作者简介：韩松，西北政法大学民商法学院教授，博士生导师，主要研究方向为民商法学；吴珍珍，西北政法大学民商法学院博士研究生，主要研究方向为民商法学。
基金项目：陕西省社会科学基金项目“以耕地质量保护为导向的农地制度改革研究”（项目编号：2024FS02)。
原文载于《安徽师范大学学报（社会科学版）》2026年第5期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：张昌辉。
摘要：在推进乡村全面振兴、加快建设农业强国的新时代，我国长期坚持的耕地保护的基本国策也进入了数量、质量、生态“三位一体”保护的新阶段。这一基本国策必须首先贯彻于国土空间规划制度。通过编制规划，科学有序地统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线。按照耕地“三位一体” 的保护原则，审视《耕地保护和质量提升法（草案）》第12条的规定，还存在耕地保护目标单一、耕地优先保护与生态优先保护冲突、城市周边永久基本农田和优质耕地保护不力等问题。为了更好地发挥国土空间规划“三区三线”制度对耕地保护和质量提升的治理作用，应当借助对该法草案的讨论和修改，完善其第12条的规定，将耕地保护目标确定为数量、质量、生态“三位一体” 的多维目标；建立耕地优先保护与生态优先保护的协调规则；建立城镇化建设对城市周边永久基本农田和优质耕地的避让制度，优先保护城市周边的永久基本农田和优质耕地。
关键词：耕地保护；国土空间规划；耕地保护和质量提升法（草案）
新时代我国耕地保护的基本国策已经从注重耕地数量保护提升为耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。国土空间规划作为国家空间治理的基础性制度安排，必须严格贯彻落实耕地保护这一基本国策。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确规定，“科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束。”2023年颁布的《中华人民共和国粮食安全保障法》（以下简称《粮食安全保障法》）第10条规定：“国家实行国土空间规划下的国土空间用途管制，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界。”2025年10月公开征求意见的《中华人民共和国耕地保护和质量提升法（草案）》（以下简称《耕地保护和质量提升法（草案）》）第12条明确规定：“编制国土空间规划应当落实主体功能区战略，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界等，坚持耕地保护优先，明确耕地保有量、永久基本农田保护面积等耕地保护目标，严格控制新增建设用地规模。”这些政策和立法凸显了国土空间规划对耕地保护和质量提升的重要作用，但是按照耕地“三位一体”的保护原则，审视《耕地保护和质量提升法（草案）》第12条的规定，还存在耕地保护目标单一、耕地优先保护与生态优先保护冲突、城市周边永久基本农田和优质耕地保护不力等问题。本文拟依据耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的原则，深入探析作为国土空间规划核心管控的“‘三区三线’”制度对耕地保护和质量提升的治理作用，提出相关立法完善建议，以期更好地发挥国土空间规划制度在耕地保护和质量提升中的治理作用。
一、“三位一体”原则下国土空间规划对耕地保护和质量提升的治理功能
国土空间规划作为具有法定效力的空间治理工具，是耕地保护和质量提升的规划依据，是对农业空间内耕地保护和质量提升所作出的强制性的空间布局和时序安排。“‘三区三线’”制度作为国土空间规划的核心制度，是国土空间治理的重要工具。其中，“三区”通过主体功能分区统筹布局，优化了耕地保护和质量提升的空间格局；“三线”则通过明确边界，为耕地保护和质量提升设定了底线约束。
（一）“三区”划分优化了耕地保护和质量提升的空间格局
传统空间规划体系下的耕地保护主要通过土地利用规划和城乡规划体现，并以唯一性与排他性的土地利用类型作为分区的基础,本质上是一种对具体地块用途的空间管控。该分区模式因多规分立缺乏对国土空间进行系统性与整体性的考量，导致城镇空间、生态空间与农业空间边界不清、功能模糊，进而引发城镇建设无序扩张、生态保护与农业生产的矛盾，以及优质耕地被占用、分割、污染等一系列问题。“耕地空间布局优化，是通过科学合理地规划和调整耕地资源空间配置，协调城镇产业发展和生态环境保护，一方面落实耕地高水平保护和高效率利用，另一方面为区域经济发展提供资源要素保障，实现区域整体协同发展。”随着空间规划体制改革，我国将原有的土地利用规划、城乡规划、环境保护规划等各类空间规划融合为统一的国土空间规划，确立了“多规合一”的国土空间规划体系，以“‘三区三线’”为核心框架、以主体功能为导向的国土空间分区原则，强化了城镇、农业和生态空间的整体布局，从根本上改变了各类用地无序竞争的格局，系统优化了耕地保护和质量提升的空间格局。
