作者简介：刘锐，中央党校（国家行政学院）二级教授、博士生导师。
基金项目：中央党校（国家行政学院）科研项目“ 基于权利体系化的自然资源法律制度研究 ” （项目编号：2021ZXWZ008) 。
原文载于《法学杂志》2026年5期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：刘宇琼。
摘要：进城落户农民及其土地权益是一个缺乏制度明确规定、研究尚未形成足够共识的问题。进城落户农民概念的外延应涵盖未完全市民化及未失去身份性土地权益的所有户口由农村迁入城镇的人员。进城落户农民土地权益的核心是成员权及其与成员身份紧密关联的土地承包经营权、宅基地使用权 。基于中央改革意图、乡村振兴、进城落户农民可靠稳定保障、不同群体公平对待等不同维度综合考量，进城落户农民的土地权益保护应在进城农民群体的框架下通盘考虑，不可“ 一刀切”“ 齐步走”，同时应有限度。应以取得稳定公职身份或缴纳一定年限城镇职工社会保险为取消成员身份的标准。成员身份丧失的，其基于该身份取得的土地延（承）包资格和宅基地使用权等权利也应当一并丧失，而承包期内的土地承包经营权则可继续保有或自愿有偿退出。至于基于使用房屋需要利用土地的权利，可与城镇居民继承农房时对土地的权利同等保障。进城农民的土地承包权益当下可通过地方性法规予以调整。未来应通过相关法律的修改对进城农民的土地权益进行系统规范调整。
关键词：进城农民；落户；土地权益；保护限度；城镇职工保障
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《十五五规划纲要》）提出：“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。”2026年《中共中央办公厅 国务院办公厅关于做好第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作的意见》（以下简称《延包意见》）提出，“依法保障进城落户农民合法土地承包权益”。何谓进城落户农民？政策文件和法律法规均未明确界定，学术研究也未形成共识。何谓“进城落户农民合法土地承包权益”？《延包意见》所强调的显然不是或不仅指进城落户农民享有的二轮承包期内的土地承包经营权。进一步的问题是，“合法土地承包权益”和“土地承包权”是否等于或包含延（承）包资格？进城落户农民的土地权益问题，不仅关系近2亿进城落户农民的切身利益，也深刻影响农业现代化与乡村振兴，还涉及进城落户、进城未落户、常住农村等不同农民群体的公平对待和社会稳定，其意义重大。而且，在全国推进耕地二轮承包期满后三轮延包整省试点的背景下，研究这一问题显得尤为迫切。解决进城落户农民的土地权益问题，前提是精准界定该群体范围，核心是明确其集体经济组织成员身份丧失的判定标准，目标是通过法律法规对其土地权益的取得、丧失与变更作出明确规范。
一、进城落户农民：一个尚需界定的特殊群体
（一）进城落户农民的概念厘清
进城落户农民是中央文件早已使用但始终没有明确界定的概念。法律法规尚未采用这一概念，只有《土地管理法》使用了与之相近的“进城落户的农村村民”。对于进城落户农民的内涵，学者研究尚未达成共识。有观点认为，进城落户农民主要指处于市民化进程中，取得城镇户籍并计划在城镇永久居留，但尚未享受与城镇居民同等基本公共服务和社会福利的农村集体经济组织成员。也有观点认为，进城落户农民具体指已取得城市户籍并有长期在城市居留的意愿，但未缴纳社会保险的农村集体经济组织成员。还有观点认为，广义上的进城落户农民指进入城镇并取得城镇户籍的所有农业转移人口，涵盖保留“三权”的农村集体经济组织成员和未保留“三权”、丧失成员身份的非聘任制公务员等人员；狭义上的进城落户农民仅指已取得城镇户籍，但仍依法保留“三权”的农村集体经济组织成员。以上研究成果，对于厘清进城落户农民概念具有重要意义，即对进城落户农民这一特殊群体的界定，既要关注其获得城镇居民同等基本公共服务的“向城”的一面，也要关注其农村土地权益被取消的“脱农”的一面。即进城落户农民应该不打折扣、不“拖泥带水”地城市化，否则就不应脱离进城落户农民群体。不过，上述研究也有不足。比如，如果仅以获得城镇居民同等基本公共服务为标准，就无法将仍享有农村土地权益的公职人员等群体涵盖在内。事实上，这一群体的数量不少。何况，不同于早年农民进城落户后，便能完全享受与农村迥然不同的城镇基本公共服务，近一二十年来，城乡基本公共服务均等化加速推进，并逐步与户籍脱钩，农民进城落户对享受城镇基本公共服务的影响越来越小。仅以享受城镇基本公共服务便否定农民身份显非合理。而将未缴纳社会保险作为界定进城落户农民的要件更显不当。自党的十八大以来，城乡居民养老保险和医疗保险逐步统一，绝大多数农民（无论进城与否）已缴纳社会保险，但不一定是职工保险。而且，以上研究大多强调进城落户农民为集体经济组织成员。如此界定的弊端是，只要丧失成员资格，就应被排除进城落户农民范畴。然而，成员身份的丧失与土地权益的取消不一定同步，在其基于集体成员身份取得的土地权益尚未完全丧失前，仍应认定为进城落户农民。
