作者简介：高圣平，中国人民大学民商事法律科学研究中心专职研究人员，中国人民大学法学院教授。赵子诚，中国人民大学法学院博士生。
基金项目：本文系国家社科基金重大项目“农村集体所有制法律实现机制研究”（项目编号：22&ZD202)的阶段性成果。
本文原载于《法学评论》2026年第5期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。原文责任编辑：张素华。
内容提要：既有政策和法律为盘活用好闲置农房和宅基地提供了“分权”“转权”“退权”三种路径。在“分权”路径下，可通过从宅基地使用权中派生出宅基地租赁权的方式，实现农房和宅基地的债权性流转；从农房所有权中派生出投资性居住权以流转闲置农房的方式则有违法律规定。在“转权”路径下，既能够将宅基地转换为集体经营性建设用地，农房由此转换为商品住宅，也能够拆除农房后将宅基地转换为耕地，以获取新增建设用地指标，并用于买卖、抵押、合作建房。在“退权”路径下，农村集体经济组织针对农户消亡、农户违法占用宅基地兴建农房等情形，可以强行收回农房和宅基地，但宅基地闲置本身并不一定构成强行收回事由；对“一户多宅”、超标准宅基地应实行有偿使用，以引导农户退出农房和宅基地；若推行集中居住模式，需要确保农户自愿退出农房和宅基地，并给予其合理补偿。
关键词：习近平法治思想；盘活闲置农房和宅基地；宅基地租赁权；地性转换；农房和宅基地退出
引言
习近平总书记指出，“法治是乡村治理的前提和保障，要把政府各项涉农工作纳入法治化轨道”。这就决定了在推进乡村全面振兴与农业农村现代化过程中，盘活用好闲置农房和宅基地必须“依法”展开。宅基地的无偿分配性和不可交易性，是我国宅基地制度的突出症结，也是导致农房和宅基地闲置的主要原因。深入推进以人为本的新型城镇化，增加了农村人口的流动机会，农户与宅基地的依附关系逐渐被打破，宅基地使用效率大幅降低。部分农户的超占、多占心理形成则是闲置宅基地的主观因素。调查显示，当前我国闲置宅基地比例为19.51%,整治潜力达268.23万公顷。近年来，在习近平法治思想的引领下，国家出台了一系列政策指导农村地区依法盘活用好闲置农房和宅基地。
2019年农业农村部出台《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》提出，“以提高农村土地资源利用效率、增加农民收入为目标，在依法维护农民宅基地合法权益和严格规范宅基地管理的基础上，探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施”。2024年党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》与2025年“中央一号文件”（《关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》）均指出，“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”。
党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《“十五五”规划建议》），对“加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴”作出专章部署，明确了“十五五”时期农业农村发展的战略任务和政策举措。其中，“节约集约利用农村集体经营性建设用地，依法盘活用好闲置土地和房屋，分类保障乡村发展用地”，是全面落实加快农业农村现代化、提高强农惠农富农政策效能的战略部署。2026年“中央一号文件”和十四届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《“十五五”规划纲要》）再次强调，“依法盘活用好闲置土地和房屋”。与党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》相比，当前政策更加强调集体建设用地的节约集约利用，以及闲置土地和房屋的依法盘活利用，不再提及“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式”。
《“十五五”规划建议》《“十五五”规划纲要》在集体建设用地的语境下强调，“依法盘活用好闲置土地和房屋”。根据《土地管理法》的规定，集体建设用地涵盖了“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等”用地（第59-62条）、“集体经营性建设用地”（第63条）。就闲置土地而言，并不仅限于闲置情况最严重的宅基地，还包括乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业用地、集体经营性建设用地等集体土地，盘活闲置土地的目的在于支持乡村土地资源的集中连片利用，开展全域土地综合整治工作。就闲置房屋而言，也不仅限于闲置农房，还包括闲置教育教学设施、医疗卫生设施等，以与盘活土地类型的扩张趋势相适应，但不可否认，闲置“房屋”仍主要指代宅基地上的农房。由此可见，“闲置土地和房屋”也就不限于闲置农房和宅基地，但以闲置农房和宅基地为主。本文以盘活用好闲置农房和宅基地为中心，着眼于上述政策中的“依法盘活用好”，在揭示法权变动作用机理的基础上，探索盘活用好闲置农房和宅基地的法治路径，为实践中的争议问题提供解决方案。
一、盘活用好闲置农房和宅基地的政策法律工具
习近平总书记强调，“深化改革需要法治保障。要善于运用法治思维和法治方式推动工作，发挥好法律法规的规范、引导、保障作用”。在现有的法律框架下，宅基地与农村其他资源相比受到法律的多重限制。宅基地使用权和农房所有权不仅须遵循“房地一致”处分原则，宅基地使用权的初始取得主体和受让主体都仅限于本集体经济组织的农户。因此，如何在“房地一致”处分原则下破解限制农房与宅基地流转的身份性束缚，就成为了依法盘活用好闲置农房和宅基地的主要方向。既有政策和法律为有效盘活闲置农房和宅基地提供了“出租、入股、合作”等多种模式。根据每种模式对宅基地权利产生、变更、消灭的不同影响进行分类，大致可以分为：从宅基地使用权中派生宅基地租赁权的“分权”模式、将宅基地使用权转换为集体经营性建设用地使用权或者将宅基地转换为耕地的“转权”模式，以及自愿有偿转让农房和宅基地以消灭农户宅基地使用权的“退权”模式。厘清每种模式下民事权利的变更何以对盘活闲置农房和宅基地起到积极作用，是后续检视、完善每种模式的基础。