其一，“三区”划分，为耕地保护的优先地位奠定了基础。在资源环境承载能力的前置约束条件下，整合与权衡自然资源的客观约束条件与区域发展的主观诉求，将国土空间科学地划分为以提供生态为主体功能的生态空间、以提供农业产品为主体功能的农业空间和以提供工业产品和服务产品为主体功能的城镇空间，从国家战略层面明确了耕地保护的空间范围，从而为耕地的优先保护奠定了基础。国土空间的功能分区统筹农业、生态、城镇等功能空间，农业功能空间由于承载作为国民经济基础的农业经济发展和国家粮食安全的重大社会利益处于优先地位。农业经济和粮食安全的根基在于土地特别是耕地，由此就决定了国土空间规划对耕地的优先保护。国土空间规划对耕地的优先保护就是要根据土地的自然禀赋和可改良属性，在国土空间土地用途的规划编制安排上优先将适于农业的土地编制为农业用地，将适于耕作的土地划为耕地，严格功能用途管制，严格控制建设用地占用耕地；合理布局建设用地，防止因建设用地布局不当对耕地造成损害；加强生态功能区保护，维护耕地生态，发挥耕地的生态服务功能。
其二，农业功能区划定优化耕地布局，形成集中连片、生态环境良好的耕地空间格局。耕地细碎化不仅会增加农业生产成本、降低农业经营效益、损伤农户的生产积极性，还会减少农户在耕地质量保护和提升方面的投入，最终造成耕地质量下降。为此，国土空间规划要求将优质、集中连片的耕地优先划入农业空间，并鼓励在农业空间内将零星、分散的耕地整合起来，实现耕地集中连片布局，促进农业规模化经营、机械化作业和基础设施建设，为提升耕地质量、发展现代农业奠定空间基础。例如，陕西省第三次土地调查显示，小于5亩的零碎耕地图斑数量约121万个，占全省耕地数量的50％以上。针对耕地细碎化问题，陕南地区通过土地权属调整、地块合并、田坎拆除等举措，实施“小田并大田”，消除细碎化地块，构建规模适度、形态规整的耕作单元，从而推动耕地集中连片布局，并引导优质耕地资源向陕南平原区有序集聚。陕北地区通过“一户一田”“一组一田”“一村一田”的渐进整合模式，以“小块并大块”整体推进全域土地综合整治；因本区域生态环境本底脆弱，长期高强度耕作导致耕地土壤有机质下降，地表结构破坏，水土保持能力减弱，土地沙化和荒漠化风险升高，故陕北地区将水资源作为耕地集中连片布局的刚性约束条件，促使优质耕地向水资源丰富、生态条件适宜的优质耕作区集中。关中地区则在永久基本农田保护区内，按照“集中连片、整体推进”原则整区域推进高标准农田建设。截至2020年，关中地区已建成高标准农田面积约660.28万亩。截至2025年，单个项目单元集中连片规模达500亩以上，累计建成高标准农田占全省总任务的36.5%。综上，陕西省以耕地保护和质量提升为核心，通过推进耕地集中连片布局、优化耕作条件、修复耕地生态、建设高标准农田等具体措施，在有效破解耕地碎片化问题的同时，促进耕地质量的整体提升，形成了以耕地质量提升为导向的可持续发展路径。另外，生态空间具有涵养水源、水土保持、防风固沙、调节气候、生态防护、生物多样性保护、耕地质量提升等功能。国土空间规划通过“三区”划分明确生态空间的边界，在生态空间和农业空间周边因地制宜地设置生态缓冲带、防护林网及小微型湿地等生态基础设施，构建结构完整、功能连续的生态防护体系，从而为耕地质量保护和提升提供良好的生态环境。
其三，农业空间的内部分区为耕地质量的精细化治理提供保障。依据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，农业空间的土地利用类型可以划分为耕地和其他农用地，后者包括园地、林地、草地、湿地等。根据2019年农业农村部印发的《关于全国耕地质量等级情况的公报》，全国耕地按质量等级由高到低依次划分为一至十等，受耕地基础地力、土壤条件、自然禀赋、障碍因素等要素的影响，不同质量等级耕地的农业生产方式、农业利用状况、农业种植结构、用途管控强度等各不相同。为统筹全域耕地质量保护和提升目标，以耕地质量等级为依据构建耕地利用分区体系，将耕地划分为永久基本农田和一般耕地。永久基本农田是高质量耕地的核心组成部分，应重点用于发展粮食生产，保障稻谷、小麦、玉米等基本口粮的种植规模，对永久基本农田实施特殊保护是确保国家粮食安全的重要举措。所以，需对永久基本农田设置最严格的管控规则。