从语义来看，进城落户农民是指农民进城落户后，尚未成为真正意义上的城镇居民。这是户籍与城镇基本公共服务逐步脱钩后出现的新问题。如何合理界定进城落户农民，关键不在于农民是否进城落户，也不在于其是否继续从事农业生产。从概念提出背景与实际所指来看，此处的农民侧重指代已进城落户、正处于市民化进程中的群体，核心是如何处理其与农村土地等相关权益的关系。也就是说，既要保障进城落户农民享有与城镇居民同等的基本公共服务，也要推动其逐步脱离土地，不再将土地作为基本生活保障。基于这一思路，笔者认为应将进城落户农民界定为：已进入城镇并取得城镇户籍、尚未完全享有当地城镇居民基本公共服务，或是未丧失集体经济组织成员身份和（或）仍保有农村身份性土地权益的农业转移人口。这一界定，一方面强调进城落户农民的“应得”，另一方面强调其“应失”，只有“应得”与“应失”均落实到位，才可将其从进城落户农民群体中移除。如此界定，尚需明确的是城镇居民基本公共服务的标准。对此，下文进一步探讨。
（二）进城落户农民群体的基本属性
准确认识进城落户农民群体的属性，是合理界定其权益的基础。概括起来，主要有以下五点内容。
第一，人员构成的复杂性。这一群体虽然被统称为进城落户农民，主体构成是农民、农民工，但其中也包含非农业身份的学生、各类从业人员，甚至还有公职人员、领导干部。即使是往返于城乡之间的农民、“半农民”，或是长期外出务工的农民工，所能享有的基本公共服务也相差甚远。
第二，与进城未落户农民在基本公共服务享有方面的接近性。一方面，农民进城落户后，所享有的城镇基本公共服务较为有限。自户籍制度改革以来，城乡基本公共服务均等化加速推进，城镇基本公共服务与户籍逐步脱钩。进城落户农民可享受的公共服务，未落户农民未必不能享有。在各地陆续取消城市商品房限购、中小学在校学生数量已经或即将达峰的背景下，这一现象越发突出。而2026年5月18日发布的《国务院关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（国发〔2026〕11号）更是围绕加强随迁子女教育保障、扩大公租房保障范围、健全就业地参加职工社会保险制度、加强常住地基本医疗保障等重点方面，要求逐步消除基本公共服务与户籍挂钩因素，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务。另一方面，并非农民收入水平越高、对土地的依赖程度越低，其进城落户意愿就越强。进城农民中，恰恰是交通便利、收入高的群体落户意愿低。2015年末，浙江省常住人口城镇化率为65.8%,而户籍城镇化率仅为32.5%,低于全国平均水平。2024年，中国乡村振兴综合调查表明，愿意退出宅基地的农户中，只有26.8%的来自集体经济收入高于平均水平的村庄，而73.2%的来自集体经济收入低于平均水平的村庄。另外，相当一部分稳定就业的公职人员仍然保有集体成员身份，这也说明就业收入稳定保障群体的落户意愿并不高。
第三，收入保障的不稳定性。农民进城落户，并非都是在拥有稳定就业与长期生活保障后才彻底脱离农村。有相当一部分人是为了让子女接受优质教育而选择落户城镇。他们既无稳定就业，也未享有城镇职工社保保障，常年往返于城乡，生活开支仍需依靠农村收入补贴。随着就业机会减少、难度增加，进城落户农民未来在就业与社会保障方面出现波动也在所难免。
第四，农村土地对其意义的差别性。在规模庞大、构成复杂的进城落户农民群体中，不乏拥有稳定就业、高水平社会保障甚至高收入的人员，但多数人仍将农村土地权益作为基本保障，或是可依托的兜底长效保障。
第五，基本未丧失对农村集体的身份性。绝大多数进城落户农民已被确认为集体经济组织成员。截至2025年7月31日，全国共确认农村集体经济组织成员约9.3亿人，其中常住城镇且已落户的农村集体经济组织成员高达1.91亿人，而超过半数的农村集体经济组织成员常住在城镇，且未来仍有增长趋势。当然，进城落户农民中，也存在既未被确认集体经济组织成员身份也未彻底退出土地权益的人群。
二、进城落户农民的土地权益：一个亟待廓清的权益集合
对于进城落户农民所享有的土地权益，除法律明确规定不得以退出土地承包经营权等“三权”作为进城落户的前置条件外，中央文件也只是原则性规定依法保障其合法土地权益。即使是《延包意见》，也只原则性规定依法保障进城落户农民合法土地承包权益。近日，笔者前往某整省试点地区调研，发现省、市、县三级并未结合地方实际，出台进城落户农民土地承包权益处置的具体指导意见。有观点认为，除“三权”外，进城落户农民还享有成员权、地役权、林权、股权、自治权等权利。有观点将相关权利划分为三个层次：第一层次为土地承包经营权、宅基地使用权，第二层次为土地承包权、宅基地资格权等成员权利，第三层次包含土地经营权、宅基地“三权分置”中的第三权及其他财产权利。其实，在上述土地权利中，土地承包权、宅基地资格权、未量化固定的集体资产收益分配权属于成员权范畴，而土地经营权、股权、地役权则与成员身份无关，不应将其纳入进城落户农民土地权益讨论的范畴。因此，立足保障进城落户农民土地权益这一语境，真正需要探讨的是成员权以及基于成员身份取得和（或）保有的土地承包经营权、宅基地使用权。
（一）政策法律对进城落户农民土地权益的表达