（一）以“分权”方式适当去身份化
2025年“中央一号文件”明确提出，“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地”，强调城镇居民不能以交易的方式取得农房所有权和宅基地使用权，进一步固化了农房和宅基地的身份属性。面对农房与宅基地在交易中的制度约束，唯有从宅基地上引导分离出一项新的权利，以实现农民权利的保障与社会主体利用的双重效果。对此，2018年中共中央、国务院发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》指出，“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。拟通过从宅基地上分离出“使用权”的方式摆脱宅基地和农房身份属性的束缚，并凸显其财产价值。《农村宅基地制度改革试点工作指引》提出，“探索通过出租、入股、转让、互换、赠与等方式流转宅基地使用权的具体途径”。“鼓励农村集体经济组织及其成员通过自营、出租、入股、合作等多种方式，依法依规盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅”。这不仅将宅基地“使用权”的流转方式具体化，也把宅基地“使用权”流转与盘活利用闲置农房和宅基地的政策目标相结合。对于农房而言，前述不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地的政策，强调了宅基地在权属上的身份性。此外，《民法典》新增居住权制度，为农房上设立用益物权性质的居住权、提高农房的利用价值提供了可能，不过，这种方式是否可以作为盘活闲置农房的法律工具，尚待检视。
（二）以“转权”方式显化土地价值
宅基地的身份属性限制了闲置农房和宅基地的流转能力与流转价值，也是导致农房和宅基地闲置的一个重要原因，对宅基地进行“地性”转换也就成了盘活用好闲置农房和宅基地的另一思路。
一方面，宅基地可以转换为集体经营性建设用地，实现建设用地由非经营性向经营性，房屋从农房向商品住宅的转变。依据《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)第五条附录A的规定，宅基地与集体经营性建设用地在性质与分类上均属于建设用地。2019年中共中央、国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》与2021年全国人民代表大会公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》均提出，“允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”。宅基地转换为集体经营性建设用地的意义，既在于消除农房和宅基地的身份属性，使农房和宅基地实现市场化流转，进而优化城乡建设用地结构，也有利于达成《“十五五”规划建议》《“十五五”规划纲要》中“节约集约利用农村集体经营性建设用地”的政策目标，推动城乡要素流动。相较于在集体经济组织内部转让，“转权”后农房和宅基地价格将大幅提升，并有可能接近城市房价。此外，相较于“分权”模式下流转宅基地租赁权，“转权”模式之下，社会主体获得用益物权性质的集体经营性建设用地使用权和房屋的所有权，二者能够通过登记产生更强的物权效力。
另一方面，宅基地也可以复垦为耕地，将集体建设用地转化为农用地。宅基地复垦必然涉及农房的拆除，这一过程虽不属于物理意义上的“盘活闲置农房”，但能够在保障权利人经济利益的前提下解决资源浪费问题，不仅与盘活闲置农房和宅基地的核心目标一致，也与《“十五五”规划建议》《“十五五”规划纲要》中“统筹农用地布局优化”“增强粮食等重要农产品供给保障能力”等要求相契合。具体而言，在“增减挂钩”政策之下，复垦新增的耕地可以转换为新增建设用地指标。2019年“中央一号文件”（《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》）提出，“开展闲置宅基地复垦试点”以及“扎实开展新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用，调剂收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴。”由此可见，宅基地复垦后新增的建设用地指标，可以通过调剂使用产生收益，为闲置农房和宅基地经“转权”复垦盘活提供激励。
（三）以“退权”方式节约利用土地
政策层面对农房和宅基地退出问题的态度呈现出渐进性的转变。2000年中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》提出，“对进镇农户的宅基地，要适时置换出来，防止闲置浪费”。2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》提出，“对‘一户多宅’和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地”。可见，政策层面将农户进城作为宅基地退出的必然要件，逐步转为鼓励农户自愿退出多余宅基地，并严格要求新建住宅的农户必须退出旧的农房和宅基地。此后，国家政策开始鼓励农户自愿有偿退出宅基地。2008年国务院《关于促进节约集约用地的通知》规定，对村民自愿腾退宅基地的，当地政府可给予奖励。2015年中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》首次提出，探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出宅基地。
