作者简介：陈小君，广东外语外贸大学土地法制研究院教授；曹佐鹏，广东外语外贸大学法学院博士研究生。
基金项目：本文系国家社会科学基金重大项目“互联网经济的法治保障研究”(18ZDA149)的阶段性成果。
本文原载于《荆楚法学》2026年第4期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。原文责任编辑：袁野。
内容提要：随着数智技术的研发深化与广泛应用，土地法律制度在具体领域既面临变革冲击，又迎来发展契机。从个性维度考察，关涉土地确权登记、国土空间规划与用途管制、土地流转、集体经济组织治理、耕地保护与土地整治、土地纠纷解决等多重面向的现实问题，数智技术分别为其提供了若干新方案。从共性问题审视，数智赋能土地法律制度过程中，并非仅带来治理效能的提升，仍需直面规范治理架构的缺失、技术内生之局限、技术推广的现实壁垒及土地数据安全等系统性挑战。为推动数智技术持续发挥应有效能，在价值理念层面，应当充分尊重主体的赋能意愿。基于此，应着力革新土地法律规范治理体系，健全土地权利保障制度，构建土地数据安全保障与共享机制，以增强土地法律制度应对数智时代治理转型的适应能力与制度韧性。
关键词：数智赋能；土地法律制度；土地管理；土地数据安全
数智技术正快速发展，与现代社会各领域深度融合，成为推动社会变革的重要力量。土地法治化治理领域，传统制度依赖纸质登记、人工勘查和静态管理等模式，面临信息不对称、监管成本高、权利流转不畅、解纷效率低下等固有难题。数智时代的迅速到来，为解决这些难题提供了前所未有的技术工具箱。“数智赋能”并非简单将技术作为工具使用，恰是旨在释放技术创新动能，重塑土地法律关系的底层逻辑、运行机制和治理范式。深值探究的是，数智技术已为土地法律实践的问题提供了哪些有效的纾困方案？数智技术在赋能土地法律制度过程中还存在哪些问题？对于这些问题应当如何破解？
一、数智技术赋能土地制度实践的核心维度
党的十八届三中全会以来，新一轮土地制度改革实践可谓百舸争流、成就卓著。其中，勃然兴起的新兴数智技术，凭借其强大的数据获取与分析能力，能够有效破解土地制度治理的传统难题，从土地确权到纠纷解决等多个方面赋能，驱动优化土地制度治理实践。
（一）赋能土地确权与登记转型：从“静态簿册”到“动态账本”
确立权属、实现统一登记，是明晰产权的关键环节。长期以来，农村土地承包经营权的设立依赖于合同约定，缺乏登记的规范程序，土地承包地块的四至时常模糊不清。为此，2022年自然资源部制定了《土地承包经营权和土地经营权登记操作规范（试行）》，开启了规范登记颁证工作。即便如此，农村耕地细碎化特征较为普遍，加之历史遗留问题复杂，故导致土地测绘、勘界、录入等工作量巨大，人力成本高昂。在宅基地方面，2025年《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》指出，要扎实做好房地一体宅基地确权登记颁证。实践中，宅基地确权面临与承包地类似的困境。
针对上述土地承包经营权与宅基地确权的场景，借助卫星遥感、无人机航拍以及地理信息系统等数智技术，土地权属确认与统一登记获得了前所未有的技术加持，有效赋能登记的便利性与规范性。具体而言，数智技术克服了人工测量的精度局限，大幅提升了土地数据采集的准确性，夯实了确权登记的数据基础。依托数智技术，土地登记信息得以实时上传至平台统一存储，告别了过去沉睡于档案柜的静态簿册状态，取而代之的是可持续更新的动态账本。这一转变，不仅降低了数据记录被篡改的可能性，还便于追溯过往土地登记情况，掌握土地权属的演化走向。故而有学者提议，为便于政府对农村房地产进行监管，有必要借助数字化平台建立登记管理制度。数智赋能之下，土地登记的公信力和安全性得以强化，为后续的土地流转提供了重要保障。
（二）赋能空间规划与用途监管决策：从“被动惩罚”到“适时洞察预警”
国土空间规划的重要目标旨在实现土地均衡的可持续发展，保障以土地为基础的空间资源分配公平性与使用高效性。在过往规划体制下，行政机关事权划分零散，导致土地利用缺乏整体性和协调性，各类规划冲突现象频发；各级各类规划的法治化程度较低，监管决策甚为被动，规划在实施中效果不彰。基于此，我国着手进行“多规合一”的国土规划体系改革，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等各类空间规划整合为统一的国土空间规划。
党的二十届三中全会提出：“建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。”既往我国“多规并立”的空间规划体制导致不同规划在数据统计口径、处理方式和数据库格式等方面标准不一，造成规划内容重叠冲突等问题。为此，需构建统一的技术标准体系，整合既有规划成果与实践，为统一国土调查、自然资源登记、用途管制以及规划图件与数据成果提供关键技术支撑。
