作者简介：冯莉，法学博士，东北财经大学法学院副教授，主要研究领域：行政法学、行政诉讼法学。

基金项目：本文系辽宁省社科联经济社会发展研究项目“行刑反向衔接的协同治理与检察监督机制优化研究”（项目编号：2026lslybkt-008）的阶段性成果。

本文原载于《法治论坛》2026年第2辑，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。

摘要:土地使用者逾期付款违约金按日加收1‰的标准是否适用《民法典》的司法调整规则尚未达成共识。在公法与私法相互融通的背景下，国有土地使用权出让合同的属性不宜成为逾期付款违约金可否调整的前提条件。当前司法调整规则存在裁判不一、调减标准散乱、说理依据欠周延、调整基准不科学等问题。为此，宜构建统一的调整规则：坚持按日1‰的标准原则上不予调整，并以拖欠土地出让金本金数额为违约金总额的上限。同时，鉴于个案情形的差异性，可综合考量当事人过错程度、履约能力与履行情况等要素，通过调整履行期限的方式对违约金总额进行弹性调控，以实现个案正义与规则统一之间的平衡。

关键词:国有土地使用权出让合同;违约金;调整规则

国有土地使用权出让合同究竟是行政协议还是民事合同，司法实务中一直存有争议。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》未明确其性质，但从制定依据及审判实践来看，似倾向认定为民事合同。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》亦未直接定性，而采用“国有自然资源使用权出让协议”的表述。国有土地使用权出让合同系土地管理部门基于实现合理开发配置土地资源的行政目标而签订，其行政属性自不待言，故亦有司法裁判将其认定为行政协议，因此争议至今未平。

该性质之争所引发的司法实践难题，聚焦于逾期付款违约金的调整规则。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（以下简称《土地收支通知》）第7条明确规定了土地使用者逾期支付土地出让收入按日加收1‰的违约金计算标准。自然资源部和国家市场监督管理总局联合发布的《国有建设用地使用权出让合同（示范文本）》第29条采用填充式条款，其第13条规定该违约金比例按1‰填写。上述行政规范性文件从行政管理的视角确立了按日加收1‰的违约金数额标准。然而该标准能否适用《民法典》第585条的司法调整规则，合同的性质是否影响该调整规则的适用，若适用该调整规则具体应如何调整？对这些问题的梳理与阐释，不仅有利于妥善解决纠纷，统一裁判尺度，实现类案同判，更能促进土地资源的可持续利用。

一、国有土地使用权出让合同的合同属性不宜成为违约金调整规则的适用前提

根据传统公私法二元界分理论，私法强调意思自治，公法关注依法行政，适用法律时须先辨明法律属性。有学者据此认为，《民法典》规定的司法调整规则的适用前提是合同为民事合同，故国有土地使用权出让合同的性质对于逾期付款违约金可否调减的意义重大。至于《土地收支通知》所要求的按日1‰的违约金，仅为上级机关对下级机关的管理要求，并未限制司法机关依法调减过高的违约金。然而，在合同属性并无明文规定的背景下，要求先界定公私法性质再决定调整规则的适用，最终导致截然不同的裁判结果，实非明智之举，对此问题亟待重新审视。

（一）契约自由与依法行政相兼容：合同属性不应作为违约金可否调整前提的理论证成

传统行政法中依法行政理念的核心意旨为对行政权的约束，新公共管理运动兴起后，依法行政理念转向维护行政权的灵活性。契约自由所蕴含的平等合意精神，既可弥补权力理念的不足，也能体现行政法的人文关怀。因此，契约自由与依法行政并不互相排斥，契约与行政的结合，使行政管理活动既符合法律规定又灵活机动，不仅“琴瑟和鸣”，而且相互兼容。

第一，从行政自由裁量权范围来看，现代法治下自由裁量领域的扩展为契约自由在行政法中的应用开辟了广阔天地。法理通说认为：“行政机关享有自由裁量权，即使法律没有明文规定，在某些领域或范围内（如给付行政），行政机关也可主动地采取一定的措施。”现代行政任务日趋复杂，法律手段亦趋于灵活，行政机关可以借助私法合同、公法合同或公私法混合形式履行公共职能，同时维持相应程度的公法约束。当然，行政自由裁量并非不受约束，须在法定范围内合理正当地行使。为防止权力滥用，各国通过书面缔约、禁止不当联结等机制，确保依法行政原则在合同中的贯彻。

第二，从民事合同的契约自由发展历程来看，以自然法理论为基础的绝对契约自由原则已然动摇。市场经济的发展打破个体均衡对等状态，形成了弱势群体一方，而优势方可能滥用契约自由原则，侵害弱势方的利益。为了保障契约正义，契约自由在现代国家受到普遍限制，绝对契约自由演变为相对契约自由。我国《民法典》合同编中关于格式条款的限制即相对契约自由理念的体现。相对契约自由的观念为行政协议提供了正当性依据，其在对相对人的选择、缔结程序、内容确定、合同方式的选择及变更解除等方面均受到一定的限制，当事人享有“有限自由”，这也能够为相对契约自由原则所包容。