从中央文件来看，有关进城落户农民土地权益的表述在提出后又进行了微调。2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出的“三权”，分别是土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。而2015年党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，又将“三权”中的“土地承包经营权”调整为“土地承包权”。此后，“土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权”成为中央文件有关进城落户农民“三权”的固定表述。
与政策文件不同，现行法律有关进城落户农民的“三权”仍沿用其原初表述。2018年修正的《农村土地承包法》明确规定，不得以退出“土地承包经营权”作为农户进城落户的条件。2021年颁行的《乡村振兴促进法》更是明确规定，不得以退出“土地承包经营权”等“三权”作为农民进城落户的条件。值得注意的是，最高人民法院近几年涉及进城落户农民“三权”的文件中，法发〔2018〕19号文和〔2021〕23号文均使用了“土地承包经营权”，而法发〔2021〕24号文、〔2021〕34号文和〔2022〕36号文却使用了“土地承包权”。
值得探讨的是，如何理解2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中的“现阶段”？近年来，中央文件不再提及“现阶段”，是否意味着对“三权”的保障不再设置期限？中央文件对“三权”的名称表述为什么要作调整？中央文件已将“三权”中的“土地承包经营权”调整为“土地承包权”，为什么法律仍沿用“土地承包经营权”这一概念？
（二）进城落户农民土地权益的实践应对
针对进城落户农民的土地权益问题，以往的实践主要有三种处理方式。
第一，进城落户即丧失成员资格，取消相应的土地权益。进城落户农民由于户籍变动被多数集体经济组织排除在外，必然丧失农村集体经济组织成员资格。此外，有些地方针对外迁户的规定也有类似效果。例如，2002年发布、至今仍有效的《河北省农村宅基地管理办法》第16条规定，外迁户的宅基地使用权由村民委员会收回。2010年发布、至今仍有效的《昆明市农村宅基地管理办法》，将“宅基地使用权人户口迁出本集体经济组织，两年内未腾退或者处理原宅基地”，作为可注销土地使用证、由农村集体经济组织无偿收回集体土地使用权的情形。
第二，进城落户并获得替代性保障即丧失成员资格，进而影响土地权益。户籍迁出是集体成员资格丧失最常见的诱因，法院通常结合当事人是否获得替代性保障来判定其成员资格是否丧失。因此，户籍迁出且已享有城镇社会保障的进城落户农民，一般会被认定为丧失集体成员资格，同时不再拥有土地承包经营权、宅基地使用权等身份性土地权益。
第三，进城并获得稳定就业即丧失成员身份及相应土地权益，而不区分是否在城镇落户。在前些年开展的农村集体产权制度改革中，湖南省绝大多数县（市、区）明确规定：具备行政编、事业编、其他国家行政机关或国家企事业单位编制的人员，均被列为不能确定为集体经济组织成员身份的情形。长沙市望城区高塘岭街道规定的成员资格丧失的情形包括：依国家退役士兵安置政策和军队转业干部安置政策，应由国家安排工作或给予退休、终身供养等待遇的现役和退伍军人；被国家机关、事业单位、国有企业、国有控股企业和参照《公务员法》管理的群团组织、民主团体正式录用。岳阳市华容县在其出台的《华容县农村集体经济组织成员身份资格界定指导意见》中，列举了8种不具有成员资格的情形，其中包括人力资源和社保部门办理正式招工录用手续的行政、事业单位和国有企业及国有控股企业的现职工作人员及退离休人员，已享受国有企业及国有控股企业、事业单位社会养老保险等改革待遇的人员等。
近年来，各地陆续启动耕地二轮承包到期后三轮延包试点工作。从获得的有限信息来看，对待进城落户农民土地权益的实践主要呈现以下特点。
第一，户籍对于确认集体成员身份的重要性在下降，而稳定的就业和退休保障日渐成为取消成员身份的重要考量因素。云南省普洱市思茅区在农村土地二轮承包到期延包工作中，明确了丧失集体成员身份的相关情形，具体包括：进入国家机关、财政全额拨款事业单位、与国有企业签有无固定期限合同或其他享受国家财政保障待遇的在职在编和离退休人员；现役解放军、武警部队提拔为军官；符合政策安置工作条件的退役士兵和军转干部；户口迁入农村集体经济组织所在地，但正享受国家财政保障待遇的国家机关、事业单位、国有企业在职人员和离退休人员。2026年2月公开征求意见的《湖南省实施〈中华人民共和国农村集体经济组织法〉若干规定（征求意见稿）》规定，除已经成为公务员（聘任制公务员除外）外，已经被国家机关、事业单位、国有企业正式录用，享受财政保障待遇也是丧失成员身份的情形。该规定虽尚未生效，但在一定程度上体现出湖南省在农村土地二轮承包到期延包集体成员资格认定问题上的基本立场。
第二，进城落户农民成员身份及其土地权益问题较为复杂，不宜“一刀切”，需要具体问题具体分析。比如，普洱市思茅区在集体成员身份认定工作中，既规定了需要集体经济组织民主讨论的情形，如因外出务工、经商、就学户籍已迁出本集体经济组织、非在编事业及国有企业职工；也规定了集体成员身份保留的情形，如《云南省人民政府关于加大城乡统筹力度促进农业转移人口转变为城镇居民的意见》实施以后，普洱市户籍制度改革“农转城”人员。即使举家进城落户的农民，其承包地处置也根据国家政策的变迁作出了不同规定。