国土空间规划与用途管制高度依赖科学技术支撑，天然具备与数智技术深度融合的基础。《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发〔2023〕69号）提出“推进用途管制全周期数字化管理”的要求。在这一治理的现代化进程中，需要充分激活数智技术的优势，将大数据、人工智能、地理信息系统等前沿技术深度赋能国土空间规划与用途管制。在规划编制与实施过程中，通过数智技术整合各类数据以支撑科学决策，从而突出前瞻性与科学性。而在监管环节，数智平台实现动态监测，借助遥感与人工智能强化用途变化识别，从而推动国土空间用途管制向规范化、标准化与数字化转型。
（三）赋能土地市场与权利流转探索：从“高成本交易”到“高效率市场”
我国土地管理长期呈现明显的“弱市场化”特征，国家管控色彩强烈，尤其体现在土地流转受到极大限制，市场在资源配置中的决定性作用难以发挥，严重阻碍了土地利用秩序持续向好发展。因此，在土地流转领域引入市场调控机制势在必行。土地流转中的突出问题在于信息不对称，有流转意向的农户难以及时对接合适的承包主体，而有意开展规模经营的企业或种植大户亦无从匹配理想的流转对象。这种信息传递的缺失，造成了土地资源配置的效率低下，增加了土地流转交易的成本，从而阻碍了农业适度规模化的推进。
在建设服务型政府行动中，数智技术为土地流转信息不对称的问题提供了全新方案，显著提升了土地资源市场化配置的效能。借助数智技术，可以构建便捷的土地流转线上平台，推动交易过程的标准化、交易信息的公开化。当事人可借助该类平台获取最新的流转信息，有效降低土地权利的交易成本，打通出让方与承包方的信息壁垒，从而大幅提升交易效率。故有学者倡议，应依托互联网、大数据、区块链等数智技术，构建统一开放、便利易行、运行高效的土地产权交易平台，持续推动我国农地流转交易向线上化、信息化方向演进。
除农用地流转外，数智技术在闲置宅基地流转与集体经营性建设用地入市领域同样具有显著的赋能潜力。对具备强烈流转诉求的闲置宅基地，应建立统一的信息公共服务平台，以数字化手段创新闲置宅基地盘活机制，为农户提供多样化、便捷化的信息发布与交易模式，进而激发宅基地要素市场活力。在集体经营性建设用地入市领域，运用数智技术清查集体经营性建设用地现状，梳理存量可用土地。完善产权交易平台的管理与发布机制，及时公开土地规划、用途管制等具体内容，可降低供需双方交易成本，实现市场资源的高效对接。
（四）赋能集体经济组织治理韧性：从“信息孤岛化”到“决策速响应”
随着城镇化朝纵深推进，城镇凭借更优的工作与生活条件，对农村产生“虹吸效应”，导致大量青壮年人口流向城市。在此背景下，进城农民与集体经济组织逐渐疏离，身份认同感进而淡化，参与农村集体公共事务显著减少。集体成员监督的缺失，也在一定程度上滋生了集体财务管理、项目建设等领域的不规范行为，从而给集体经济组织造成经济损失。
数智技术的迅速发展，为摆脱集体经济组织治理困境注入了新动能。首先，数智技术打破物理空间阻隔，不因物理距离影响集体成员行使权利与履行义务，可借助线上应用程序、远程投票、线上议事厅等多样化数字工具，使成员无论身处何地皆可便捷参与集体活动，实现集体成员行使权利和承担义务方式的创新，可谓“决策速响应”。而《农村集体经济组织法》的实施，更使之于法有据。该法第27条第1款规定农村集体经济组织召开成员大会时，“成员无法在现场参加会议的，可以通过即时通讯工具在线参加会议。”其次，数智技术通过建立开放、共享的信息平台，为集体事务的公开提供便利，有效解决财务等信息不甚透明的问题，进而遏制集体经济组织内部的不良乱象。典型如，福州市纪委监委牵头搭建了集体“三资”数智监督治理体系，使大量原先登记不全、脱离于账目管理之外的村集体资产得以清晰入账与规范管理。
（五）赋能耕保与土地整治协同：从“管理单一性”到“治理体系化”
城市化进程的加快，导致大量农用地转为建设用地，粮食安全迎来严峻考验。耕地保护与土地整治的行动计划，即诞生于此种城乡经济发展与农地占补失衡的矛盾之中。当前，耕地红线管控体系仍存不足，一方面，耕地状态监测周期较长，往往以年度为主，数据存在滞后性，无法满足动态监管的要求。另一方面，耕地状态监测要素相对单一，主要体现在耕地面积的变化上，无法兼顾现代农业的复杂性。与此同时，随着耕地保护目标的持续拓展与治理要求的不断提升，单一的数量管控已难以适应现实需要，耕地保护正加快向数量、质量与生态“三位一体”的制度体系转型。
面对此种单一管理到系统治理的跨越，数智技术恰好回应了耕地保护治理体系化的时代需求。2024年，自然资源部印发《自然资源数字化治理能力提升总体方案》（自然资发〔2024〕33号），特别强调运用数字化技术做好耕地保护。尽管耕地保护与国土空间规划分属土地管理的不同方面，但数智赋能二者的方式和逻辑却高度一致。利用卫星遥感、云计算等技术，构建起耕地保护的多维监测体系，极大地弥补了以往耕地监管缺憾。此外，通过将耕地用途、作物种植结构、耕地健康状态等多元因素纳入监测，实现实时、高精度监测耕地状态，及时发现违规破坏耕地的行为。
依托数智技术，既可监管耕地占用情况以稳定数量，更能深入分析土壤性状与利用强度，实现对地力的科学养护。基于此，可以构建生态监测网络，推动数量、质量与生态“三位一体”保护目标的协同落实。数智技术亦为土地整治向精细化治理转型提供重要支撑，精准识别整治区域的耕地分布与生态敏感空间，增强耕地保护与土地整治的切实联动。