上述宅基地退出政策主要运用引力机制与压力机制促使农户退出宅基地。一方面，宅基地退出补偿制度起到引导农户主动退出宅基地的作用；另一方面，对“一户多宅”及其他面积超标情形建立有偿使用制度，有助于倒逼其退出宅基地。鼓励农户退出宅基地对盘活用好闲置农房和宅基地具有重要意义。其一，农户退出宅基地有利于缓解大量闲置农房和宅基地带来的人地矛盾问题。在推进城镇化的进程中，农村人口大量减少而农村建设用地不减反增。与此同时，城乡一体化建设用地却日益趋紧。正如学者所言：只抓增量，不顾存量的做法只会催生新的土地资源浪费。农户退出宅基地对土地节约与集约利用具有重要意义。其二，农户退出宅基地有利于农村集体经济组织对闲置宅基地的盘活利用。农村集体经济组织代行农村土地所有权，《农村集体经济组织法》赋予农村集体经济组织对集体财产经营管理的职能，但农房上的所有权主体为农户且宅基地所有权上存在权利负担时，农村集体经济组织的所有权将受到限制，农村集体经济组织无法对宅基地以经营管理的方式加以利用。所以，当农户对农房和宅基地的权利消灭，宅基地上所有权权能回复至圆满状态时，农村集体经济组织方能成为盘活闲置宅基地的主体。
二、盘活用好闲置农房和宅基地与宅基地权利分置
习近平总书记强调，要“实现城乡融合发展、基本公共服务均等化，农村具备现代生活条件，农民全面发展、过上更加富裕更加美好的生活”。这就要求畅通城乡经济循环，尽可能实现城乡要素流通。但在现行法律框架之下，因受到宅基地使用权流转的限制，闲置农房和宅基地的盘活利用方式也就不涉及其闲置农房和宅基地对外转让，“出租、入股、合作等”方式均只产生对外租赁农房和宅基地的法律后果。2026年“中央一号文件”在“依法盘活用好闲置土地和房屋”之后规定“加强租赁合同管理”，进一步明确了盘活利用闲置农房和宅基地主要方式是租赁。闲置农房和宅基地的利用者（社会主体）尚须取得适法的宅基地权利，且无法取得具有身份属性的宅基地使用权，宅基地的权利分置也就具有了必要性和正当性。即从宅基地与农房上分离并流转一项无身份限制的权利，使社会主体能够合法占有、使用农房和宅基地。《民法典》就对他人之物的利用关系采取了物权性和债权性的二元体系，宅基地权利分置也就可以分为债权性质的权利分置和物权性质的权利分置，二者能否成为以及如何成为盘活用好闲置农房和宅基地的方式，需要结合现行法律规定进行探讨。
（一）宅基地债权性权利分置之肯认
宅基地“三权分置”即采宅基地债权性权利分置的逻辑，不过，政策文本与法律规范对相关术语的混用尚需澄清。《民法典》将宅基地使用权定性为一项用益物权，相关规范明确规定了宅基地使用权仅能在本集体经济组织内部互换、转让或赠与。这完全不同于《农村宅基地制度改革试点工作指引》中赋予宅基地“使用权”对外出租、入股等多种流转方式。传统物权理论认为，他物权派生自所有权，用益物权需要以所有权作为母权基础，因此，由宅基地所有权直接派生出的权利应当为宅基地使用权。政策中的宅基地“资格权”则体现的是一种分配资格，对应于《农村集体经济组织法》第13条第6项“依法申请取得宅基地使用权”的集体成员权，其并非宅基地“三权分置”中“三权”之一种。而宅基地“三权分置”政策中起到关键的“放活”作用的第三项权利宜被定性为宅基地租赁权。通过债权构造第三项权利，不仅符合用益物权派生新的权利负担的法理，更能够有效破解“房地一致”原则下宅基地流转的身份限制问题，社会主体可依据租赁关系取得占有、使用宅基地的正当权源。
宅基地租赁权作为社会主体取得的宅基地权利，其主要流转方式为出租和入股。这与习近平总书记所提出的“要全面推进乡村振兴，加快农业产业化，盘活农村资产，增加农民财产性收入，使更多农村居民勤劳致富”高度契合。在宅基地租赁权流转过程中，需要遵循《民法典》有关租赁合同的规定。对于租赁的期限问题，有论者认为，农房和宅基地租赁期限不受《民法典》第705条中租赁合同最长期限20年的限制，而应由房屋自然使用年限决定，不能通过提高房屋质量的方式延长房屋使用期限。这里延伸出了两个问题：其一，农房和宅基地租赁权是否受到20年的最长租赁期限限制？其二，如何协调宅基地租赁权的期限与农房租赁期限的关系？前述租赁期间不允许承租人改良房屋的观点与物尽其用原则相悖，农房和宅基地租赁权恪守20年最长租赁期限有助于避免宅基地使用权虚化、减少租赁物返还争议。因此，在“房地一致”原则之下，宅基地租赁期限和农房的租赁期限均不得超过20年。对此，《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》第28条规定，宅基地及其房屋出租的，租赁合同期限不得超过20年，超过20年的，超过部分无效。值得探讨的是，如果宅基地租赁权人在宅基地上自建房屋，通过事实行为取得房屋所有权，此时如何协调宅基地租赁权的期限性与房屋所有权的永久性之间的矛盾？这一问题与住宅建设用地使用权自动续期问题相类似，可以参考适用住宅建设用地使用权自动续期的期限、费用、程序等规则。如房屋所有人拒绝续期，则视为其对房屋所有权的放弃。入股类似于出租，实际上也是农户在其宅基地使用权之上为接受入股的主体设定权利负担，入股后，原宅基地使用关系并不发生改变。
习近平总书记指出，“要鼓励和扶持农民群众立足本地资源发展特色农业、乡村旅游、庭院经济，多渠道增加农民收入”。合作建房与利用闲置农房发展符合乡村特点的餐饮民宿，正是通过挖掘闲置农房和宅基地的多重价值，发展体现乡村特色的新产业新业态。《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》提出，“在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房”。合作建房的主体包括本集体成员与本集体成员，以及本集体成员和非本集体成员两类。如合作建房的主体均为本集体成员，则其可以依约取得房屋所有权和所建房屋占用范围内的宅基地使用权。如合作建房的主体中一方为非本集体成员，那么所建房屋及土地权利的分割问题将变得复杂。基于宅基地使用权的身份性，非本集体成员在合作建房时，不能以宅基地使用权作为土地权源。实践中，四川泸县对合作建房采农户享有宅基地使用权及部分房屋所有权，非本集体成员享有部分房屋所有权及集体建设用地使用权的态度。但是，这种做法不仅不符合用益物权的派生法理，同一地块上存在两种用益物权也有违一物一权原则。如果采用“转权”的方式将宅基地使用权转变为集体建设用地使用权后再进行合作建房，则会在一定程度上减少相关农户的宅基地权益，因为宅基地使用权本无期限限制，转为集体建设用地使用权后增加了期限限制，相关土地出让金和税费负担也更重。对此，更好的解决方法仍应借助宅基地使用权派生出的宅基地租赁权。农户保有宅基地使用权，非本集体成员将宅基地租赁权作为合作建房的权源，房屋建造完成后，非本集体成员可以获得部分房屋的所有权或租赁权，以及房屋占用范围内的宅基地租赁权。同理，社会主体可通过取得宅基地租赁权开发乡村酒店、农家乐、民宿，以避免“转权”所带来的负担。
