行统筹、协调，拟订城市更新年度计划，公示后报市政府审批，而《更新条例》规定区城市更新部门负责对城市更新单元计划进行审查，公示后报区政府审批，区政府审批后再向社会公告，并报市政府部门备案。计划审批权从市政府下放至区人民政府。
在核心的城市更新单元规划的审批方面，草案应先报区城市更新部门审查，经审查通过后向社会公示。若城市更新单元规划草案符合法定图则强制性内容，由区人民政府批准，若对法定图则强制性内容有所调整或者相关地块未制定法定图则，则仍然需要由区人民政府报市人民政府或者市人民政府授权的机构批准。由此，对于更新管理的直接依据，区人民政府具有了相应的权限，而无需均由市政府或其授权的机构批准。
（二）单一实体规则下的利益交涉
为了实现私益分配，深圳城市更新法律制度设置了由私人组织编制城市更新单元规划草案，由政府进行指导、监督、审批的公私利益交涉机制。政府制定多项实体规则，相关公共利益与私益的交涉基于这些规则展开。
具体而言，深圳市针对城市更新单元规划中土地使用用途和规模的确定设置了一系列规则。以保障性住房为例，在《更新办法》实施早期，深圳市规划和国土资源委员会就含有住宅的城市更新项目中保障性住房配建比例提出要求，根据土地区位及类型设定最低的配建比例，以及减少配建比例的相关条件。该规则后续发展为，按城市更新项目所处的区位分为不同等级设定配建“基准比例”，然后根据是移交保障性住房用地还是移交保障性住房面积，结合改造类型（如城中村改造、旧工业区、仓储区、城市基础设施改造等）进一步确定可核减的比例。基准配建比例意味着在赋予相应开发利益的同时，要求在规划中保障公共利益。而设定无偿移交保障性住房用地或者保障性住房面积时可核减配建比例从而增加商品住宅比例的规则，目的在于激励市场主体承担保障性住房用地提供或者保障性住房代建责任。
基础配建比例可视为保障性住房公共利益与更新开发利益间交涉的最低限度，核减比例则是可选择的优化性实体规则。如何设计具体的权衡方案则交由私人及其委托的专业机构进行考量，在城市更新单元规划中明确保障性住房的配建比例、建筑面积、移交的保障性住房用地面积等规划指标。
此种实体规则的约束还体现在空间规模中的容积率设定。《深圳市城市规划标准与准则》对不同城市区域进行了密度分区，并针对其规定各类用途的基础容积率，约束城市更新单元规划的编制。此外，城市更新单元规划容积率审查的有关规定还设置了“转移容积”和“奖励容积”。具体而言，在城市更新单元拆除范围内更新实施主体实际无偿移交给政府的用地面积超出基准移交用地面积的，或者在城市更新外部移交公共设施用地的，可以获得“转移容积”。对于积极规划并实现特定的公共利益的，还给予“奖励容积”，如规划附建式公共服务设施、交通设施及市政设施，规划并建设连通城市公交场站、轨道站点等公共空间的通道等。
私人在组织编制城市更新单元规划草案时，测算基础容积对应的开发收益能否覆盖拆旧改造成本，测算获取奖励容积的开发利益与增加相应公共利益的成本，由此形成以增加公共利益换取私人开发利益的正向交涉。
（三）公正权衡要求下的公私利益交涉
除了权衡的单一实体规则外，一般意义上的公正权衡要求也约束着城市更新单元规划的制定。政府在审批私人申报的城市更新单元范围时，需考量合法用地比例、建筑物建成年限和物业权利人更新意愿等多重因素。
首先，城市更新相关规定要求申报的城市更新单元应符合相应的合法用地比例。如不满足相应的合法用地比例，违法建筑当事人可申请历史遗留违法建筑处理或者简易处理，将违法建筑物及用地转变为合法。此外，更新实施时，还需要根据不同的合法用地比例再无偿移交一定比例的用地完成历史用地处置。由于深圳城市化过程中形成大量合法用地外的现状建设用地，在划定更新单元范围时，处理历史违法建筑和历史用地处置的成本将成为重要考量。
其次，更新规划拆除的建筑物建成年限一般不得少于二十年，但旧工业区、旧商业区中建筑若建成不少于十五年，出于规划统筹或者社会公共利益等的需要，也可以纳入城市更新单元计划。在划定更新单元范围时，申报主体需要考量拆旧建新的成本，提交增进公共利益的具体方案以换取政府同意拆除建成年限较短的建筑。