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用永久基本农田进行非农建设，不得擅自改变永久基本农田用途发展林果业、挖塘养鱼等“非粮化”利用，禁止在永久基本农田内建设绿化带、种植草皮、堆放固体废弃物、填埋垃圾以及法律法规禁止的其他行为。对永久基本农田实施严格的管控规则，对于国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，必须严格依照法定程序报请国务院批准。一般耕地由于基础地力薄弱、土壤条件和基础设施较差、障碍因素较多等原因，导致耕地质量等级不高、耕地产能不足，对其采取相对宽松的管控规则，即一般耕地要严格按照国土空间规划确定的用途进行利用，确需转化土地用途的应当经过国务院或者国务院授权的省级人民政府审批。由此可知，在农业空间内部，对永久基本农田、一般耕地以及其他农用地实施分区管控，明确耕地质量精准管护和提升的空间范围与优先序，在不同分区内实施差异化的耕地质量保护和提升措施，最终实现农业空间内部分区分类的精细化治理。
（二）“三线”划定明确了耕地保护和质量提升的空间边界
“三区”侧重国土空间主体功能的划分，“三线”作为“三区”内的核心管控区域，侧重国土空间管控边界的划定。“三线”的划定并非简单的空间分割，而是通过构建国土空间开发保护的底线约束体系，明确耕地质量保护和提升的空间管控边界、质量底线和生态屏障，从而实现耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护。
永久基本农田控制线划定了耕地质量保护和提升的空间管控边界和质量底线。永久基本农田是耕地数量和质量建设并举的资源载体，其不仅维持着数量上的刚性约束，更承载着质量稳步提升的改革任务。永久基本农田是我国优质耕地的集中区域，具备土壤肥沃、灌排条件便利、集中连片、适宜规模化经营等条件，是为保障国家粮食安全和重要农产品供给需要实施永久特殊保护的耕地。依据2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（以下简称《划定落实三条控制线的指导意见》）的政策规定可知，永久基本农田控制线是国土空间规划为落实严格的耕地保护政策，依据耕地资源分布现状，以耕地质量等级为核心依据，综合考量粮食作物种植现状、土壤污染状况、耕地产能及生态安全等多维指标，在严守耕地红线的基础上，依照法定程序划定的对符合高等级质量标准的优质耕地实施特殊保护的核心区域的边界线。所以，永久基本农田控制线通过划定国家优质耕地资源的核心保护范围，明确了高质量等级耕地资源的空间管控边界；其以较高的耕地质量等级作为核心划定标准，从源头上确保被划入的耕地本身就是质量等级较高、需要优先保护的优质耕地，从而明确了该核心保护区域的质量底线。永久基本农田控制线作为农业空间的核心管控区域，其主体功能是从事农业生产，其范围内的耕地必须用于粮食生产。永久基本农田一经划定就不得随意占用和调整，一方面通过严格执行“非农化”要求，消除城镇化建设、工业开发等行为对优质耕地的侵占或破坏，守住耕地质量的物理空间边界；另一方面通过防范“非粮化”利用，严格限制将耕地转为园地、林地、草地等，防止农业内部种植结构调整对耕地地力的破坏，保障耕地的粮食生产功能，实现耕地资源的可持续利用和质量提升。耕地质量是决定耕地产能的主要因素，以永久基本农田为优先区和核心区，通过高标准农田建设、土地整治、保护性耕作技术、增施有机肥提高土壤有机质、完善田间灌排体系及道路等基础设施等耕地质量提升措施，将永久基本农田建设成高标准农田并加以管护，就能够确保核心耕地的质量和产能。因此，永久基本农田控制线为耕地质量保护和提升划定了明确的空间边界，设置了严格的质量底线要求，通过高标准农田建设以及各项耕地质量提升技术措施，保障永久基本农田控制线内耕地质量的维持和提升，不断增强耕地产能。
在我国城镇化建设快速推进的过程中，城市建设用地规模不断扩大，速度不断加快，城镇建设用地往往占用城镇周边地势平坦、水源充足、集中连片的高质量等级耕地，导致优质耕地总量减少，耕地质量下降。同时，城镇化建设，特别是工业化发展带来的土壤、水源、大气等环境污染也会造成对城镇周边剩余耕地的损害。城镇开发边界为城镇开发建设划定了严格的空间开发边界，引导城市发展模式从外延式扩张转向存量化提升，通过盘活低效存量的城镇建设用地，优化土地利用结构，减少城镇化开发对增量土地尤其是高质量等级耕地的依赖，从源头上减少对优质耕地和永久基本农田的占用需求，维护城镇周边集中连片、高产优质耕地资源免遭破坏，从而为耕地质量提升提供稳定的空间预期。为有效阻止城镇开发对优质耕地的侵占与破坏，应在城镇开发边界线和永久基本农田之间建立耕地生态缓冲过渡带或者隔离区。在此区域内，依据国土空间规划的要求，严格限制或者禁止可能造成土壤、水源、大气污染的工矿企业、规模化养殖场，以及其他严重影响耕地质量的新增非农建设活动和工业布局；强化对现有零散非农建设活动的规范整治，重点防止城镇化、工业化进程中的各类污染物进入耕地，导致耕地质量下降。因此，以城镇开发边界明确城镇空间扩张的边界，严格限制城镇开发建设活动对耕地的挤占，从而为耕地保护和质量提升提供空间保障。