（六）赋能土地解纷思路拓深：从“传统证据依赖”到“全流程治理”
当前，农村土地纠纷主要集中在土地权属、土地承包、土地流转、征地补偿等方面。其原因既包括历史遗留问题与过往技术条件的限制，也涉及农民法律意识淡薄、口头约定盛行所导致的证据难溯。土地纠纷本质上是围绕土地使用、收益所产生的分歧，是农村社会的主要冲突源之一。
在数智技术嵌入纠纷解决的背景下，推动传统解纷模式向数智驱动的解纷机制转型正当其时。在证据方面，大数据、区块链等技术通过对合同约定、交易记录等信息留痕与不可篡改存证，使原本易灭失的传统证据转化为可验证的数据证据，确保了证据的真实性，从而降低事实认定的难度。在程序层面，探索将在线纠纷解决机制应用于土地纠纷领域，依托数字平台实现举证、质证等裁判流程的在线化与可视化，不仅打破了对传统物理空间的依赖，还通过流程透明与信息公开强化程序的正当性，进而重构了当事人对裁判结果的信任基础。
数智化手段并非局限于纠纷的事后处置，而是推动解纷模式从传统的事后证据依赖转向全流程治理。新时代“枫桥经验”的数字化运行即为典型示例。综合运用数字技术工具，将原有纠纷解决的结构逻辑、资源配置和规则依据予以数字化重构，实现数智全方位赋能纠纷的事前预防、事中化解和事后处理，全方位提升土地纠纷治理效能。
二、数智技术逻辑与土地法治交汇的应用省思
如前所述，数智技术为土地制度实践中诸多具体问题提供了创新进路，在效率提升、流程优化与资源整合等方面展现出显著优势。然而，若置于更宏观的视野加以审视，技术应用显现的并非线性的单向度社会进步，而可能对现有的土地法制与治理模式造成深层的冲击。
（一）规范供给的错配与协同治理的缺位
1.土地法律规范转型的迟滞
当前，数智技术已迅速应用到土地调查、土地登记、土地规划、土地监管等各环节，发展速度明显快于土地法律规范的更新速度。鉴于法律须具有稳定性和可预测性，法律规范的诞生须经过漫长且复杂的流程，与之相对，数智技术爆发式发展态势难以预测，故而法律规则出台之滞后是其内在规律性使然。
就现行法而言，土地法律制度体系难以为数智赋能提供周全有效的规范支撑。纵观之，既有规范散落于《农村集体经济组织法》第27条和《村民委员会组织法》第35、44条等法律之中，且多从提升治理效率的单一维度出发，对因技术应用给制度带来的系统性挑战缺乏通盘回应。而前沿探索因缺乏规范性指引，其后续深化应用举步维艰，可能受到合法性不确定与权责界定模糊的责难。
2.数智治理协同机制的缺位
在数智治理土地制度运行的过程中，政府作为公共政策执行者与公共服务提供者，承担着制度统筹与资源配置之要职。尽管宏观战略层面已提出数智治理顶层规划，但具体执行的统筹框架与协同机制仍相对孱弱。此种不足导致数智赋能探索实践依赖于地方部门或组织的自发创新，呈现高度分散性的特征。这一被动局面，并非完全归因于行政部门的不作为，而是多种因素堆叠又催化释放的后果。客观上，数智技术在土地治理中的许多应用场景仍处于探索阶段，其适用的终极目标并不十分清晰，具有不可预测性；加之技术本身迭代迅速，大规模集中投入数智系统存在因技术迭代而产生沉没成本的风险，这在主观上导致政府全局推进趋于审慎。不仅如此，农村基层已涌现出大量数智技术应用场景，但由于缺乏对基层数智实践的系统归纳，这些分散的技术应用难以被纳入协同统一的赋能框架之中，最终“技术应用分散化造成了技术执行的悬浮化”。
上述问题在土地流转实践中尤为典型，尽管部分地市相继推出线上交易平台，但缺乏国家级或省级平台系统整合，各地交易平台在数据标准、业务流程与运维投入上差异巨大。这不仅加大了资源与信息的获取成本，更因后续平台维护资源有限，平台诸多功能已经或即将停摆，致使用户体验不佳。各地各层级重复建设既造成公共资源浪费，又未搭建起高效顺畅的统一流转平台，导致数智技术对于稳定土地法律关系、保障农民土地财产权益的功效难以发挥。
（二）数智技术价值中立与算法黑箱的法治挑战
1.数智技术客观中立预设之反思
一般认为，数智技术是数字化技术与智能化技术的融合。数智赋能的雏形可追溯至信息化时代，即信息技术赋能土地法律制度。相较于传统的信息技术，数智技术具有的数据分析与事务决策之功能，常被冠以“技术中立”的形象。但是，此种表象往往容易掩盖深层的价值选择。当技术开始介入村集体治理、土地纠纷解决、征收评估等核心决策时，其伴生的隐私侵犯风险、责任主体模糊风险，乃至固化社会不平等的结构性危机便如影随形。因此，应建立起审慎认知框架，透过数智技术应用时“中立”的、流于表面的风险列举，进而深入技术底层，重新审视技术在具体场景中由“赋能”向“异化”移转的临界点与作用机理。