习近平总书记指出，“畅通工农城乡循环，是畅通国内经济大循环、增强我国经济韧性和战略纵深的重要方面”。通过放活宅基地租赁权盘活用好闲置农房和宅基地，尤其需要农村之外的社会资本参与，但作为宅基地使用权权利主体的农户与社会主体之间缺乏缔约机会。相关研究表明，农村集体经济组织的介入能够从合同签订、稳定收益等方面促进闲置农房盘活利用的有效性与可持续性，符合多中心治理理论，有利于实现多方利益的最大化。法律层面，《土地管理法》第62条对集体经济组织及成员盘活闲置宅基地的主体地位作了立法上的确认。政策层面，2019年农业农村部《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》提出，“鼓励有一定经济实力的农村集体经济组织对闲置宅基地和闲置住宅进行统一盘活利用。”对于“统一盘活利用”的方式，需要分情况讨论。《“十五五”规划建议》《“十五五”规划纲要》中“支持发展新型农村集体经济”即包含支持农村集体经济组织为小农户提供土地流转等居间服务。不过，农村集体经济组织在盘活闲置农房和宅基地中并不限于提供居间服务，在不同场景中，农村集体经济组织应当提供不同的服务。
对于农户退出宅基地而闲置的农房和宅基地，其所有权主体为农民集体，由农村集体经济组织代行所有权，农房所有权和宅基地使用权因农户的退出行为而归于消灭，农村集体经济组织对其享有完整的所有权。此时，农村集体经济组织可以直接依据《农村集体经济组织法》第5条第5项所赋予的经营管理职能对农房小宅基地进行盘活利用。当宅基地上已设立宅基地使用权时，农户既对宅基地享有用益物权，也对农房享有所有权，农村集体经济组织对农房和宅基地均无权处分，此时便需要与农户建立新的法律关系而获得授权。其一，农村集体经济组织可以依据《农村集体经济组织法》第41条为农户提供居间服务，居间性质应为媒介居间，二者之间形成中介合同关系。农村集体经济组织作为中介人，不仅负有向农户报告有关农房和宅基地出租的订约机会的义务，还需要积极促成农户与社会主体之间订立租赁合同。农村集体经济组织的报酬由农户和社会主体依约定分担。其二，农村集体经济组织可以与农户形成委托合同关系或行纪合同关系。在居间服务中，农村集体经济组织不介入农户和社会主体的合同关系之中，但在委托合同和行纪合同关系下需要农村集体经济组织介入二者的关系。委托合同和行纪合同的区别在于，农村集体经济组织以农户名义抑或自己名义与社会主体缔结租赁合同，以及法律效果归属农户抑或农村集体经济组织。
（二）宅基地上房屋物权性权利分置之商榷
在学理上，居住权依其设立目的，可以分为生活性居住权和投资性居住权。前者重在保护特定主体的居住利益；后者则是出于商业目的，旨在为房屋交易市场提供一种崭新的权利形式。近年来，越来越多的学者基于对实定法的解释，主张通过在农房上设立投资性居住权的方式盘活闲置农房和宅基地：其一，就盘活利用主体而言，有学者认为，《民法典》第367条第2款中当事人的“名称”是针对法人等团体的特定化识别标识，表明法人、非法人组织也可以成为居住权人。由此，社会工商资本可以取得农房上居住权后成为盘活用好闲置农房的主体。其二，就盘活利用方式而言，有学者认为，《民法典》第366条中“满足生活居住的需要”，不能狭义理解为设立居住权只能用于满足保障性质的居住需要，还应当包括度假等经济活动的需要，并将《民法典》第369条中“设立居住权的住宅不得出租，但是当事人另有约定的除外”的但书部分解释为法律对居住权的收益权能的认可。由此，通过农房所有权分离出投资性居住权的方式盘活用好闲置农房。
习近平总书记强调，“发挥法治规范和保障改革的作用，做到重大改革于法有据、依法依规进行”。能否通过设立投资性居住权的方式盘活闲置农房，尚需得到实定法的检验。本文认为，上述解释论认为《民法典》已经承认投资性居住权的观点，明显超出法条文义的射程。《民法典》第366条使用“住宅”而非“房屋”，强调满足“生活居住”的需要，表明该条规范的是生活性居住权。从立法背景看，《民法典》增设居住权制度是为落实党的十九大提出的让全体人民住有所居的要求，即该制度旨在为特定人群提供住房保障。从立法过程看，《民法典各分编（草案征求意见稿）》第158条规定，“居住权不得转让、继承，设立居住权的住宅不得出租，但当事人另有约定的除外”。而后《民法典各分编（草案一审稿）》第160条将“不得转让、继承”后的逗号改为句号，并成为《民法典》第369条的内容，这一转变排除了当事人协议流转居住权的可能，进一步强调了居住权是为特定人群的居住利益而设定的权利，具有人身专属性。从制度起源看，居住权制度滥觞于罗马法，是一种为特定人利益而设立的人役权，通常用于保障没有继承权的妻子等群体生有所靠、老有所养。我国《民法典》对居住权作出不得转让、继承，以及无偿设立等规定表明立法者基本排斥了投资性居住权，即这一制度的主旨仍是无偿帮扶并解决特定人群的居住需求。
在明确居住权制度立法目的的基础上，对相关规范的解释便能得出，以设立投资性居住权的方式盘活闲置农房的观点并不可行。一方面，居住权人是否包括法人、非法人组织，不能简单通过法条文义进行认定。既然居住权的客体限于住宅，且居住权的设立目的限于生活居住的需要，那么居住权人就只能是自然人。所以，《民法典》第367条第2款中的“名称”指的是居住权设立人的名称，而非居住权人的名称。法人、非法人组织只能成为设立居住权的主体，而不能成为享有居住权的主体。因此，引入社会资本设立投资性居住权以盘活闲置农房，并不具有合法性。另一方面，居住权人也不得利用农房营利。《民法典》第369条对居住权的处分作出了限制，“居住权不得转让、继承”意味着居住权本身不能进行流转，居住权人无法通过处分居住权本身而获利。即便有学者对该条的但书规定解释为法律对居住权收益权能的认可，但立法对居住权制度的功能定位就足以表明，允许设立居住权的住宅出租并非是对居住权人利用住宅实施营利行为的认可，而应当限缩解释为居住权设立人就没有设立居住权的剩余房屋仍然可以出租以获取收益。居住权人利用农房发展乡村酒店、民宿与该条中“出租住宅”的法律性质相同，都是与他人签订合同以获得对价。在居住权人缔结租赁合同被严格限制的情形下，更不得通过缔结服务合同的方式发展乡村酒店、民宿以获得利益。