二、“三位一体”原则下国土空间规划的耕地保护功能立法的制度问题
国土空间规划“‘三区三线’”制度旨在优化耕地保护和质量提升的空间布局并明确其空间边界。《耕地保护和质量提升法（草案）》第12条为了发挥国土空间规划“‘三区三线’”对耕地保护和质量提升的治理作用，虽然规定了编制国土空间规划落实和划定“‘三区三线’”要“坚持耕地保护优先”，“明确耕地保有量、永久基本农田保护面积等耕地保护目标”，“优先保护城市周边永久基本农田和优质耕地”等内容，但在耕地保护“三位一体”原则下审视这些规定，还存在耕地保护目标单一、耕地优先保护与生态优先保护冲突、城市周边永久基本农田和优质耕地保护不力等问题。
（一）确定的耕地保护目标单一
在耕地保护以耕地数量保护为主的阶段，土地规划和土地用途管制制度是确保耕地数量不减少和守住耕地数量红线的主要法律手段。在耕地保护已经进入耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的阶段，耕地保护的目标也就当然地由数量保护的单一目标转向数量、质量、生态的“三位一体”的保护目标。作为确定耕地保护目标管理手段的国土空间规划“‘三区三线’”制度，也应当将耕地保护目标由数量目标转向数量、质量、生态“三位一体”的保护目标。但是从目前的状况看，虽然耕地数量、质量、生态“三位一体”的原则已经在政策和法律制度中明确确立，但“‘三区三线’”制度确立的耕地保护目标还未实现由数量保护向数量、质量、生态“三位一体”保护目标的转换。这一问题从2025年10月公布的《耕地保护和质量提升法（草案）》关于耕地保护目标的规定就可见一斑。该法（草案）第12条明确规定，编制国土空间规划应当“明确耕地保有量、永久基本农田保护面积等耕地保护目标，严格控制新增建设用地规模。”可见该条仅仅明显地规定了“耕地保有量、永久基本农田保护面积等耕地保护目标”的数量目标，而没有将耕地质量和耕地生态保护纳入耕地保护目标。这样的规定使得国土空间规划“‘三区三线’”制度的耕地保护目标单一，难以全面发挥对耕地数量、质量、生态“三位一体”保护目标的治理作用。
（二）未能明确“三区三线”划定中耕地优先与生态优先的顺位
在编制国土空间规划、划定“‘三区三线’”的实践中，由于国土空间的功能冲突和对土地的利用偏好必然会出现永久基本农田控制线、生态保护红线与城镇开发边界的空间冲突，其本质并非单纯的空间权属之争，而是耕地的生产功能、生态功能和开发边界的管控目标失衡，该冲突贯穿耕地保护和质量提升的全过程。为解决这一冲突，有关政策和法律提出了在国土空间规划中统筹划定“三线”的顺位原则。例如，2017年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》明确提出“确立生态保护红线优先地位。”国土资源部印发的《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》明确规定：“在划定生态保护红线、城镇开发边界工作中，要与已划定的永久基本农田控制线充分衔接，原则上不得突破永久基本农田边界。”2019年10月《划定落实三条控制线的指导意见》明确规定要“优先保障生态安全、粮食安全”。2023年12月颁布的《中华人民共和国粮食安全保障法》第10条规定，国家实施国土空间规划下的国土空间用途管制，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定和落实耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界，严格保护耕地。该条并未规定优先保护的问题。《耕地保护和质量提升法（草案）》第12条明确规定：“划定落实耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界等，坚持耕地优先保护。”由此可见，生态保护红线和永久基本农田控制线相较于城镇开发边界线应当优先划定，但是，生态保护红线和永久基本农田控制线之间的优先序并不明确。国家政策既未明确生态保护红线与永久基本农田控制线优先的条件、适用范围，也未建立明确的冲突协调规则，导致两条控制线的优先序在政策层面缺乏统一的判定标准，最终可能导致不同专项领域在核心管控目标导向下进行选择性适用，要么基于“生态优先”的政策导向将国土空间划入生态功能空间，要么依据“耕地保护优先”原则，将国土空间划入耕地和永久基本农田空间，从而导致空间功能布局的不合理。