（三）学术研究的主要争论
现有学术研究主要围绕进城落户农民成员权的丧失、成员权与“三权”的关系等内容展开讨论。关于进城落户农民成员权丧失的时点，相关争议焦点在于：农民办理城镇落户时是否即刻丧失成员权？若落户时并未丧失，其成员权又将在何时丧失？一种观点认为，农民进城落户即丧失集体成员权。比如，农户进城落户便丧失原农村集体经济组织的成员资格。又如，户籍已迁出的农户不再属于本集体经济组织成员，同时丧失继续承包本集体经济组织土地的资格。另一种观点认为，农民进城落户并不必然丧失集体成员权。持该观点的学者，或直接主张进城落户农民仍然保留集体成员身份、享有成员权，或依据进城落户后仍享有各项土地权益倒推其未丧失成员权，抑或从继续享有集体土地“三权”、该权利具有身份依附属性推导出其并未丧失成员权。至于集体成员身份或成员权何时丧失，目前学界认可度最高的是“可替代性保障”标准，即进城落户农民一旦在集体土地之外获得稳定、可持续的生存保障，便不宜再保留集体经济组织成员身份。
关于“三权”与成员权的关系，主要围绕成员权与土地承包经营权、宅基地使用权的关系形成了三类观点。第一类观点认为，集体经济组织成员身份是取得、持有和处置“三权”的依据，进城落户农民转让或退出“三权”，无法脱离其集体成员身份归属问题。第二类观点认为，成员权与以成员权为基础取得的财产权利不同，土地承包经营权、宅基地使用权是行使成员权产生的权利，一经设立，便独立于成员权之外，性质为用益物权，属于纯粹的财产权。第三类为折中观点，主张应当坚持缓和有因主义，即在承认成员权得失为“三权”变动事由的基础上秉持缓和立场，允许“三权”在成员权丧失后存续一段合理期限，直至成员权确定无法恢复或不宜恢复时，“三权”方才消灭。
三、进城落户农民土地权益：五个维度的框定
（一）中央文件和立法精神的维度
第一，中央文件对保护进城落户农民土地权益的要求。前文《十五五规划纲要》中关于进城落户农民土地权益的介绍，是目前中央文件针对该问题的最新、最权威表述。该表述中，“进城落户农民合法土地权益”是泛指，其中重点提及的“三权”里，土地承包权是承包地“三权分置”改革设想意义上的新权利类型，其要义是集体经济组织成员分配取得承包地的资格。但依此解读会产生疑问：中央文件为何未强调进城落户农民承包期内的土地承包经营权？至于宅基地使用权，此处应理解为宅基地“三权分置”改革主张提出前的宅基地使用权，因为进城落户农民“三权”概念的提出早于宅基地“三权分置”改革主张。不过，在《延包意见》提出“依法保障进城落户农民合法土地承包权益”后，保障进城落户农民土地延包资格的政策导向更为清晰，毕竟《延包意见》针对的是延包阶段承包土地权益处置问题，而非承包期内的土地承包经营权。而且，在近2亿进城落户农民已被确认为集体经济组织成员的背景下，《延包意见》提出的“确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定”，也表明要保障进城落户农民的土地延包资格。从中央文件来看，其保障进城落户农民通过分配或延包取得土地承包经营权的精神是明显的。
第二，立法文件对进城落户农民土地权益的规定。一是2017年11月公布的《农村土地承包法修正案（草案）》曾将已纳入城镇住房和社会保障体系、具备长期稳定收入来源等条件，作为进城落户农民丧失集体成员资格的实质认定标准，但后续还是删除了，主要原因是其触碰了“坚持农民权利不受损”的改革底线，应当进一步维护进城落户农民的合法权益。可以说，在《农村土地承包法》的权利架构中，集体成员身份的丧失并不必然导致土地承包经营权的灭失。因此，立法机关所强调的应是承包或延包资格的保障，即使农民进城落户并被纳入城镇住房和社会保障体系。二是《土地管理法》规定，允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，但并未限制进城落户农民所享有的宅基地相关权利。其实，宅基地使用权与土地承包经营权不同，土地承包经营权有期限限制，期满即终止。但宅基地使用权无期限限制，若不受成员资格灭失影响而独立存在，就意味着非成员可以一劳永逸地享有这一权利，这显然不符合法律对宅基地使用权的功能定位。只不过，与宅基地使用权紧密关联的是房屋所有权，即使宅基地使用权因成员身份丧失而灭失，基于房屋所有权仍应保障房屋所有权人使用该土地的权利，只是该项权利并非初始意义上的宅基地使用权。三是2024年颁布的《农村集体经济组织法》专章对农村集体经济组织成员作出了规定。根据其第11条对成员的界定，成员的判断标准主要有三项，即户籍在或者曾经在农村集体经济组织，与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以及以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障。