值得注意的是，允许在农房上设立投资性居住权，还存在逾越禁止宅基地买卖的政策红线之虞。政策文件一再强调，“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地”。《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》提出，“不得违法违规买卖或变相买卖宅基地，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”。生活性居住权仅仅包含占有、使用权能，而投资性居住权还包含收益与部分处分权能，其权利内容与所有权已极为接近。同时，居住权具有长期性，当事人如果未对居住权期限作出约定，则应当推定居住权的期限至居住权人死亡时止。如果允许在农房上设立投资性居住权，可能构成“变相买卖宅基地”的情形。《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》第28条第3款规定，“禁止借出租名义买卖宅基地”，债权作为一项有期限限制的权利尚且可能成为变相买卖宅基地的工具，更何况具有长期性、稳定性的居住权。因此，假借盘活闲置农房的名义设立投资性居住权的行为，与变相买卖农房和宅基地的行为已极为类似，应予禁止。
三、盘活用好闲置农房和宅基地与宅基地权利转换
在宅基地转换为集体经营性建设用地或者耕地以带动盘活利用闲置农房和宅基地的过程中，必须坚持农民权益不受损这一底线，而农民权益需要正当转换程序予以保障。农业农村部《对十三届全国人大五次会议第4457号建议的答复》针对闲置宅基地转为集体经营性建设用地，要求“探索农村集体经济组织在妥善处理产权和补偿关系后，将农民退出的宅基地按照国土空间规划确定的经营性用途并依法登记后，稳妥有序引导按照农村集体经营性建设用地入市”。《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》第32条虽然强调宅基地转为农村集体经营性建设用地入市的，需要依法履行相关程序，但“相关程序”的内涵尚不明晰。宅基地转换为耕地更是停留于政策文本之上，缺乏实定法的指引。由此，基于法律体系解释对宅基地权利转换程序加以构造，显得尤为必要。
（一）宅基地转换为集体经营性建设用地
正如习近平总书记所言，“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践”。基层群众自治制度是全过程人民民主建设的重要部分，宅基地转换为集体经营性建设用地的前提，便是依法通过民主表决的方式形成集体决议。集体经营性建设用地大多用于二三产业的发展，以一定规模的土地供给为其特点，单宗宅基地的转换无法实现产业融合的供地需求。因此，宅基地通常需要集中连片式地转换为集体经营性建设用地，这就需要采取多数决的方式形成决议。有学者指出，应由村民委员会投票决定是否转、转多少以及转后利益分配问题。然而，在“政经分开”的改革目标下，农村集体经济组织作为集体财产所有权的代行主体，主要负责经济事务；村民委员会作为基层群众自治性组织则主要负责公共事务和公益事业。宅基地转换为集体经营性建设用地显然涉及《农村集体经济组织法》第5条中的集体财产的经营、管理职能（第4项），以及通过出让、出租等方式交由单位、个人使用集体经营性建设用地的职能（第5项），理应由集体经济组织成员大会依据该法第27条所规定的有三分之二以上具有完全民事行为能力的成员参加，采一人一票的表决方式，经全体成员三分之二以上同意。值得注意的是，《农村集体经济组织法》第28条第4款虽然认可成员代表大会享有“对集体经营性建设用地使用、出让、出租方案等事项作出决定”的职权，但是宅基地转换为集体经营性建设用地仍只能由成员大会决议。原因在于，该款排除了成员代表大会“对农村土地承包、宅基地使用和集体经营性财产收益权份额量化方案等事项作出决定”的职权，目的是将直接涉及成员经济利益的事项交由成员大会决议，以保证决议的权威性。而宅基地“转权”问题不是单纯的集体经营性建设用地入市问题，其不仅直接涉及成员经济利益，更关乎成员生存利益，依据“举轻以明重”的法理，该决议只能由成员大会作出。
习近平总书记指出，“乡村既是巨大的消费市场，又是巨大的要素市场，是国内大循环的重要组成部分。要充分发挥乡村作为消费市场和要素市场的重要作用，全面推进乡村振兴，推进以县城为重要载体的城镇化建设，推动城乡融合发展，增强城乡经济联系，畅通城乡经济循环”。宅基地“转权”入市是推动城乡融合发展的重要举措。法律为宅基地转换为集体经营性建设用地设置了严格的审批程序。宅基地“转权”入市与城镇划拨土地上公房入市具有共同的原理，农户首先需要向土地所有权人办理集体经营性建设用地出让手续并交纳出让金，宅基地使用权转换为有期限限制的集体经营性建设用地使用权，宅基地上具有保障性的农房转换为商品住宅。《土地管理法》第63条第1款和《城乡规划法》第43条强调了集体经营性建设用地需要获得地方人民政府的规划审批，满足土地利用总体规划、城乡规划。另外，《土地管理法》第63条第1款中的“登记”是指集体经营性建设用地所有权登记，而非集体经营性建设用地使用权登记。这既是为了确保入市的集体经营性建设用地权属清晰，避免后续流转中的纠纷，也是遵循不动产连续登记原则的要求，即集体经营性建设用地使用权作为集体经营性建设用地所有权上的权利负担，只有在集体经营性建设用地所有权登记后才能登记。
闲置农房和闲置宅基地在宅基地转换为集体经营性建设用地入市时，应当遵循“房地一致”原则。中共中央、国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，“推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一致、分割转让”。值得探究的是，为何此处将“房地一致”处分原则仅限制在“转让”情形之下？农村集体经济组织作为集体经营性建设用地所有权代行主体，与土地使用者之间的交易属于建设用地一级市场，依据《土地管理法》第63条第1款的规定，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由受让人使用。其中，出让要求一次性给付出让金，与上述政策中的“转让”同义。有观点认为，出让属于物权性的交易方式，受让人取得物权性质的土地使用权，而租赁属于债权性的交易方式，承租人仅取得债权性质的土地使用权。但这一观点赋予集体经营性建设用地使用权物权与债权两种性质，有违《民法典》对其设定的用益物权属性。其实，集体经营性建设用地使用权设立与集体经营性建设用地入市是两个不同维度的概念。集体经营性建设用地使用权设立是土地所有权派生用益物权的行为，在“房地一致”处分原则下，受让人可以经农村集体经济组织的出让而取得集体经营性建设用地使用权和地上房屋的所有权。集体经营性建设用地入市既包括通过设立集体经营性建设用地使用权入市，也包括以出租的方式设立土地租赁权的债权性流转行为。对后者而言，承租人仅对土地和地上房屋享有租赁权，并不因此当然取得地上房屋的所有权。