（三）未能解决城镇边界扩张占用周边永久基本农田和优质耕地的问题
耕地是农业生产中最基本的物质资源，城镇周边的耕地往往是地势平坦、土壤肥沃、灌排条件便利、基础设施完善、集中连片且经过长期保护与培育的高质量等级耕地。然而，在城镇化快速推进的进程中，一些地方单纯从地方经济发展的短期视角为降低城镇开发成本，片面追求城镇化的集中连片，城镇建设用地规模和速度不断扩张，占用城镇周边地势平坦、基础设施完善的优质耕地，部分区域甚至突破城镇开发边界，将优质耕地转化为城镇建设用地，导致优质耕地资源总量减少。习近平总书记早在2013年就指出：“要处理好工业化、城镇化和农业现代化的关系。工业化、城镇化需要土地，农业现代化需要保证土地数量和质量。现在的问题是，在一些地方工业化、城镇化压倒了农业现代化。在这个问题上博弈时，一些地方输出的往往是大量良田，赢的是工业化、城镇化，而且很多人认为这是不言而喻的事。因为土地一转让每亩可以产出几百万、上千万元的利润，在自己这一任中就能体现出效益来，而种地一百年也没有这样的效益，有人就会想，凭什么要用这些地搞农业？”正因为其中提及的这种认知的普遍性，各地方的工业化、城镇化占用了城镇周边大量的优质耕地。因此，在国土空间规划“‘三区三线’”划定和执行中如何有效保护城镇周边的永久基本农田和优质耕地仍然是比较突出的现实问题。《耕地保护和质量提升法（草案）》第12条虽然规定了“优先保护城市周边的永久基本农田和优质耕地”，但并没有明确优先保护的含义，也未提出优先保护的路径，因此，与解决城市边界扩张占用周边大量永久基本农田和优质耕地的问题相去甚远。
三、“三位一体”原则下国土空间规划的耕地保护功能实现的制度完善路径
耕地保护既要保数量更要提升质量，实行耕地数量、质量和生态“三位一体”保护，是国土空间规划“‘三区三线’”制度面临的新问题。“‘三区三线’”制度不仅要实现耕地数量的稳定，更要将耕地保护和质量提升作为核心管控目标，发挥“‘三区三线’”制度对耕地保护和质量提升的治理作用。为此，要坚持以耕地保护和质量提升为导向，对《耕地保护和质量提升法（草案）》第12条关于国土空间规划应当明确耕地保护目标、坚持耕地保护优先和优先保护城市周边永久基本农田和优质耕地的规定加以完善。
（一）确立耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护目标
强化目标约束，完善保护布局是制定“耕地保护和质量提升法”的重要思路。按照这一思路首先要求编制国土空间规划应当明确耕地保护目标。国土空间规划是耕地保护的法定规划依据。“‘三区三线’”制度作为国土空间规划的核心管控制度与空间治理工具，在耕地保护必须坚持数量、质量、生态“三位一体”保护的原则下，“‘三区三线’”制度必须确立数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护目标，而不再是单一的数量保护目标。耕地数量、质量、生态“三位一体”保护表明耕地保护目标不再将耕地简单作为一定的空间面积，而是要将耕地作为处于特定地理、生态空间的具有内在土壤构成和外在生态环境及耕作条件的自然综合体，作为数量、质量、生态相统一的自然资源物质整体加以保护。因此，“强化数量、质量、生态目标维度的兼容性，以提升产能潜力及稳定性满足人民美好生活需要，是推进耕地‘三位一体’保护的本质要求。”“三位一体”的保护目标，意味着编制国土空间规划、划定“‘三区三线’”不仅要明确耕地保有量、永久基本农田保护面积等数量目标，而且应当明确耕地质量维持和提升的目标、生态稳定和改良的目标。这就要求在编制国土空间规划、落实和划定“‘三区三线’”中，要按照主体功能区战略安排，依据国土调查成果中各类土地的状况，综合考虑自然地理格局、农业种植状况和经济社会发展需求，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，科学划定“三区三线”，在符合生态保护要求的前提下优先保障农业用地；要依据土壤普查和土壤农业利用适宜性评价成果，将适宜农业生产的土地划入耕地范围，编制耕地保护专项规划，合理安排耕地和永久基本农田布局。要在划定的农业用地功能区范围内，明确各类用地的区位、类型和质量等级，优化耕地、园地、林地、草地布局。对各类耕地和永久基本农田的质量等级和生态环境指标要确定到空间地块，作为耕地质量保持和提升、生态稳定和优化的基础依据。在国土空间规划编制和“‘三区三线’”划定后，也要依据“‘三区三线’”制度管控和约束耕地数量、质量、生态保护目标的实现。首先，“‘三区三线’”制度严格控制和约束建设用地占用耕地，确保耕地数量不减少，守住耕地保护数量红线的同时也守住数量红线内的耕地质量和生态不降低。