首先，数智技术难以融入土地实践所深嵌的情感、伦理与地方实情。人类决策常受制于有限理性，易被情绪与观念所牵制。而数智技术基于预设的程序运作，不受人的主观情绪干扰，避免因情感偏好导致结果偏差，这本应是数智技术的独特优势。然而，民法规则自始缘于道德伦理，伦理底线规则始终是民法理论体系的根基。土地亦非单纯可供计算与配置的经济对象，其不仅属于财产范畴，更承载着农民的生存保障、安居乐业、代际延续与乡土情感等深层伦理价值。若仅以技术理性和效率逻辑对土地进行数字化治理，便可能导致土地所蕴含的人伦秩序与社会功能被过度工具化。同时，中国乡村社会是一个讲人情的熟人社会，彼此保持情面、不认死理、不走极端。在化解土地纠纷时，若仅依赖形式手段，而忽视社会关系与情感因素的调适功能，极有可能导致治理效果僵化甚至激化矛盾。
其次，数智技术的工具理性模式，与土地治理所要求的弹性空间与适度灵活存有冲突。数智技术以标准化、高效率为核心目标，倾向于将具有裁量余地的柔性规则转化为刚性标准，从而追求治理结果的统一化。然而，土地法律制度的实际运行却高度依赖情景化裁量。土地的历史沿革、相邻关系、资源禀赋差异等因素，都深刻影响权利界定与利益平衡。本团队实地调研发现，受建设用地成本高企所限，实践中存在利用设施农用地进行农产品初加工的现象。严格来说，此类做法已触及设施农用地用途管制的边界。但不少地区基于经济发展、基层就业等因素考量，暂且采取视而不见的态度。一旦技术将柔性治理的空间完全压缩，使得权宜之计失去包容的空间，则无法体察基层管理者基于民生考量所形成的默许。当规则执行趋于极端精确与刚性，社会主体的行为弹性与创新空间亦可能受到抑制，进而消解社会活力。理性人亟须超越对技术工具属性的盲目信赖，以审慎的姿态从技术伦理、制度监管与社会治理等多重维度，对其潜在的非预期后果进行深刻研判。
最后，数智技术价值中立本身，殊值深思。尽管数智技术的运行排除人为的刻意干扰，但算法模型与规则设定，不可避免地承载设计者的价值判断。这便会产生另一层担忧，技术设计者的个人价值判断标准，何以有资格获得公共合法性，成为普遍性的标准？当技术设计环节绕开了公共讨论与民主程序，设计者的个人偏好和认知便在无形中获得了普适约束力，被伪装成技术中立的客观标准，进而对土地治理中权力管控、权利配置、增值收益分配等产生实质性影响。故可谓，技术形式的中立性并不等同于运行结果的价值无涉。
2.数智技术解释困境的检视
如上所述，数智系统的运作逻辑实质上是一种形式主义的计算，依赖预设的算法程序，不对结果做正当性评判。计算不同于推理，计算追求确定性的输出，而推理要求开放性的证成，正是这种计算逻辑与推理逻辑的根本分野，衍生出数智技术在法律实践中的深层困境。
数智技术基于形式化的运作逻辑，其计算过程难以解释，这与土地实践要求的充分说理形成鲜明对比。在土地实践中，得出具体结论固然重要，但更为关键的是支撑该结论的论证理由。《土地管理法》第47条规定，征收土地预公告须载明征收范围、征收目的等内容，通过公告的形式将征收事项提前向公众说明。再如对行政机关而言，在土地收回的程序中，须依法保障相对人享有听证、陈述、申辩等重要程序性权利，否则将构成程序违法。若缺乏充分的说理过程，易引发决策的恣意与专断。
然而，数智技术的决策过程，恰恰难以提供公开、透明的解释，从输入到输出的运行逻辑复杂且不透明。技术使用者无法理解技术规则，只能被动接受数智决策的结果，故被称为“算法黑箱”。这一过程往往掩盖了复杂的内生性风险，从算法偏见对公平原则的可能侵蚀，到数据垄断可能造成权力结构失衡，再到“黑箱”决策可能引发的责任追溯困境……实地调研中，不少农户反映农村土地卫星云图与实际用途不一致的问题，例如，地势陡峭、难以耕作的土地被认定成了耕地。形式简单的地性认定，背后的技术依据却难以追问，致使土地性质混乱，从而影响行政处罚、政策补助与土地利用的结果。
（三）乡土社会数智方案的现实难题与实现梗阻
数智赋能土地实践过程中，需深入回应其落地所依赖的现实基础要求。既涉及各地区数智技术硬件等客观条件的完备程度，更关乎民众在观念上对数智治理的接纳与信任，同时取决于民众运用技术参与治理的数字素养。
1.数智技术推广的区域不尽平衡
中国农村数字化建设始终受到国家层面的高度重视。近年来，中央网信办等部门持续联合发布《数字乡村发展工作要点》，全面推进各类基础设施的数字化、智能化升级改造。到2025年底，数字乡村发展“十四五”规划圆满收官，全国行政村5G通达率超过90%,农村互联网普及率、农业生产信息化率持续提升，乡村数字治理与信息服务能力显著增强，数字技术助推城乡融合发展。总体上，数智技术赋能土地制度和土地实践已经具备了一定的基础条件，但学理追问与技术提升仍有较大空间。
我国幅员辽阔，东西部发展水平的客观差异决定了数字乡村建设存在显著的区域落差。从地区间看，东部地区发展较快，浙江等地通过与互联网企业合作，已形成较为成熟的“技术型自治”模式。而中西部欠发达地区因基础薄弱，仍主要依赖传统的线下方式，技术应用明显不足。这种区域发展不均衡，进而形成民众在权利实现上的区域鸿沟。但数智赋能不是孤立的地方工程，而是一个涉及全局的系统工程。2026年中央一号文件《中共中央国务院关于锚定农业农村现代化扎实推进乡村全面振兴的意见》明确指出：“实施数字乡村高质量发展行动，提升农村及偏远地区网络覆盖水平。”若部分地区的数智化建设存在明显短板，将直接影响数据要素跨区域流动和业务协同的效率，最终制约全国范围内数智赋能乡村全面振兴与土地改革的成效。