对于经宅基地转换后的集体经营性建设用地入市收益的分配问题而言，需要明确的是参与分配的主体和各主体的分配比例。学界通常认为，集体经营性建设用地入市收益主体包括政府、农村集体经济组织、农户三方：政府对集体经营性建设用地的基础设施具有增值贡献，可以通过税收的方式提取土地增值收益；农村集体经济组织代行集体土地所有权，是闲置宅基地“转权”的主要行为者，也有权获得土地增值收益；农户因失去农房和宅基地，理应获得补偿，且所得补偿应当占入市收益的主要部分。政府的税收征收比例可以参考当地土地增值收益调节金的提取比例。农村集体经济组织与农户的收益分配原则上由成员大会自治决定，不过，考虑到集体经营性建设用地以出让的方式入市会引起原农房所有权的转移，故在此情形下应当将出让金中涉及地上房屋部分的价款全部补偿给原农房所有权人。
（二）宅基地转换为耕地
宅基地复垦的核心是对新增建设用地指标的利用，包括新增建设用地指标的产生、交易，以及交易收益分配三大环节，由此形成了经济意义上的“盘活用好闲置农房和宅基地”。习近平总书记指出，“耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施，是国家法律和政策允许的，但必须带着保护耕地的强烈意识去做这项工作，严格依法依规进行”。从新增建设用地指标的产生环节来看，通常由农户向基层人民政府提交复垦申请并签订协议；基层人民政府完成规划编制后向自然资源部门申请立项审查；自然资源部门组织有关部门和专家进行实地踏勘、论证；基层人民政府组织工程实施后经自然资源部门验收。验收合格则产生新增耕地和新增建设用地指标。对于复垦后的新增耕地，原宅基地使用权人享有优先承包权，这是因为尽管土地性质发生了改变，但土地上的权利主体并未改变，土地所有权人仍为农民集体，农户也仍应享有土地所有权所派生的用益物权，只是农户享有的用益物权类型从宅基地使用权变为土地承包经营权。实践中，各地将新增建设用地指标外化为地票、集地券、复垦券等形式，既可以直接用于项目建设，也可以成为交易标的。不过，为切实保障农民居住利益，有必要将部分指标留给复垦后的农村集体经济组织，用于农民安置和基础设施建设。尤其是针对宅基地复垦后，以公寓安置原宅基地使用权人的情形，存留的指标即可转换为公寓的建设用地。
建设用地指标的价值体现为持有主体获得与其他主体参加出让土地竞价的权利。权利人持有建设用地指标并不意味着其必然能够获得建设用地使用权，毕竟建设用地也可能被其他竞价者竞得。但不能否认的是，建设用地指标作为一项稀缺资源，能够成为市场交易的客体。建设用地指标的交易方式主要包括三种：一是直接转让。建设用地指标的转让属于竞争买卖，为维护土地交易市场的秩序，出卖人与竞买者之间成立转让合同的过程受到公权的诸多限制。建设用地指标仅能在政府搭建的交易平台上竞买，竞买方式包括拍卖和挂牌，竞买成功后由自然资源部门变更台账登记。二是抵押。建设用地指标具有交换价值且能够被权利人处分，也就具有了担保能力。《重庆市地票管理办法》第38条第2款明确规定，“地票可以质押”。不过，《民法典》第440条对质押客体采取封闭式列举，而第395条对抵押客体的态度更为开放，在物权法定原则下，将建设用地指标担保类型认定为抵押更为恰当。三是利用建设用地指标合作开发。建设用地指标持有人可以与其他主体合作，以建设用地指标的财产价值入股、联营，共同开发利用相关地块。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第12条强调当事人在合作开发房地产合同中共同投资，共享利润、共担风险的关系。据此，宜将各方主体利用建设用地指标合作开发的法律关系认定为合伙关系。至于建设用地指标的收益，应当在扣除复垦成本后，由农村集体经济组织与农户自治分配。
四、盘活用好闲置农房和宅基地与宅基地退出
为充分利用闲置农房和宅基地，应当秉持农房和宅基地分类退出的原则，促使已满足居住需求的农户放弃多余的农房和宅基地，以实现土地的节约利用。农房和宅基地退出可以分为强制退出、引导退出、自愿有偿退出三种情形，每种情形下又存在多种亚类，且适用不同的退出程序与补偿方式。
（一）强制退出农房和宅基地
借助法律的强制力令农户退出农房和宅基地，无疑能为盘活利用闲置农房和宅基地提供最为直接、有效的方式。《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》第31条列举了6项经乡（镇）人民政府批准，集体经济组织可以收回宅基地的情形，其中部分情形有待进一步界定，以及除了该条列举的情形之外，是否还有其他的宅基地强制退出情形，也有待明确。
首先，农房和宅基地闲置是否属于宅基地强制退出的情形？如前所述，我国早期政策将房屋空闲两年以上作为宅基地强制退出的类型。近年来，政策层面更强调不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件，习近平总书记强调，要“维护好进城落户农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”。实践中的疑问是，将长期闲置的农房和宅基地作为强制退出的类型是否适当？持肯定观点的学者认为，《土地管理法》第66条规定，农村集体经济组织对“因撤销、迁移等原因而停止使用土地的”，可以收回土地使用权。该条是对农村集体土地使用权的规定，宅基地作为农村集体土地的具体类型，自应适用该规定。也有学者基于举重以明轻的法理，主张既然《城市房地产管理法》第26条规定了以有偿方式取得的国有土地使用权会因长期闲置被收回，那么通常以无偿方式取得的宅基地使用权也应因闲置而被收回。