“‘三区三线’”划定后具有法律效力，建设用地必须符合国土空间规划，只能在规划确定的建设用地范围内占用耕地，不得逾越规划红线占用耕地。国家实行最严格的耕地保护制度和永久基本农田特殊保护制度，必然要求严格执行国土空间规划和土地利用计划的管控，对各类非农建设占用耕地的行为进行严格管控和严格审批。违法占用和违法审批占用耕地的行为将受到法律的严厉追究。其次，“‘三区三线’”制度严格约束耕地占补平衡和进出平衡。“‘三区三线’”确定的耕地经依法批准转为建设用地要落实占补平衡，耕地转为其他农用地要落实进出平衡，补充补进的耕地必须与占用的耕地在数量、质量、生态方面相当，切实做到数量、质量、生态全面的占补平衡和进出平衡，切实防止占多补少、占优补劣、占整补散、占水田补旱地，以确保“‘三区三线’”划定的耕地数量不减少、质量有提升、生态不恶化，实现“三位一体”的耕地保护目标。再次，“‘三区三线’”严格约束耕地的综合整治、质量提升、生态稳定和优化。“‘三区三线’”划定后，要求各地按照规划、土壤普查和土壤农业利用适宜性评价成果，推进土地综合整治和耕地集中连片，加强耕地灌排保障体系建设、加强退化耕地治理、实行耕地有机质提升行动、开展高标准农田建设，将规划的永久基本农田逐步建设成为高标准农田。这些措施都能够在确保耕地数量不减少的同时，有效提升耕地质量、稳定和优化耕地生态，实现耕地“三位一体”的保护目标。
近年来中央关于耕地保护的政策文件规定了耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护目标，同时也把提高耕地产能等作为耕地保护的目标。例如，《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（以下简称《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》）明确规定了耕地保护的总体目标：“牢牢守住耕地红线，确保实有耕地数量基本稳定、质量有提升。到2020年，全国耕地保有量不少于18.65亿亩，永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩，确保建成8亿亩、力争建成10亿亩高标准农田，稳步提高粮食综合生产能力，为确保谷物基本自给、口粮绝对安全提供资源保障。”这里明确提出数量稳定、质量提升的目标，提出建成10亿亩高标准农田不仅是数量目标也是质量目标；同时还提出了提高粮食综合生产能力，确保口粮绝对安全的目标。但反观《耕地保护和质量提升法（草案）》第12条关于编制国土空间规划中耕地保护目标的单纯数量目标的规定就明显存在不足。中央文件中规定的耕地保护总体目标理应置于耕地保护和质量提升法的总则部分，对耕地保护的各项制度起到目标管理的约束作用，不仅是国土空间规划的耕地规划布局，而且耕地占用管控、耕地质量提升、监督与保障等各项制度都要实现耕地保护的目标，只不过国土空间规划编制首先要明确耕地保护目标应处于基础地位，但也不能因为国土空间规划首先要确定耕地保护的具体目标，就将耕地保护目标仅仅规定在规划制度中，降低其总则规定的作用。《耕地保护和质量提升法（草案）》总则并未规定耕地保护目标，而将第二章的章名定为耕地保护目标和布局，该章首个条文即第12条仅仅规定了编制国土空间规划应当明确耕地保有量、永久基本农田保护面积等耕地保护目标，这样的规定使人以为耕地保护目标只是国土空间规划编制中明确耕地数量保护目标，从而降低了耕地保护目标对各项耕地保护制度的统领作用。因此，建议对“三位一体”原则下耕地保护目标的立法完善采用总则和分则分别规定的思路，在《耕地保护和质量提升法（草案）》的总则第4条之后增加一条规定耕地保护的目标，按照耕地数量、质量、生态“三位一体”保护原则中数量保护为基础、质量保护为关键、生态保护为保障的内在逻辑，规定耕地保护的总体目标是确保耕地数量稳定、质量提升、生态良好。具体目标是：其一，坚守国土空间规划确定的耕地保有量、永久基本农田保护面积，确保耕地数量不减少，红线不突破；其二，优化国土空间规划确定的耕地布局，开展土地综合整治、加强高标准农田建设和管护，提升耕地质量，确保优质耕地和高标准农田质量有效提升；其三，加强水土保持，防治土壤盐渍化、沙化，提升土壤有机质、防治土壤污染，确保良好的耕地生态；其四，不断提高耕地综合生产能力，确保粮食安全。在总则规定耕地保护目标的基础上，第二章国土空间规划确定的耕地保护目标则是按照总则规定的要求在国土空间规划编制活动中具体确定耕地保护目标，例如总则规定坚守国土空间规划确定的耕地保有量、永久基本农田保护面积，国土空间规划编制就要明确耕地的保有量、永久基本农田的保护面积；总则规定优化国土空间规划确定的耕地布局，开展土地综合整治，提高耕地质量，国土空间规划的编制就要做好对耕地的优化布局。因此，在总则规定了耕地保护目标的情况下，第二章规定的耕地保护目标和布局就是国土空间规划确定的具体目标和布局。因此，对该法草案第12条第1款所表述的耕地保护目标就可以修改为：编制国土空间规划应当落实主体功能区战略，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界等，明确耕地保有量、永久基本农田保护面积和优化耕地布局、开展土地综合整治、提升耕地质量、改善耕地生态等耕地保护目标。