在这些条件中，进城落户农民显然满足第一项要件，至于“与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系”的第二项要件，在农业税费取消之后，成员的义务所剩无几。从实践来看，很难得出“进城落户农民比进城未落户农民履行义务更少”的结论。至于“以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障”的第三项要件，一般而言，进城落户农民对土地的依赖程度低于常住农村的农民，但不能据此认定其比进城未落户农民更不需要农村土地提供保障。因此，无法根据《农村集体经济组织法》关于成员资格的界定，得出“可以剥夺进城落户农民成员权”的结论。当然，该法明确规定“已经成为公务员”（聘任制公务员除外）的进城农民（无论是否落户）丧失成员资格。从立法来看，无法得出“必须剥夺进城落户农民成员身份及其具体土地权利”的结论。
（二）进城落户农民获得持续稳定保障的维度
习近平总书记强调：“全面建设社会主义现代化国家是一个长期过程，农民在城里没有彻底扎根之前，不要急着断了他们在农村的后路，让农民在城乡间可进可退。”判断进城落户农民是否真正在城镇稳定扎根，核心在于其是否享有与城镇居民同等的就业收入、住房保障、子女入学及养老、医疗等社会保障权益。在过去城镇就业充足、城镇住房保障覆盖面有限、城乡社会保障差距悬殊的时期，农民一旦获得城镇住房、社会保险等社会保障，即可被认为是获得了“替代性保障”。然而，在城镇就业机会难得、城市商品房购买的户籍限制已基本取消且政府保障性住房储备相对充足的当下，进城落户农民的住房保障问题似乎不再突出。在教育保障层面，适龄入学人口的数量下降使得进城落户农民子女的入学保障需求有所弱化。因此，进城落户农民未来最核心的保障是稳定的收入，这既体现为当下的稳定就业，也包含未来足以支撑基本生活的持续性社会保障。而且，两者之间往往具有一定的关联性，稳定的就业通常对应着待遇水平相对较高的社会保障（如职工养老保险、职工医疗保险）。这也是实践中取消特定公职人员群体集体成员身份所遵循的基本逻辑。当然，若享有稳定、较高水平的社会保障，也可反推其收入来源的稳定。因此，进城落户农民土地权益问题的合理妥善解决，需准确把握我国以社会保险为基础的社会保障制度建设情况。
我国的社会保险主要有城镇职工保险和城乡居民保险两类。城镇职工保险是一个包含养老、医疗、失业、工伤、生育（部分地区已合并）的综合保障体系，属法定强制保险，保障水平较高。城乡居民保险通常仅包含养老保险和医疗保险两个独立险种，为自愿保险，总体保障水平不高。2024年全国人大常委会执法检查组的相关检查报告显示，2023年企业退休人员、城乡居民的月人均养老金分别为3162元、214元，职工医保和居民医保住院政策内报销比例分别为80%以上和70%。从参保情况来看，国有企业、外资企业、大型民营企业基本能依法给职工参加各项保险，而中小微企业参保率还不够高，部分中小微企业经营困难，断保、欠费现象比较普遍。而且，农村外出就业成员仍主要参与保障水平较低的城乡居民基本医疗保险和基本养老保险，其中2023年参与城乡居民基本养老保险的比例为34.51%,参与城乡基本医疗保险的比例高达66.03%,均高于参与城镇职工基本医疗保险和基本养老保险的比例。
由此可见，只有城镇职工社保才可被认定为进城落户农民的“替代性保障”，而统一、自愿参保且保障水平有限的城乡居民社保并不具“替代性”特征，事实上也无法担此重任。不仅如此，并非只要参保职工社保就等同于获得稳定可持续的城镇保障。稳定就业公职人员入职便有稳定的收入保障和职工保险保障，可以认为其入职时便取得替代性社会保障。其他就业人员需以职工社保连续缴费达到规定年限作为判定标准。结合我国养老保险以缴费满15年作为领取养老金的条件，可以将缴费年限达到10年以上确定为获得了替代性社会保障。由于此标准可以涵盖持续缴纳城镇职工社会保险的高收入群体，从而在处理进城农民土地权益时更加彰显公平。
综上，我国社保具有多元多层、强制与自愿并存、保障程度悬殊等特点。在此背景下，若简单将取得城镇社会保障作为“替代性保障”的判定标准，并据此取消进城落户农民的集体经济组织成员身份，显然缺乏正当性。因此，应当充分考虑进城落户农民群体构成的复杂性，以及该群体市民化进程的渐进性与不平衡性，对其土地权益的赋予、限制甚至剥夺不能采取“一刀切”“齐步走”的处理方式。在制度设计上，既要考量其获得的城镇保障水平，也要兼顾保障的稳定性与可持续性，为进城落户农民留下制度缓冲空间，充分发挥土地权益对进城农民的兜底保障作用。
（三）实践可行性的维度
如前文所述，已有近2亿进城落户农民被依法确认为农村集体经济组织成员，且有2亿多进城农民未在城镇落户。而根据《农村集体经济组织法》第66条的规定，该法施行前已经被确认的成员不需要重新确认。不需要重新确认意味着原确认成果是有效的，除非基于法律法规规定的原因（如死亡、丧失国籍、成为非聘用制公务员等）予以个别调整。而且在“大稳定、小调整”及整体顺延的延包语境下，绝大多数进城落户农民的成员资格不会丧失。因此，具备集体经济组织成员身份的进城落户农民，依法享有相应的土地权益，包含第二轮土地承包到期后延包的资格。不能仅以进城落户为标准剥夺该项权利。