上述观点将宅基地使用权与其他集体土地使用权及国有土地使用权进行类比，忽视了宅基地使用权的特性。宅基地使用权具有明显的福利性质，起到最低程度地保障农户基本居住需求的重要作用，故法律未对宅基地使用权设立期限限制。《农村集体经济组织法》第13条第6项规定，农村集体经济组织成员享有“依法申请取得宅基地使用权”的权利，意味着成员取得宅基地使用权后，即永恒享有该项权利，并由此获得“住有所居”的生存保障。该项权利显然不能因一定时期的闲置而归于消灭，否则既有违宅基地使用权的无期限性，也损害了成员的生存利益。我国不仅在政策层面强调对进城落户农民的宅基地使用权的保护，在规范层面，《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》第30条第1款也重申“禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件”，且第31条未将农房或宅基地闲置作为农村集体经济组织收回宅基地的事由。
其次，农房和宅基地权利主体消亡必然使得农房和宅基地后续处于闲置状态。农村集体经济组织成员可以依据其成员权申请宅基地使用权，但《土地管理法》第62条确立的“一户一宅”原则表明农房所有权和宅基地使用权以户为单位享有。《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》第31条第3款将“农户消亡且无人继承宅基地上住宅及其附属设施的”作为宅基地强制退出的情形。在农户消亡导致宅基地使用权消灭问题上，需要合理界定农户消亡的情形，以及继承对农房所有权与宅基地使用权存续的影响。农户消亡是指户内家庭成员全部死亡，抑或户内集体经济组织成员全部死亡，取决于农房所有权和宅基地使用权的权利主体是全部家庭成员，还是户内集体经济组织成员。相关规范将土地承包经营权的权利主体界定为户内全部家庭成员，表明立法将土地承包经营权视为用于维持家庭成员共同生活的财产。农房所有权、宅基地使用权与土地承包经营权同样对农户家庭具有保障性，故当宅基地户内家庭成员全部死亡时，宅基地使用权归于消灭，农房所有权主体变为农民集体。对于宅基地的继承问题，需要明确的是，可转让性是可继承性的前提，宅基地使用权具有身份属性，自然也就排除了非本集体经济组织成员的继承。不过，宅基地上的农房属于《民法典》第1122条所称的遗产范围，可由非本集体经济组织成员继承。在“房地一致”原则下，非本集体经济组织成员因继承取得农房所有权时的土地权源为经宅基地使用权转化后的集体建设用地使用权或者分置后的宅基地租赁权。
最后，违法占用农房和宅基地虽不一定造成物理意义上的农房和宅基地闲置，但形成了法律意义上宅基地权利主体与权利客体不匹配的现象，本质上也是对农房和宅基地资源的浪费。违法占用宅基地兴建农房是否属于强制退出宅基地的类型需要分类讨论。对于“一户多宅”“超占多占”等现象，既有法律与政策采取了分类退出的思路。一方面，《农村宅基地制度改革试点工作指引》与《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》第30条第2款强调，对“一户多宅”、超标准宅基地等，有合理原因的，如因继承、赠与等合法方式占有两处以上宅基地的，应探索采取有偿方式引导退出。原因是，宅基地使用权和农房因继承、集体内部买卖或者赠与等情形而形成的“一户多宅”属于合法形成，对此不应当适用强制退出，否则是否定了法律允许宅基地在本集体经济组织内部继承和流转的效力。另一方面，《农村宅基地制度改革试点工作指引》指出，“违法违规占用的，根据实际情况依法处置，应当退出的要予以退出；恶意强占多占的，要坚决拆除退出”。此处的“违法违规占用”应当包含两种类型，一是行为人缺乏占用宅基地的合法依据；二是行为人违反《土地管理法》第66条第2项所规定的不按照批准的用途使用宅基地、该法第78条所规定的农民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅，以及超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占土地等行为。因违法占用而被收回宅基地的，权利人自不享有补偿权。
（二）引导退出农房和宅基地
承接前文所述，宅基地使用权人享有的宅基地面积超出保障其“住有所居”的合理标准时，则可能造成宅基地闲置问题。既有规范与政策对有合理原因所形成的“一户多宅”、超标准宅基地等情形，持探索采取有偿方式引导退出的态度。需要进一步解释的是，宅基地“有偿使用”的实行阶段与具体实施方式。
宅基地在保有环节实行有偿使用并无疑议，值得探讨的是，宅基地在分配环节可否实行有偿取得？如宅基地在分配环节实行有偿取得，势必能够在一定程度上遏制农户超占、多占宅基地并积极兴建农房的心理。笔者对该问题持肯定态度。其一，农村集体经济组织分配宅基地使用权的法权实质是在集体土地所有权上设立用益物权，而收益权能是所有权的固有权能，依照集体所有权的行使规则，农村集体经济组织有权依据成员自治决定是否在宅基地分配环节收取费用。其二，宅基地有偿使用改革明确了宅基地在集体内部流转的有偿性，但农户能够无偿取得宅基地，就不会有偿购买他人流转的宅基地，流转市场中受让人角色的缺失直接导致内部流转市场难以形成。而正是需要确立宅基地分配环节的有偿性，明确宅基地的基准地价和市场交易的价格要素，为后续有偿流转、有偿退出等环节提供交易对价的基础，以实现宅基地的有限市场化配置。其三，宅基地分配的无偿性将诱导农户通过分户的方式积极申请分配宅基地，这势必激化人地紧张的矛盾，也可能进一步加剧农房和宅基地的闲置，降低农村资源的利用效率。不同地域、区位的宅基地必然存在价值上的差异，如果均无偿且无差别地向农民分配，则可能引起分配不公等问题。
农房和宅基地在保有环节的有偿使用如何实施，有待具体规则的构造。有学者提出，应将宅基地有偿使用制度和宅基地使用权区分开来，面对超占宅基地等情形，由集体和宅基地使用人建立宅基地租赁权，对超占面积收取租金。这一观点值得澄清之处在于：宅基地有偿使用的对象为因继承、赠与等原因拥有多处宅基地的主体，这类主体已经获得了宅基地使用权，农村集体经济组织不仅无法将其享有的用益物权转化为债权，也无法基于宅基地所有权为用益物权人设立债权负担，因为此时的宅基地所有权的行使已经受到宅基地使用权这一权利负担的限制。因此，宅基地有偿使用的客体就是宅基地使用权，其法权实质是农村集体经济组织基于集体土地所有权直接向用益物权人收取费用，而通过派生出“第三项”权利而收取费用，有叠床架屋之嫌。至于宅基地有偿使用的收费标准，应主要根据宅基地超标面积大小按阶梯累进收取使用费，并兼顾宅基地所在区域、地段等因素。