厘清耕地数量、质量、生态保护的基本内涵是探究耕地保护制度创新和政策设计的基础。但是目前研究中学者对其含义的理解分歧较大。“对耕地质量保护的讨论，作物学侧重于土壤肥力改进，生态学侧重于土壤污染治理，经济学侧重于生产效率提升。同时，已有研究对耕地质量和耕地生态的边界划分也相对模糊，有研究将耕地质量直接划分为耕地生态质量和耕地环境质量，前者多用作物学偏向的土壤肥力指标表征，后者则多用生态学偏向的土壤污染指标表征。”鉴于对耕地数量、质量、生态“三位一体”保护含义理解的分歧，建议《耕地保护和质量提升法（草案）》在总则第4条增加一款规定，坚持耕地数量、质量、生态“三位一体”保护原则的同时，对耕地数量保护、耕地质量保护、耕地生态保护的基本含义作出明确，使得人们对这些基本概念有一个相对统一的认识，以有利于具体制度的设计和执行。
（二）明确耕地优先与生态优先的协调规则
在不同的政策文件中，既有耕地保护优先的规定，也有生态保护红线优先的规定。在理解上，对生态保护红线和永久基本农田控制线相较于城镇开发边界线应当优先划定没有疑问，但是，政策文件并没有明确生态保护红线和永久基本农田控制线之间的优先序，这导致两条控制线的划定存在优先序冲突。为了解决这一冲突，应当建立二者的协调规则。这两者所承载的都是不可或缺的社会公共利益，所以，一般地规定耕地保护优先于生态保护或者规定生态保护优先于耕地保护都是不合适的，只能依据国土空间土地的具体自然属性作出具体判断，协调耕地保护与生态保护之间的利益冲突。耕地保护优先的价值在于保护粮食安全的社会公共利益，耕地的自然属性和状态以适合作物种植和农业生产为要。生态用地优先保护的价值在于生态安全的社会公共利益，生态土地的自然属性和状态承载着生态要素或者适合进行生态维护。因此，协调二者冲突的根本原则就是根据土地自然属性和状态的农业生产价值和生态平衡价值的比较决定其优先序。“土地生态系统是在长期适应自然的过程中逐渐形成的，与其他生态系统一样，它具有内部的自动调节功能，可以自我调节，可以通过修复来保持自身的协调和稳定。”因此，对土地生态价值的判断要放在整个生态系统中，尊重生态系统的客观规律，作出科学的判断。这就需要开展土地调查，依据调查数据评价其自然属性和状态的生态价值和农业生产价值的优劣，决定其利用顺序。土地自然属性和状态更适合生态价值的，就优先保护其生态价值，优先划定为生态用地；土地自然属性和状态更适合农作物种植，而且不影响生态系统的自然适应和平衡稳定的，就应当将其优先划入耕地。中央有关加强耕地保护的政策文件规定的内容就体现了依据土地自然属性和状态的生态价值与农业生产的适应价值确定其适应优先序的原则。例如，《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》规定：“对25度以上坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地、15-25度坡耕地、严重污染耕地等有序开展退耕还林还草，不得将确需退耕还林还草的耕地划入永久基本农田，不得将已退耕还林还草的土地纳入土地整治项目，不得擅自将永久基本农田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地纳入退耕范围。”《自然资源部农业农村部关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》规定：“在符合国土空间规划和生态环境保护要求的前提下，国土调查成果中各类非耕地地类，均可作为补充耕地来源”；补充耕地“要按照‘恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅’的原则，在充分保障土地权利人合法权益的前提下，优先将从平原和低坡度耕地中流出的园地、林地、草地等其他农用地恢复为耕地，因地制宜推动园林地‘上坡’，耕地‘下坡’，优化耕地、园地、草地布局。未利用地开发要坚持生态优先、以水定地、稳妥有序的原则，一般应严格控制在新一轮全国耕地后备资源调查确定的宜耕后备资源范围内实施。”这些政策规定都表明，“耕地保护优先”“生态保护优先”的政策规定相对于建设用地而言是明确的，但在耕地保护和生态保护之间应当建立优先保护的协调规则。基于土地自然属性和状态的生态价值和农业生产适宜性评价，土地承载的生态系统要素价值更大的，应当优先保护其生态价值，纳入生态保护红线，耕地保护不得逾越生态保护红线，耕地保护采取的各项措施必须以符合国土空间规划和生态保护要求为前提；土地自然属性和状态更适宜农业生产和作物种植，同时又对生态系统价值平衡没有不良影响的，就应优先纳入耕地保护，也不得擅自将耕地、特别是永久基本农田退出耕地。因此，建议对《耕地保护和质量提升法（草案）》第12条规定的坚持耕地优先保护加以修改，在该条增加1款，将上述内容纳入法律条文，明确耕地优先保护与生态优先保护的协调规则，以避免绝对化和执行冲突。