然而，一个值得关注的事实是，曾有研究推算，在1.91亿进城落户的农村集体经济组织成员中，在事业单位和国有企业就业的保守估计为733万人，若参照户籍所在地为城市的流动人口就业结构，这一群体可能接近2200万人。从就业收入、社会保险稳定性的角度衡量，在当下，财政保障的事业单位人员、和国有企业签订了无固定期限的工作人员，可以说获得了稳定、可靠的就业、收入和职工养老、医疗等保障，但随着百年未有大变局的加速推进，就业环境的日趋复杂和就业机会的不确定性增加，未来在事业单位、国有企业就业也不一定能够获得稳定、持续、可靠保障。因此，即使要考虑取消事业单位、国有企业工作人员的成员身份，也不应简单以已经就业作为标准，比较稳妥可行的办法是，将连续缴纳城镇职工社保满一定年限（如10年以上或达到养老金申领条件）作为认定标准。
（四）各类群体公平公正的维度
对进城落户农民的土地权益进行保障，不是简单地对进城落户农民确定权益的充分保障，而是对改革调整过程中尚存争议的土地权利予以保障。这不仅关乎进城落户农民、进城未落户农民与未进城农民之间的公平对待，还涉及不同时期落户农民及其与城镇居民之间的权益公平问题。从数量来看，进城落户农民2亿人左右、进城未落户农民2.7亿人左右、常住农村农民4.5亿人左右。而且，从趋势来看，前两者处于上升阶段，常住农村农民还在不断减少。公平公正对待各类群体的土地权益问题，需要考虑以下几个重要因素。
第一，进城落户农民内部的公平问题。进城农民（不管是否落户）群体很复杂，既有稳定就业的公职人员，也有纯粹为了子女上学而不得不选择落户的地地道道的农民，两者之间还有形形色色的中间形态。“一刀切”地剥夺或不剥夺这一群体的土地权益，都不是理性的选择。如何处理进城落户农民的土地权益，关键还在于利益平衡，也就是进城落户农民“所失”与“所得”之间的平衡，只不过这种平衡不像过去“得城镇待遇失农村土地权益”那么简单，而是要根据在城镇得到的程度及进度匹配其农村土地权益的丧失程度及进度。也就是说，进城落户农民失去土地权益的前提依然是获得完全的、真正意义上的城镇待遇，只不过这种获得可能不是一蹴而就的。因此，需要区别进城落户农民的不同类型，根据其获得完全的、真正意义上的城镇待遇的程度和进程确定其丧失土地权益的程度和进程。从某种程度上讲，过去进城落户农民土地权益的丧失是在落户时即可丧失，如今只能是区别对待的、根据其在城镇彻底扎根的程度渐进性丧失。
第二，进城落户农民与进城未落户农民之间的公平问题。在落户对进城农民获得城镇基本公共服务影响日益衰减的背景下，如果只对获得前述“替代性保障”的进城落户农民取消成员身份及其相应的土地权益，显然有失公允，而且不利于户籍城镇化水平的提高。毕竟在对农村集体义务履行和对农村土地的需求上，两类群体并无显著差异。之所以进城未落户农民的规模大于进城落户农民，一个根本的原因是农民担心落户会丧失土地权益，而且可能丧失的土地权益与其通过落户方可获得的城镇待遇之间不成比例。不仅如此，随着土地权益价值预期的不断提高，城乡公共服务均等化的加快推进，以及农民和城市居民在购房、入学、社会保险等方面待遇同等化的加快，土地权益在农民进城落户与否决定中的权重不断提高。因此，要从公平公正对待进城落户农民和进城未落户农民利益，以及加快户籍城镇化的高度，妥善解决进城落户农民的土地权益问题。
第三，进城落户农民与常住农村农民之间的公平问题。在早期城镇待遇优厚且其待遇与户籍高度绑定的年代，只有少数农民有资格进城落户，这些进城落户农民愿意丧失土地权益以换取城镇待遇，剥夺其土地权益分配给未进城落户农民是公平公正的必然要求。但随着城乡居民户籍及社会保险的统一、户籍与城镇待遇的逐渐松绑，以及土地权益预期的不断升高，让进城农民在落户时即丧失土地权益显然对其不公平，更大规模的进城农民选择不落户即是明证。在户籍与城镇基本公共服务脱钩的背景下，进城落户并不必然意味着获得城镇稳定就业和职工社会保险，城乡居民也可投保统一的居民社会保险。因此，投保城乡居民社会保险不再具有“替代性保障”的特征。然而，这并不意味着进城落户农民可一劳永逸地保有农村集体经济组织成员权和基于成员身份的土地权益。如果允许其长期享有土地权益，则会造成进城落户农民城市福利和农村保障“两头占”的问题，有违社会公正。从长远来看，在一定时期内允许进城落户农民无偿享有农村“三权”仅是一个权宜之计，已经实现市民化的农民如果永不丧失集体成员身份并享受相关权益，就会挤占农村常住人口的资源存量与发展空间，造成实质上的不平等。
第四，其他公平对待问题。除了农民之间、农民与市民之间的公平问题，进城落户农民的土地权益处理还涉及农民与中央政府、地方政府以及输出地政府与输入地政府之间生发的诸多利益矛盾。
（五）新型城镇化与农业现代化的维度
进城落户农民的土地权益界定，影响农村闲置土地的盘活和规模化利用。可以说，这一问题的处理，事关城镇化与乡村振兴战略的实施，须统筹协调、谨慎处理。