再次，更新规划需要满足土地移交的相关要求。在《更新办法》阶段，更新单元内可供无偿移交给政府，用于建设城市基础设施等的独立公共用地应当大于3000平方米且不小于拆除范围用地面积的15%。《更新条例》虽仍规定城市更新单元规划需明确无偿移交政府的用地范围和面积，但已经不再强调具体的移交比例，而要求合理控制移交比例。这一规定不再是最低限度的实体规则，而是要求规划方案应当符合公正权衡的一般要求。私人可自行考量基于具体情境，为取得相应更新开发利益，无偿移交多少以及移交哪些用地为公共用地是合理的。
在划定更新范围时，申报主体需要综合考量多重因素，公私利益交涉不再仅受单一实体规则约束，而是需要在公正权衡一般要求下完成。
三、规划法完善：迈向多元利益交涉保障
城市更新单元规划对新旧私益与公共利益进行一并调整，其制定过程吸纳私人主体，在公私利益权衡实体规则和公正权衡要求下展开，最终由政府审批完成。由此，作为利益调整对象的私人直接参与到利益分配的规划制定中。以上城市更新规划的内容和制定过程所呈现的法律构造，体现了人民城市理念中以人为本的核心价值与治理逻辑。未来，规划法也应沿着强化私人参与，保障更新可持续的逻辑继续发展。
（一）城市更新中的多元利益
城市更新包含着多重目的：消除城中村等旧城区内的安全隐患，改善居住环境，提升城市结构功能，提高土地使用效率，解决违法建筑问题。其涵盖了消除公共安全隐患等传统的危险预防任务，为市民提供可负担住房的积极给付任务，以及提升城市功能结构、土地使用效率等发展导向型任务。
城市更新多重目的下有着多重的公共利益，行政机关为了维护和增进公共利益不仅需要对纵向的利害关系进行调整，还需要对横向的利害关系进行统筹调整，以横向的利害分配实现行政目的。可持续的存量有机更新法律制度围绕着公共任务承担、公共利益的实现，不仅设置了市场主体等更新实施主体与物业权利人之间横向的私对私补偿机制，还在市场主体等申报主体及政府之间设置了公私利益交涉机制，在市场主体等更新实施主体与政府之间设置了监管机制等。
然而，除了原物业权利人和启动并实施城市更新的市场主体等私人之外，城市更新任务还将影响城市更新空间以及相关联的城市空间内的多元利益：更新空间内及关联空间内违法建筑的占有人、使用人所拥有的占有和使用利益；物业权利人之外，私有房屋的承租人、公有租赁房屋中的共同居住人、房屋使用人、长期经营的商户等在城市更新区域因稳定居住生活而具有的生存环境利益；与更新空间相关联的一定范围内的居民对更新空间的共用共享利益等。
以上多元利益还关涉城市更新公共任务的实现。可持续的存量有机更新强调不大规模、强制性搬迁居民，不改变社会结构，不割裂人、地和文化关系。这要求更新在整体上服务于多元利益主体，不改变多元利益主体形成的人口社会构成、社会关系与邻里网络，以及生活方式、历史记忆和社区认同。更新空间中多元利益主体有助于识别和表达原有社会关系、邻里网络、社区历史文化，促其进入利益交涉。将多元利益纳入规划权衡还提升了规划方案的可接受性。总之，城市更新空间内的多元利益是城市更新多重目的实现可利用的资源，是保证城市空间共建共治共享的重要因素。
（二）多元利益交涉的法律保障
1.明确多元利益主体参与的权利
前述城市更新规划法律制度所设置的公私利益交涉机制主要保证公共利益与更新开发利益的交涉。虽然《更新办法》《更新条例》对一般物业权利人权益的保护设计了相关规范：一方面物业权利人的更新意愿是启动城市更新的核心要件；另一方面，物业权利人通过签订搬迁补偿协议等方式实质取得对城市更新单元规划的表决权，决定其是否生效实施。这两方面的同意比例不同于《民法典》中业主就共同决定事项的同意比例，因而以上规范赋予一般物业权利人维护自身财产权益的公法工具。然而，这主要针对城市更新启动与否、城市更新单元规划生效实施与否，并不直接针对城市更新单元规划内容。因此，规划法有必要建立一般物业权利人直接参与规划制定的机制。
《更新条例》虽然提出了“利益相关人”的概念，明确将其区别于一般公众，要求通过建立健全参与制度，保障其在城市更新政策制定、计划规划编制、实施主体确认等环节以及对搬迁补偿方案等事项的知情权、参与权和监督权。然而，“利益相关人”是否包括前述更新空间内的居民，以及与更新空间相关联的一定城市空间内的居民，仍不明确。法律上利害关系的确定是利害关系调整的前提。规划法上应将一定范围内居民利益明确设定为城市更新所必须考量的利益，明确这部分居民参与规划制定的权利。
2.建立透明化的交涉机制