2.数智时代乡土社会信任机制的重构限度
新兴技术融入乡土社会的进程中，农民因专业知识储备不足，普遍存在认知困惑。不少乡村仍保留传统熟人社会的特征，易对新技术持怀疑与保守的态度。正如费孝通先生所言：“乡土社会的信用并不是对契约的重视，而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索时的可靠性。”
信任在农村社会何其重要，熟人信任机制在解决土地问题，尤其是在具体土地纠纷纾缓中的重要功用不可小觑。而数智技术的引入，正逐渐改变乡村原有的社会信任模式。原本依赖人情关系与地缘认同的“熟人信任”，正在逐步转向基于技术、数据与规则的“陌生信任”。这一转型中，外来生硬的数智技术究竟如何融入乡土社会？这不是简单的技术和设备落地问题，而是乡土社会传统观念、文化习惯如何与现代数智技术适配的一份考卷。
3.基层民众数字素养养成的紧迫性
所谓的数字素养，是指“数字社会公民学习工作生活应具备的数字获取、制作、使用、评价、交互、分享、创新、安全保障、伦理道德等一系列素质与能力的集合”。截至2025年12月，我国城镇地区互联网普及率已达85.1%,农村地区互联网普及率为69.5%。从年龄结构看，20-29岁网民至少熟练掌握任意一种受调查的数字素养与技能的比例最高(80.3%),60岁及以上最低(20.3%)。据上述数据，我国数字社会的基础底座已初步夯实。但在宏观数据增长的背后，城乡与代际间的“数字失衡”问题愈发凸显。在中国农村地区，受限于数智技术普及，加之年轻人大量外流，老龄化程度加深，双重因素叠加导致城乡居民数字素养的差距正在持续扩大。
因此，即便农村民众展现对数智技术的信任与接纳，亦仅表明了观念的突破。要实现数智技术在土地治理中的有效应用，既需要提供充足的技术人才支撑，还需加快提升农村民众的数字素养，使其能够理解数智技术的基本逻辑与运行机理。这正是切实推动数智技术赋能农村土地制度实践的活水之源。
（四）土地数据安全与人格权利保障的隐忧
人工智能数据不仅是新型生产要素，也是新型民事权益，是数字化、网络化、智能化的基石，其重要性不言而喻。我国高度重视数据安全与合规使用，已陆续出台《数据安全法》《个人信息保护法》等法律规范。在此基础上，2024年自然资源部印发了《自然资源领域数据安全管理办法》，对以土地为核心的自然资源数据予以管理，确保数据的有效保护和合法利用。土地资源数据作为国家重要的数据资源，可能涉及国家安全和公共利益，同时亦有流通与应用需求。《黑土地保护法》第9条规定，建立黑土地质量动态变化数据库，并做好信息共享工作。立足当下，现实与法政策要求尚存差距。
第一，土地数据管控安全等难题未解。具体而言，一是数据碎片化与复杂性增加了数据管理的困惑。土地数据体系庞杂，与地质、测绘、矿产、林业等各类自然资源数据紧密关联乃至交错，数据管理情况不甚明朗。土地数据的边界与分类难以清晰界定，进而导致数据的保障范围不明。二是土地数据公开的依据不明。《自然资源领域数据安全管理办法》第18条规定，数据处理者应当在数据公开前分析研判可能对国家安全、公共利益产生的影响，存在显著负面影响或风险的，不得公开。据此，土地数据是否公开很大程度上依赖于数据处理者的主观判断，不同主体的风险感知和政策理解存在明显差异，容易导致决策结果不一致。
第二，土地数据流通需求强烈但渠道不畅。在实际开展跨部门、跨领域的土地数据共享过程中，相关数据可能涉及大量敏感及保密信息。如上所述，由于当前对土地数据流通标准及使用边界缺乏统一明确规定，数据掌管部门对数据公开或流动存在明显顾虑，甚至倾向于采取一律不流动的简单保守策略，这必将严重影响跨部门协同治理。其困境的根源，不仅因数据管理部门之间缺乏充分信任，还在于未建立起安全、规范、高效的数据共享机制与平台。
第三，公众知情权实现与个人信息保护兼顾不够。《城乡规划法》第26条明确规定，在规划的制定、实施过程中，应当引入公众参与机制，从法律层面保障公众的参与权。而公众有效行使参与权的前提是政府依法履行信息公开义务，尤其应当及时、准确地公布土地数据及相关规划信息。一方面，土地数据的公布直接关乎公众的知情权；另一方面，土地数据除了牵涉公共利益外，往往还涉及大量个人隐私信息。若在信息公开过程中未加审慎处理，导致个人信息的泄露，不仅会造成公众的权益受损，还会削弱公众对数据管理部门的信任。当下，这两大目标的兼容实现尚存距离，在实践中已酿成现实风险。以耕地地力保护补贴发放公示为例，有村庄直接“裸晒”村民完整的身份信息、银行账户等隐私信息，导致不法分子利用这些数据实施精准诈骗，类似案例屡见不鲜。
基于此，欲破解土地数据安全保障与利用的悖论，应致力于构建基于安全与效率的动态平衡机制，“安全为先、流动为要”。进一步通过制度创新，在确保数据主权与安全底线的同时，打通数据流通梗阻，优化要素市场化配置，充分释放土地数据要素的市场价值与社会效能。
三、数智技术驱动下土地法律制度的调适与善治
针对土地法律制度的数智赋能，从顶层制度设计的相对滞后，到技术落地的现实约束，既有数智技术内在限度，亦伴生着数据安全与权利救济。交织的共性问题表明，在理念原则、规范体系、权利保障以及数据治理层面，制度调适势在必行，其能实现数智技术与土地法治发展的良性互动，推动土地制度变革的善治创新。