（三）自愿有偿退出农房和宅基地
宅基地自愿有偿退出是农户依自己的意思，自愿放弃农房所有权和宅基地使用权并获得一定对价补偿的方式。这就把农房和宅基地闲置问题化客观为主观，由农户根据实际情况，选择放弃其认为已经闲置或者将来可能闲置的农房和宅基地，以一种自发的方式实现土地资源的节约利用。传统的农房和宅基地自愿有偿退出方式通常指农户单户退出。农房所有权和宅基地使用权以户为单位享有，户内家庭成员对农房所有权和宅基地使用权共有的法律性质为共同共有，农户退出农房和宅基地也就需要户内家庭成员一致同意。农户退出后，必然发生农房所有权和宅基地使用权消灭的法律效果，《农村宅基地制度改革试点工作指引》提出，“区分暂时退出（退出使用权保留资格权）、永久退出（同时退出使用权和资格权）等不同方式”。农户仅向农村集体经济组织退出宅基地应被视为宅基地暂时退出，此时农户只有放弃农房所有权和宅基地使用权的意思表示，其成员身份未丧失，申请取得宅基地使用权的成员权利也未丧失。只有当农户明确表示同时放弃农房所有权、宅基地使用权和申请取得宅基地使用权的成员权利时，才能发生宅基地永久退出的法律效果。《农村宅基地制度改革试点工作指引》指出，“退出宅基地和农房的价格应由农村集体经济组织与农户协商确定”。笔者认为，农村集体经济组织和农户协商过程中，参考宅基地市场价格以确定补偿价格最为妥当，在农房和宅基地流转市场已经形成的地方，可以直接以市场价格作为补偿价格；在农房和宅基地流转市场尚未形成的地方，可以当地建设用地及地上房屋流转价格作为补偿价格。对于具体的补偿方式，可根据当地的具体情况，综合采用金钱补偿、置换公寓安置房、纳入城镇社会保障体系等综合或组合型补偿措施。
近年来，为缓解农房和宅基地闲置所引发的人地矛盾问题，各地开始探索从“一户一宅”到“住有所居”的居住模式。“户有所居”的主要方式为集中居住，即将原先分散的农户聚集起来，满足其居住需求，具体需要在农民自愿的基础上，以统规统建、集中统建、多户联建等方式进行建设。《土地管理法》第62条第2款规定，人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，保障农村村民实现户有所居。实现“住有所居”的前提是农户自愿退出农房和宅基地，只是在此种模式下退出的农户数量可能更多。需要明确的是，在“住有所居”模式下，农户退出农房和宅基地并进入集中居住区应当征得每一户的同意，抑或可以经成员大会多数决的方式决定？无论是《土地管理法》第62条第2款所强调的“尊重农村村民意愿”，还是《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》提出的“充分尊重农民意愿，不提倡、不鼓励在城市和集镇规划区外拆并村庄、建设大规模农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住”，皆体现出法律与政策对农民个体意愿的重视。因此，不得以多数决的方式违背少数农户的意愿，使其“被上楼”。
在“住有所居”模式下，尤其要明确置换房屋及土地的权属问题，以及农户在宅基地置换过程中收益平衡问题。就联建房屋的所有权归属而言，联建房屋为区分所有建筑物，农户享有建筑物区分所有权。即便联建房屋由农村集体经济组织成员和社会主体合资建造，囿于宅基地上房屋的身份性，社会主体也无法取得房屋所有权，只能依据建房合同获得相应的经济利益。联建房屋下宅基地所有权属于农民集体，而联建房屋下的宅基地使用权在“一体登记”原则下，应为参与联建的农村集体经济组织成员准共有。从“一户一宅”转变至“住有所居”后，节约的宅基地使用权也应当为参与联建的农村集体经济组织成员参照其原享有的宅基地使用权合法面积按份共有。不过，此时各农户对节约的宅基地使用权享有的权利体现为相应的比值，不存在相对应的地块。笔者认为，农户居住方式改变后，农村集体经济组织既可以将节约出的地块按比例重新分配给参与联建的农户，也可以与农户协议由其代为流转节约出的地块，并按比例向农户分配利润，具体方案由成员大会自治决定。就宅基地置换过程中收益平衡问题而言，如农户的宅基地价格高于联建房屋价格，政府应当在对宅基地和联建房屋精准作价的基础上对农户进行一次性的经济补偿，或将宅基地转变为耕地，同时把农户的剩余宅基地权益转变为耕地权益，以此作为补偿方式。如农户的宅基地价格低于联建房屋价格，需要政府划定低于市场价格的权益保护价，尽量在不增加农民负担的情况下实现宅基地置换。
五、结语
习近平法治思想中有关“三农”法治的论述传达出乡村若想振兴，法治必须先行的理念。《“十五五”规划建议》《“十五五”规划纲要》强调“盘活用好闲置土地和房屋”要“依法”。中央农办、农业农村部召开“三农”政策通气会，再次强调不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房；在盘活闲置土地和房屋过程中，要充分尊重农民意愿，坚持依法依规、因地制宜，确保规范有序，对虚假宣传和无底线炒作坚决予以整治。由此决定，盘活用好闲置农房和宅基地的核心，在于在法律和政策的框架下灵活处分农民在农房与宅基地上的各项权利，促进农房和宅基地达到多元主体、多种用途的复合利用效果。宅基地使用权的身份属性在一定程度上阻碍了闲置农房和宅基地的流转，对此可以向社会主体流转宅基地租赁权，使其能够以出租的方式占有农房和宅基地。宅基地地性的转换能够提升土地的价值，宅基地转换为集体经营性建设用地，农房转换为商品住宅后，农村集体经济组织可以通过出让、出租等方式交由社会主体使用，并与政府、农户分享收益；宅基地转换为耕地后，农户享有优先承包权，且在“增减挂钩”政策下，新增建设用地指标可以经转让、抵押等方式进行市场交易，其收益在扣除复垦成本后，由农村集体经济组织与农户自治分配。农房和宅基地退出是节约利用土地的前提，农村集体经济组织应当就宅基地强制退出情形直接行使收回权；对“一户多宅”等情形实行宅基地有偿使用，倒逼农户退出农房和宅基地；并鼓励农户自愿有偿退出农房和宅基地，推动“一户一宅”向“户有所居”的转变。