公私利益交涉机制实质是私人参与规划制定的特殊形式。为保障公众的实质参与，行政机关作出有意义的回应，应当建立能够反映行政机关如何具体考虑和评价公众意见的透明程序机制。
《更新条例》建立的公私利益交涉机制中，私人的作用已不再只是向行政机关提供信息，其对城市更新单元规划有着相当程度的实质影响。政府可依照公正权衡的要求及其制定的权衡实体规则进行监督、指导和审批，同样决定着规划的内容。然而，城市更新法律制度对如何进行指导、监督，以及行使审批权并没有进行具体规定。有必要制定相应的程序规定，使行政机关如何具体考虑和评价私人编制规划权衡方案的过程透明化。因为，一旦多元利益被纳入利益交涉，行政机关实质性回应多元利益诉求的难度将进一步提高，确保在交涉过程中行政机关规划裁量的透明化，方能够进一步保障多元利益主体的实质参与。
3.建立保证多元利益交涉开放性的法律机制
当多元利益进入交涉过程，利益冲突不可避免。由于不存在恒定的处理多元利益冲突的元规则，法律产生了诸如比例原则、利益衡量等冲突管理方式，保持着对事实性利益定位和评价的开放态度。
前述规划权衡实体规则在实践中逐步形成的过程说明了利益交涉的开放性。2018年罗湖区金威啤酒厂更新项目中，为了激励对未定级历史建筑的保护，行政机关通过对保留建筑的建筑面积及保留构筑物的投影面积之和奖励1.5倍建筑面积的方式，推动权利人和市场主体放弃全部拆除重建方式，转而采纳专家比选方案中部分建（构）筑物保留、功能活化的方案。这一方式后被转化为城市更新单元规划容积率审查的相关规则。该规则是通过政府部门与市场主体之间互动交涉形成的，类似规则是否适当，仍然需要经过后续的实践检验，并且随着市场环境不断变化可能需要适时调整。
规划法进一步完善的重点不应在于设置规划权衡实体规则，而应在于建立使利益交涉保持开放的程序规则和组织规则，确保利益交涉、试错以及绩效评估得以展开。通过具有开放性、容错性的利益交涉机制，使规划权衡在城市更新的具体情境中得以实现。
为了协调利益关系可设立由行政机关和利害关系代表组成的专门组织，为利益权衡提供特定场域。如在日本中心城区的活化更新中，立法设置了多主体共同参与的协议会组织形式，通过拟订相关规划、提出更新策略、协调各方意见等，在一定范围之内进行利益调整。深圳规划委员会则是合作决策、权力分享的本土组织形式。类似的委员会组织规则可尝试嵌入规划法律制度中。为了提高利益交涉的效率，还可设置包括必要期限在内的程序规则。如关于城市更新单元规划自批准之日起两年内不得对其强制性内容进行修改的规定，以及申请旧住宅区纳入拆除重建城市更新计划，十二个月内未达到更新意愿比例的，三年内不得再纳入城市更新单元计划的规定等，这些都可避免低效利益交涉的发生。
结语
在物业权利人、市场主体与政府之间的互动中形成的城市更新制度体系有效解决了现行规划法律难以有效适配存量规划的问题，构成了可持续的存量有机更新制度范式。原本通过政府征收出让、以开发利益置换被征收人利益的传统旧改模式被改造，原物业权利人可选择私对私补偿，进而其私益可与开发利益并存于更新空间内。城市更新单元规划也不再仅限于分配“建新”的开发利益，还一并分配了安置既存利益和实现公共利益的义务，即对“拆旧”“建新”统合而成的更新开发利益与公共利益一并进行安排。对此，城市更新法规则进一步构建了公私利益交涉机制以确定更新开发利益：在法律公正权衡的要求及政府设定的公私利益权衡实体规则下，私人组织编制城市更新单元规划草案，政府对此进行指导、监督及审批。更新法规创设的法律构造，即作为利益调整对象的私人可直接参与分配利益的规划制定，为导入市场和社会力量作为持续优化存量空间的动力建立了制度支撑。规划法应进一步强化并完善这一法律构造，将公私利益交涉机制拓展为多元利益交涉机制，将一定范围内的居民利益纳入考量，为这部分居民与一般物业权利人建立多元利益交涉的组织和程序规则，保障利益考量和评价的透明及开放。
本文跳出了传统行政行为理论框架，观察行政法如何对规划行政全过程加以规整，揭示了城市更新规划的法律构造。这不仅为构建适应存量有机更新的规划法治提供了立足我国实践的参考，也为后续研究指出了方向。未来研究可进一步对市场主体、原住居民等私人参与城市更新意愿及方式展开类型化分析，并可在此基础上对相关组织和程序规则进行具体化、体系化建构。