从实践层面来看，农村土地物权半数以上由城镇常住人口长久享有，或将在一定程度上制约农村集体经济组织作为土地所有权人依法对土地进行处置。此举不仅会造成大量土地闲置浪费，同时进城农民及其后代居住空间分布较为分散，还会大幅抬高农村闲置土地合理流转利用的交易成本，甚至形成制度性交易壁垒。不仅如此，过高的土地增值预期，也是进城落户农民不愿流转、退出土地权益的主要原因。当前，宅基地有偿退出的相关制度与配套政策尚不明确，受土地增值预期的影响，农民普遍不愿主动退出宅基地，使得可有偿盘活收回的闲置宅基地规模十分有限。陕西省西安市高陵区4个自然村的调研数据显示，在828户进城落户农民中，有497户对宅基地抱有升值预期，占受访总户数近60%。大部分不愿退出宅基地的农户更希望通过政府征地获取补偿，而非选择自愿退出。倘若进城落户新市民长期保留集体成员权与农村“三权”，会形成大量不参与农村生产经营、集体治理的“不在村成员”持续占有农村土地资源的局面，既不利于农村土地要素集约化盘活配置，也不符合我国新型城镇化与农业现代化高质量发展的目标。
四、进城落户农民的土地权益：应然状态与法律表达
进城落户农民的土地权益在现行法律与政策的框架内依然处于不明确状态。其中，法律上仅强调不得以退出“三权”作为进城落户的条件，进城落户后鼓励自愿有偿退出宅基地使用权，但并未明确已进城落户农民是否有延包资格，也未明确进城落户农民是否可以长期保有宅基地使用权。政策上仅强调保障进城落户农民的土地权益、维护“三权”，并探索权益自愿有偿退出机制，但并未明确进城落户农民能否长期保留集体经济组织成员身份，持续享有土地承包经营权与宅基地使用权。进城落户农民的土地权益理应受到保护，但这种保护应有限度。通过明确的法律规定固化定型进城落户农民的土地权益，是当下亟待解决的重要课题。
（一）几个全局性、方向性、关键性问题
第一，进城落户农民与进城未落户农民在就业收入、社会保障方面比较相近，两类群体的土地权益处置应统筹考虑。随着户籍与城镇基本公共服务逐步脱钩，落户虽能在一定程度上体现农民在城镇长久居住的意愿，但是否落户不宜作为判定其能否保有土地权益的核心依据。在就业收入与社会保障水平方面，进城落户农民并不比进城未落户农民表现出明显差异，部分地区进城农民的落户意愿甚至与收入水平成反比。而且，按照《农村集体经济组织法》规定的集体成员认定三要件，并不能得出应当优先取消落户农民集体成员身份的结论。因此，不能局限于进城落户农民这一单一群体孤立地探讨土地权益问题，至少应在全体进城农民群体的范畴内统筹设计相关制度，这既是公平对待不同农民群体的客观需要，也是稳步提升户籍人口城镇化率的现实需要。中央文件及相关法律法规之所以着重强调对进城落户农民土地权益的保障，一个重要原因是，实践中户籍迁出尤其是进城落户仍是取消农户成员身份、收回其土地权益的主要因素。也就是说，进城落户农民群体的土地权益保护问题更为突出。但这并不意味着，在土地权益享有方面，进城落户农民与进城未落户农民理应存在差别。
第二，进城农民群体的市民化是一个长期过程且不可能整齐划一，对其土地权益的保护也应区别对待。就进城落户农民“三权”保护问题而言，2014年国务院相关文件用“现阶段”予以限定。而此后出台的各类中央文件，均不再强调“现阶段”这一表述。有观点认为，若不适时明确“现阶段”的时间内涵，很可能会给后续进城落户农民“三权”相关政策的调整埋下重大隐患。就进城农民群体而言，完全市民化是一个长期过程。农民进城、在城镇落户较为容易，但想要真正在城镇稳定扎根，获得稳定的就业收入与完善的社会保障，并非易事。但是，规模庞大的进城农民群体内部可以划分出不同的亚群体，如拥有稳定公职、长期缴纳城镇职工社会保险的部分群体。基于公平原则，不宜允许该类群体长期保有农村土地权益。
第三，集体经济组织成员身份既可自愿放弃亦可依法取消，相应地，进城农民的土地权益既可自愿退出亦可强制退出。《农村集体经济组织法》规定了集体经济组织成员的自愿退出程序，也规定了丧失成员身份的情形。《农村集体经济组织法》《土地管理法》和中央文件仅对进城落户农民土地权益的自愿退出作出了规定。然而，在全家整体外迁（无论是否在城镇落户）、集体经济组织成员身份被依法取消的情形下，与成员身份相关的土地权益应强制退出，而非采取自愿有偿退出的方式。也就是说，对于已经丧失集体经济组织成员身份的进城农民，不宜继续享有与成员身份紧密相关的各项权利。此外，身份性强制退出机制还有助于促进土地权益的自愿退出。
（二）进城落户农民土地权利的应然状态
第一，关于进城农民集体成员身份的丧失。绝大多数进城落户农民已被依法确认为集体经济组织成员，依法享有成员权，其在城镇落户时并不会丧失该项权利。成员身份的丧失分为自愿丧失和强制丧失。其中，自愿丧失依照法定程序进行，此处不予讨论。强制丧失是指满足特定条件时，成员身份将依法自动丧失。明确成员身份的丧失时点，是破解进城落户农民土地权益的关键。对于已被依法确认为集体经济组织成员的进城落户农民，根据《农村集体经济组织法》的规定，该群体的成员身份虽无须重新确认，但在耕地二轮承包到期、三轮延包接续推进的关键时期，特殊群体的成员身份界定问题已无法回避。根据《农村集体经济组织法》，非聘用制公务员等丧失成员身份。同时，《农村集体经济组织法》还授权地方制定确认成员身份的地方性法规。而从一些地方农村集体产权制度改革时期出台的成员身份认定办法，以及近年来制定的土地延包方案来看，具有稳定就业保障的公职人员通常会被取消集体成员身份。因此，进城落户农民的成员身份是有调整空间的。基于前文论述，进城落户农民办理城镇落户时并不必然丧失集体成员资格，但包括进城落户农民在内的进城农民群体，当其取得稳定的公职岗位时，应当依法取消其集体成员身份；或者在其城镇职工社会保险缴纳年限达到一定标准时（如养老保险满10年以上或15年），应当依法取消其成员身份。