（一）践行意愿自治的赋能理念
前述所示，数智赋能的基本理念源于工具理性，强调效率提升和流程优化，容易忽视基层社会的现实分化。城乡社会发展水平、受教育程度均存差异，乡村居民的数字素养与技术适应能力相对有限。以此为观察视域，数智技术的推广不仅在于基础设施硬件条件，还取决于社会接受度、行动者的执行力。应谨防数智技术推广的盲目性和强制性，因地制宜、循序渐进是基本原则，万不可忽略基层民众的意愿。民法底层要义唯意思自治至伟，这既是民事主体自主决定的法权表达，亦是个体得以自我塑造生活的逻辑前提。这一原则不但支配着传统民事活动，也应延伸至新兴的数智治理场域，以人为本、尊重主体意愿必然成为行权赋能的核心理念。
当前，我国土地立法并未明确规定应用数智技术是否需经当事人同意，但其他相关领域的制度经验可资镜鉴。其一，《个人信息保护法》第14条规定，基于个人同意处理个人信息的，该同意应当由个人在充分知情的前提下自愿、明确作出，即遵循基本的知情同意原则。知情要求信息处理者以清晰、明确的方式告知信息收集、使用的情况，同意则是在充分知情的前提下自愿作出明确授权。其二，数智技术驱动下政府治理模式发生变革，亦在行政管理实践中强调相对人的自愿选择权。实践中，各级政府部门广泛引入自动化办公模式，尤其在行政许可领域，借助数智技术实现流程传导与效率提升。有论者为此主张，“网络化、自动化的行政程序中，寻求相对人同意，以相对人适应、自愿的方式作出行政行为，是确保行政程序公正的重要途径。”例如，《福州市政务服务智能审批管理办法（试行）》第3条规定，事项智能审批应体现申请人自愿的原则。
复盘土地法治领域，数智时代中，亦应首先遵循自愿之基本原则，充分尊重数智赋能中主体行权的意愿，这是缩小数字鸿沟的前提。如前述之，偏远乡村数字化基础建设仍存优化空间，而乡村居民的数智技术采纳意愿与素养相对有限，二者共同构成数字乡村转型的双重约束。鉴于此，以行政强制性手段盲目推广数智技术应用，可能适得其反，造成民众对数智技术的抵触心理。故而在推动权属登记、规划审批、土地流转等业务的数智化进程中，应当以主体的“知情”和“同意”为前提，保障当事人在传统方式与数智方式之间的选择自由。
基层民众的赋能意愿，实则源于一个关键判断：民众究竟是数智赋能的受益者，还是技术变迁成本的承担者？这一现实诘问，直接决定民众对数智技术的接纳态度。若数智技术能够切实降低成本、提高效率，保障个体的权益，民众自然会对其主动回应。反之，若技术应用徒增民众负担，甚至侵犯个体权益，民众便会对其疏离排斥。因此，数智赋能的核心不在于技术的先进性，而在于能否真正服务于人，是否在制度设计中为主体保留足够的选择与适应空间。当乡村地区民众在数智化进程中获得实质利益，保持自主决策地位，进而产生对技术运行逻辑的基本理解与信任，而非苛求其忍受技术转型的阵痛，数智化才完成其革新的使命。
（二）革新土地法律规范治理体系
1.土地法律制度的数智化转向路径
第一，推动土地法从被动回应向主动塑造转型。我国现行土地法律规范体系虽仍以传统制度框架为主体，但为解决实践中的现实需求，已积极开始做出相应的制度调适。如上述《农村集体经济组织法》第27条从组织程序上认可了数字化参与的有效性，这正是对实践经验中存在的线上参会模式的吸纳。再如，2025年《村民委员会组织法》第35条新增“可以采用现代信息技术进行村务公开”，更在第44条提出“鼓励和支持村民委员会运用现代信息技术服务村民”。这些变化不仅体现数智实践对法律规则的塑造，也代表着立法自觉对数智技术予以回应。基于数智赋能实践，推动行之有效的实践经验转换为具体规则，已成为当前法律调整的重要方向。然而，仅停滞于对实践经验的被动或单一确认，难以应对数智技术的迅猛迭代。面对新兴技术，法律制度设计更应从被动简单回应走向主动系统引领。土地法领域可充分借鉴既往法治实践中应对重大技术变革的成熟进路，如互联网技术兴起时的立法实践，通过科学研判技术发展趋势对法律体系的冲击，以此为基础作出前瞻性规则设计。科林格里奇困境(Collingridge Dilemma)揭示，尽管技术的社会后果在早期难以预见，但更关键的是，当不良后果充分显露时，技术往往已深度嵌入社会结构，控制变得异常困难且代价高昂。诚然，前瞻制度安排并非追求事无巨细，亦无法精准预判技术对法治效能的影响，故其核心在于设定原则与布局框架。立法者应基于自愿、公平、安全、效率等核心价值理念，为未来技术发展与制度细化构建一个宏观导图，其中明确涉及数智技术在土地领域的基础性规则，诸如数智技术的使用原则、主体、对象、程序、责任救济等面向。