（三）建立城镇区划对城镇周边永久基本农田和优质耕地的避让制度
针对工业化、城镇化大量占用城镇周边永久基本农田和优质耕地的突出问题，习近平总书记明确指出：“推进城镇化不一定都要连成片，可以跨出去，搞串联式、卫星城式的发展，连成片就势必占用大量经过长期努力好不容易建设形成的高产农田。最好的农田往往都在郊区，都是投入更多的，把它们都变成城区了，还要再花钱去建设高产农田，要花多少钱啊，有没有算过账！”“以后要有硬杠杠，有些农业用地是不能动的、硬性的，在这个前提下再来考虑城镇规划，要避开这些农业用地。”这就明确提出了解决这一问题需要建立规划避让制度的设想。但是从《耕地保护和质量提升法（草案）》的内容看，并没有对城镇化如何避让城镇周边的优质耕地和永久基本农田作出规定。该草案第12条第3款规定：“地方各级人民政府应当严格落实国土空间规划中明确的耕地保护目标，严守耕地和永久基本农田保护红线，保障耕地资源有效利用，优先保护城市周边的永久基本农田和优质耕地。”其中最后一句“优先保护城市周边的永久基本农田和优质耕地”与此有关，但规定内容与解决工业化、城镇化大量占用城市周边永久基本农田和优质耕地的问题相去甚远。首先，“优先保护城市周边的永久基本农田和优质耕地”这一表述的意思不明确、不准确：意思似乎是城市周边的永久基本农田和优质耕地要比偏远农村的永久基本农田和优质耕地获得优先保护，但是针对因工业化、城镇化大量占用城市周边永久基本农田和优质耕地的问题而言，其本意并非如此，真正意思是针对建设占用土地、城市开发占用土地时，要优先保护城市周边的永久基本农田和优质耕地，不要因其位于城市周边就理所当然地将其占用。但该条文的表述显然没有表达出这样的意思。其次，该条内容并没有像习近平总书记指出的那样为工业化、城镇化占用城市周边永久基本农田和优质耕地设置“硬杠杠”，没有规定城镇建设不得占用周边永久基本农田和优质耕地；也没有对城镇化的规划给予指引，没有规定“城镇化不一定都要连成片，可以跨出去，搞串联式、卫星城式的发展”；更没有规定工业化、城镇化建设用地对城市周边永久基本农田和优质耕地的避让制度。因此，为了切实保护城市周边的永久基本农田和优质耕地，应当对《耕地保护和质量提升法（草案）》第12条第3款中“优先保护城市周边永久基本农田和优质耕地”的规定加以修改，将该条款有关内容修改为：地方各级人民政府在推进工业化、城镇化发展中，应当科学确定城镇化建设用地空间，优先保护城市周边的永久基本农田和优质耕地，城市建设应当对周边永久基本农田和优质耕地予以避让，不得以城市发展为由集中连片占用周边永久基本农田和优质耕地。
四、结语
在推进乡村全面振兴、加快建设农业强国的新时代，我国长期坚持的耕地保护基本国策也进入了耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的新阶段。按照耕地“三位一体”保护原则审视国土空间规划的“‘三区三线’”制度，还存在耕地保护目标侧重数量保护，未将耕地质量、生态保护纳入耕地保护目标；耕地优先保护与生态优先保护冲突，城市周边永久基本农田和优质耕地保护不力等突出问题。为了更好地发挥国土空间规划“‘三区三线’”制度对耕地保护和质量提升的治理作用，应当借助对《耕地保护和质量提升法（草案）》的讨论和修改，完善其中第12条关于国土空间规划“‘三区三线’”制度对耕地保护目标、耕地保护优先、优先保护城市周边的永久基本农田和优质耕地的规定，将耕地保护目标确定为耕地数量、质量、生态“三位一体”的多维目标，并规定于该法的总则之中。在第12条规定的国土空间规划编制中应当对耕地数量、质量、生态保护目标加以确定；建立耕地优先保护与生态优先保护的协调规则，依据土地自然属性和状态的生态价值以及农业生产适宜性评价确定其优先序，土地承载的生态系统要素价值更大的，应当优先纳入生态保护红线；土地更适宜农业生产的，优先纳入耕地保护红线；建立城镇建设用地对城市周边永久基本农田和优质耕地的避让制度，以优先保护城市周边的永久基本农田和优质耕地。同时，还应当在总则中增加条款明确规定耕地数量保护、耕地质量保护、耕地生态保护的基本含义。
编辑审核：孙聪聪 申江华 陈凯扬