第二，关于成员权与农村土地“三权”的关系，可从各权利的本质并结合国家农村改革方向予以研判。首先，成员权“作为成员团体地位的理论表达”，是集体经济组织成员基于自身成员身份享有集体财产分配、保有、处置及相关利益获取的身份性权利；土地承包经营权、宅基地使用权依托成员权设立，集体收益分配权属于成员权的重要组成部分。其次，土地承包经营权与宅基地使用权虽同为依托成员权设立的用益物权，但二者存在显著差异。土地承包经营权属于有期限、可依法自由流转的权利，随着“三权分置”改革的推进，其财产性不断增强而身份性逐渐弱化。但宅基地使用权有所不同，其无期限约束、严格限制流转，集体成员身份是权利人保有宅基地使用权的前提。因此，无论是主张成员权与土地“三权”绑定存续，还是认为土地承包经营权、宅基地使用权一经设立便属于脱离成员身份的独立财产权，两种观点均失之偏颇。成员权与具体土地权利的关系，应根据不同情况具体分析。成员权丧失，承包期内剩余的土地承包经营权仍可继续存在。虽然在农村集体产权界定、确认成员身份时，享有土地承包经营权也是判断成员身份的一项重要依据，但在处理进城落户农民成员权相关问题时，不能以享有土地承包经营权倒推成员权的存在。另外，在成员权与宅基地使用权的关系上，成员身份既是分配取得宅基地使用权的依据，也是保有宅基地使用权的依据；丧失成员身份的，权利人应当随之丧失宅基地使用权。只不过，进城落户农民仍享有房屋所有权的，基于行使其房屋所有权的需要，应当赋予其一定期限内（有偿）使用该宗土地的权利。同样，在处理进城落户农民成员权与宅基地使用权的关系问题上，不能以享有宅基地使用权倒推成员权的存在。
第三，关于进城落户农民的土地承包（经营）权。进城落户农民对承包地的权利，主要体现为基于成员权取得土地承包经营权的权利。在承包地“三权分置”改革的意义层面，土地承包权是承包取得承包地的资格，土地承包经营权是通过承包方取得的财产性权利。因此，土地承包权与土地承包经营权的关系清晰明确，土地承包权本质上是成员权在土地承包领域的具体体现。在承包地“三权分置”改革的背景下，承包方通过租赁方式让渡一定期限的土地经营权后，其依然享有土地承包经营权。“三权分置”对承包方承包权的保障，意在强调即使实行“三权分置”，承包方的集体成员资格并不随之丧失。承包方流转土地承包经营权时，将土地承包经营权“分置”为土地承包权与土地经营权，前者由承包方享有，后者归受让方取得。其实，中央强调保护承包方的承包权，并不是承包方流转一定期限的土地经营权后，承包方仅剩土地承包权。在承包方通过流转让渡土地经营权的情形下，承包方既不丧失成员身份，也依然享有土地承包经营权。厘清土地承包权与土地承包经营权的关系，明晰进城落户农民的成员身份问题后，政策文件所规定的“土地承包权”就应还原为成员身份属性，按照延包资格问题予以处理。至于进城落户农民已取得的承包期内的土地承包经营权，鉴于这是属于依托成员身份取得的有期限独立财产性权利，该项权利仍由进城落户农民保有，是否退出可由其自主决定。由此可见，上述制度构想契合现行法律规定，无须通过修法予以保障。
第四，关于进城落户农民的宅基地使用权。宅基地使用权虽与土地承包经营权同属《民法典》规定的用益物权，但该项权利与集体成员身份高度关联，且往往与房屋所有权并存。因此，若进城落户农民的成员身份不丧失，其自然保有宅基地使用权。但在丧失成员身份后，进城落户农民便不再享有宅基地使用权，其基于房屋所有权使用宅基地的，应当按照非集体经济组织成员的相关规定同等处理。
（三）进城落户农民土地权利的法律表达
当前正值耕地二轮承包到期三轮延包整省试点阶段，各地可依据《农村集体经济组织法》赋予的地方立法权限，通过出台规范集体经济组织成员身份认定的地方性法规，细化进城农民丧失集体成员身份的具体情形，可将稳定就业的公职人员、连续缴纳城镇职工社会保险满10年或15年的进城农民纳入其中。同时明确，进城农民一旦丧失集体成员身份，便不再享有土地延（承）包资格。未来，可通过修改《土地管理法》《农村集体经济组织法》《农村土地承包法》《乡村振兴促进法》，对包括进城落户农民在内的特殊群体的土地权益问题予以系统规定。具体包含以下内容。
第一，吸收地方立法经验，补充完善《农村集体经济组织法》中集体经济组织成员身份丧失的具体情形，将一定范围内的公职人员及缴纳一定年限城镇职工社会保险的进城人员纳入该类情形之中。
第二，《土地管理法》《农村土地承包法》《乡村振兴促进法》继续明确规定，不得以退出土地承包经营权等“三权”作为进城落户的条件。此外，还可在《农村土地承包法》中补充规定，丧失集体经济组织成员身份的进城农民，承包期内其土地承包经营权不得被收回，同时保留鼓励其转让或有偿退出土地承包经营权的相关规定。同时，可在《土地管理法》中明确，全家丧失集体经济组织成员身份的进城农民，不得再次申请宅基地；无地上房屋的宅基地由集体无偿收回，地上有房屋的宅基地，参照适用城镇居民继承农村房屋的宅基地使用规定。
编辑审核：孙聪聪 申江华 陈凯扬