第二，加强土地法的法律解释与法律续造。超前的成文法设计在具化细节层面难以周全，始终无法及时回应实践对规范完善的新要求。对此，发挥法律解释与法律续造功能甚有必要。以上述民众赋能意愿为例，实证法虽未就数智技术的应用须经当事人同意作出明确规定，但通过对既有部分规范的解释，能够推导出这一要求。《农村土地承包法》第10条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权”。此处的自愿流转应做扩大解释，流转行为不仅出于当事人的意愿，流转方式也应有自主选择权，即当事人有权自主选择是否采取数智化手段流转土地。此外，在缺少法律规定的情况下，法律续造发挥填补法律漏洞的基本功能，以类推适用为主要方式。其他数字法领域的规范能否通过类推适用引入土地法，以回应数智技术带来的新型法律问题，似有深入探究之空间。
第三，促进村规民约与实证法的功能互补。村规民约是村民自我约束、自觉遵守的“软法”，虽不属于国家制定法范畴，却是乡土实践中长期积淀而成的自律行为准则，与道德、习惯共同构成基层治理的规范网格。在推进数智赋能、科技渗入的过程中，面对法律难以全面涵盖的地区性差异，村规民约作为一种有效的社会治理工具，能够迅速介入，提供必要的规范补充。传统法律框架面临新型挑战，而村规民约有其独特灵活性，不可忽视这一传统治理模式的现代价值。事实上，村规民约不仅是过往传统习惯的承袭，还应鼓励其面向未来，成为推动数智化治理的试验田。在技术应用初入乡村，实证法尚难细致规制的领域，村规民约能够凭借其灵活的优势，率先探索符合当地实际的数智化规则，恰恰能在法律难以触及的前沿领域，发挥关键的协同治理功能。
2.构建协同高效的治理体系
政府作为数智赋能的核心推动者，其困境在于缺乏系列协同联动之抓手。实践中常常出现各自为政的局面，其直接导致数据标准不统一、平台重复建设、资源配置低效，协同功用难以发挥。走出此困境的关键在于系统统筹、平衡利益，构建协同高效的治理体系，凭借联动机制实现多元主体的优化整合。
数智时代的协同治理，强调利用数字技术打破传统科层制的组织壁垒，促进跨区域、跨部门和跨层级协作。其一，跨区域协同，打破行政壁垒，实现资源整合。跨区域协同强调地方政府间的横向协同联动，破除地域分割，推动政府间横向协作，实现资源整合与规模效应。以土地流转为例，地理距离相近的城市群，可合作共建区域一体化的土地流转平台。此举有利于避免重复建设，实现降本增效。其二，跨部门协同，打通职能壁垒，实现信息共享。跨部门协同强调政府部门间的内部协同联动，正如《不动产登记暂行条例》第25条指明，自然资源、公安、民政、财政、税务、市场监管、金融、审计、统计等部门应当加强不动产登记有关信息互通共享，这从行政法规层面为跨部门协同提供依据。其三，跨层级协同，贯通纵向层级，实现上下联动。跨层级协同主要发生在中央与地方、省与市县等上下级政府之间，属于一种纵向的协同联动。以共建农业农村用地“一张图”为例，依托卫星遥感图斑扫描的数字化高科技为每块土地建立电子档案，将农村土地信息纳入统一管理，此项系统工程高度依赖于央地间紧密合作。上级政府部门负责制定统一的数据标准和技术规范，而地方市县则承担具体的数据采集和调查摸底，夯实数据基础。
（三）完善数智治理的土地权利保障体系
数智治理参与主体权利的构筑与维护，是激活治理效能的核心所在。以知情权破解信息不透明、以参与权推动多元共治、以异议权提供救济保障，三者共同构成数智治理中权利保障的关键环节。
1.知情权消解数智治理的不透明性
数智技术驱动下的土地治理活动，具有较为明显的“黑箱化”特点。一方面，数智技术的开发者与公众之间存在严重的信息不对称；另一方面，技术复杂性也抬高了参与门槛，使公众望而却步。“黑箱化”不仅会严重削弱公众的知情权，助长公众的漠视态度，还进一步加剧土地治理过程的不透明性，最终损害土地治理的公信力。
在此方面，《个人信息保护法》所确立的知情保障机制具有重要适用意义。该法第24条第3款规定“通过自动化决策方式作出对个人权益有重大影响的决定，个人有权要求个人信息处理者予以说明”。本条规定虽主要面向大数据“杀熟”等不合理的差别待遇，但其制度逻辑在于要求个人信息处理者对自动化决策进行必要说明，从而保障结果的公平性与可解释性。其目的并非限制技术应用本身，而是通过知情机制弥补技术运行的隐蔽性。同理，在数智化土地治理中，尽管面临的问题不同于消费领域的差别定价，也应确保数智技术应用的透明性和公开性。换言之，对于涉及权属确认等对个人权益具有实质影响的决策，应当建立必要的说明机制，使当事人有机会了解技术的决策依据，进而打破信息不对称的局面，以此消解数智治理的隐蔽性。
2.参与权强化主体的协同共治
在保障主体知情权的基础上，参与权的实质落地不可或缺。土地制度联动改革中，离不开土地所有权主体参与，而农民作为集体所有权主体成员，是土地的直接利用者和利益攸关方。例如，农民参与用途规划能够化解耕地、宅基地、建设用地等农地用途前后规划不一的冲突。农民扎根乡土的经验智慧，往往能够弥补专业规划在细节层面自以为是的盲区。
数智技术深刻改变了主体参与土地治理的传统模式，从线下实体转向线上虚拟空间，使参与主体得以突破时空限制，甚至可由智能系统替代人类主体的参与。然而，数智技术的便捷性，并不意味着原有参与流程可以被随意简化或替代，更不能借机削弱主体在表达真实意愿方面的完整性。更为重要的是，数智技术与人类理性在治理活动中应当各守其功能边界。数智技术擅长处理标准化事务，难以胜任需利益协调、价值权衡的复杂活动。为此，数智技术仅可作为辅助工具提供智力支撑，但最终裁量与决断仍需回归人的理性判断。主体的参与权非但不应被变相削弱，反而更应获得制度层面的保障。技术的引入应当服务于人的主体性发挥，而非以效率之名侵蚀人的参与空间。诚如卫星云图与土地利用现状存在偏差的问题所揭示的那样，单纯依赖技术手段并不足以准确识别土地利用状况。对此，自然资源部办公厅明确指出，卫星遥感影像仅作为国土调查的工作底图，不得仅凭遥感影像在内业直接判定地类。故而，此类问题的妥善解决仍有赖于多元主体的协同参与，通过地方政府、基层组织以及相关权利主体的据实反映、实地核查与动态反馈，共同实现地类认定的准确性与真实性。
3.异议权筑牢权利保障的最后防线
当数智决策可能侵害当事人权益时，尚需一项能够启动事后纠偏的程序性权利，即异议权。《个人信息保护法》第24条第3款提供了可供借鉴的制度范本。该款规定，个人有权要求信息处理者对自动化决策作出说明，同时通过自动化方式所作出之决策，个人享有拒绝的权利。理由在于，与个人利益有重大关联的决定都不应完全仅由机器作出决定，这既是从伦理上保障对人格尊严的尊重，也是确保自动化决策准确、公平和合理的必然要求。
“权利有时反而需要通过救济创设。”在数智赋能土地实践中，这一逻辑同样适用。在完全排除人参与的情况下，依据数智技术所作出的自动化决策，存在明显不合理的情形，应当允许个人提出异议，甚至有拒绝自动化决策的权利。譬如，在数智技术加持下，对违章建筑、用途管控等情况作出判定，除了需要提供合理的理由之外，还应设立人工复核渠道或二次审查机制。异议权的功能在于赋予个人挑战自动化决策的资格，将人的理性判断作为权利保障的防线。反过来，也能对数智技术的开发者和使用者形成有效约束，促使其在技术开发和应用过程中采取更为审慎的态度。
（四）土地数据体系的法治化保障
1.构建土地数据安全保障机制
数据安全已是全球性议题，数据不仅承载着经济功能，更展现着战略价值。虽然已出台《数据安全法》等法规，但我国目前并未对土地数据专门予以立法规定，而是试图将其置于《自然资源领域数据安全管理办法》之中。然而，自然资源数据无法完整涵盖土地数据。自然资源数据更多侧重于地理信息数据、自然资源调查监测数据、国土空间规划数据以及自然资源管理数据等。而土地数据所涉范围更为广泛，包括土地征收征用、土地流转、地性转换、地价监测等更具有经济属性的数据内容。这意味着单纯依托自然资源数据保护框架，难以实现对土地数据的周全法治保障。
土地数据作为数据的重要类型，仍应遵循《数据安全法》第21条所确立的数据分类分级保护制度。具体而言，应根据土地数据一旦遭到篡改、破坏、泄露或者非法获取后，可能对国家安全、公共利益以及个人权益造成的危害程度，科学划定土地数据等级。分类分级机制的构建，需要对土地数据采取风险评估，进行类型区分，而非采取同质的保护模式。例如，严格保护涉及国防安全等敏感土地信息的数据，强化保障涉及农地权属、征收补偿等个人隐私事项的数据，妥善处置土地市场运行等具有宏观统计属性的数据。分类分级机制不仅有助于实施差异化安全保护措施，也为土地数据的规范流通提供了相应依据。
2.构建体系化的土地数据共享机制
根据《数据安全法》第3条，数据安全不仅意味着对数据的保护，更侧重强调数据在合法合规前提下实现有效利用。土地数据治理不能仅限于风险防范层面，应在安全可控的基础上推动合理流通。
土地数据的共享根据对象和范围不同，可划分为对内共享与对外共享。其一，对内共享主要指政府部门之间的数据流通与协同使用，旨在提升土地管理的效率和土地决策的质量。应致力于创设跨部门、跨层级的土地数据资源共享通道，推动业务流程协同与互联互通，打破数据上的壁垒。譬如，通过建立统一的土地数据平台，实现自然资源、农业农村和住房城乡建设等关联部门的数据实时交互，为土地管理、土地污染防治等领域提供重要数据支撑。其二，对外共享则指数据管理部门向社会公众、企业及其他组织提供土地数据资源，以促进数据开放利用与社会监督。有序推进土地数据向社会适度开放，有益于市场主体利用土地数据作出合理决策，《土地管理法》第34、49条即为实证法之体现。
四、结论
毫无疑问，数智技术为破解土地制度实践的多重困境，提供了创新性解决方案。但不可忽略的前提在于，无论数智技术演化到何种程度，技术永远是手段而非目的，即服务于土地制度治理的辅助性工具。故而，数智技术的核心价值在于为土地法律制度的运行提供保障。为达此目的，一方面，需要积极利用数智技术独特优势提升土地治理的效能；另一方面，不应沉湎于技术万能的幻觉中，需要通过制度设计去弥合、规避、防范数智技术可能的风险点。
此外，数智技术洪流般不可阻挡，势必影响并重塑当下的土地法律制度。以土地承包经营权为例，当前设立遵循合同生效规则，流转采用登记对抗主义。未来若全面采用数字化合同，并与登记机构实时互通，实现“签合同即登记”，土地承包经营权的登记对抗主义将直面挑战。诚然，为较快跟进时代发展新态势，究竟是采立法论还是解释论路径，须根据数智技术对不同土地制度领域的赋能影响程度来确定。但凡重塑性的考量，在当下更多是未雨绸缪。数智技术日新月异，其辅佐制度治理的具体路径与变革形态会从些许不确定性迈向新的确定性。