（二）公私法的共通性：国有土地使用权出让合同违约金调整的法律适用宜多元化

公法与私法的划分滥觞于罗马法，自公元3世纪乌尔比安进一步阐释此种分类后，其一直被大陆法系国家奉为圭臬。作为人类文明的产物，公法与私法存在一些共通的原则：公法蕴含着追求私益的理性逻辑，私法亦承载着保护公益的价值取向。私法强调个人利益的同时防止公共利益受到侵犯，私法越来越多地受到公法规范的调整，出现了私法公法化的倾向。同理，公法以公益为宗旨，但并不排斥私益的存在，公权力行使的目的恰在于增进公共福祉，并保障个人合法权益。循此路径，行政法不断借鉴并吸纳私法的原理与规则，可以说，公法在诸多方面染上了私法的色彩，公法私法化的倾向不可逆转。

利益调节为公法与私法的融通提供了基础，合同恰是公法与私法通用的法律手段。合同及其理论并不专属于私法，其具有超强的辐射性和渗透力，在公法领域同样存在，只是它作为一种法律现象，在时间上迟于私法而已。因此，行政协议与民事合同都需要遵循契约精神、诚实信用原则和行政领域的法律法规及政策规定。换言之，在法律适用上，行政协议可以适用民事法律的相关规定，而民事合同亦可援引行政法律规定。

关于国有土地使用权出让合同的性质，理论界迄今尚未形成统一认识。一种观点从所有权角度出发，基于《民法典》物权编的规定，认定其为民事合同。另一种观点从签订主体、合同目的及享有行政优益权角度出发，认为其本质上仍为行政协议。还有观点认为，理论界已经抛弃单纯的民事合同说或者行政合同说，应以“行政法中的权利义务”为认定标准。本文无意探讨国有土地使用权出让合同的性质，想阐明的是：尽管对其性质认知有分歧，但是对于该类合同处于民事和行政关系的交叉边缘，兼具民事合意性与行政强制性这一点实现了高度统一，有学者甚至认为其为混合合同。国有土地使用权出让合同的特殊性在于：一方为市、县土地管理部门，合同目的具有公益性，须经招拍挂程序等。这些特殊性使其违约金调整受到民事规范与行政规定的双重约束，而非先确定合同属性再非此即彼地适用相应的法律规范。简言之，违约金调整规则的法律适用宜多元化。

（三）司法案例检验：国有土地使用权出让合同属性与违约金调整的关系

国有土地使用权出让合同关涉公共利益，所涉主体多元且关系较为复杂，逾期付款违约金通常又数额巨大，能否调整及如何调整均可能产生较大的社会影响。有鉴于此，本文希冀透过有限的案例，对我国司法裁判中国有土地使用权出让合同违约金调整情形予以梳理总结。因为在相关立法不明晰的背景下，该问题的规则化实为个案中法官的自由裁量，所以检视法院裁判文书的意义大于立法者和学者的抽象推理。

截至2025年12月25日，在中国裁判文书网以“土地出让合同”“违约金调整”为关键词进行检索，检索范围限定在2014年修正的《行政诉讼法》生效（2015年5月1日）后作出的裁判，共检索到502篇文书。经过逐一筛查，笔者最终确定与国有土地使用权出让合同违约金调整直接相关的裁判文书共有227篇，梳理情况详见表1。

表1 国有土地使用权出让合同逾期付款违约金调整司法案例统计

单位：个

由表1可知，各地法院对国有土地使用权出让合同的性质及违约金是否可调整，裁判并不一致。在认定为行政协议的10个案例中，7个予以调整，3个不予调整；在认定为民事合同的212个案例中，188个予以调整，24个不予调整；在未明确合同属性的5个案例中，2个予以调整，3个不予调整。可见，合同属性与违约金是否可调整并非正向相关的，换言之，并非法院认定为行政协议的就一律不得调整，或者认定为民事合同的就一律可以调整。值得注意的是，有5个案例，法院在未认定合同属性的情况下，仍然对违约金是否可调整作出了裁判。综上所述，国有土地使用权出让合同的合同属性不宜成为违约金是否可调整的前提条件与决定因素。无论该合同系民事合同、行政协议抑或不予定性，都不影响后续违约金调整规则的统一适用。

二、既有国有土地使用权出让合同违约金调整规则之反思

《土地收支通知》与《国有建设用地使用权出让合同（示范文本）》确立了按日1‰的违约金标准，实践中多按此约定。《民法典》第585条规定约定违约金过分高于损失时可予调减。土地出让金数额巨大，如若逾期付款时间较长，极易产生巨额违约金。然而，国有土地使用权出让合同违约金是否可调整及如何调整，相关法律法规并未明确，现有规则散见于司法案例中。通过对司法案例的梳理与反思，可为构建科学有效的调整规则奠定基础。

（一）是否可调整的裁判及理由不一

如前文梳理，227个案例中有197例认为应予调整，尽管结论一致，但理由不尽相同，概括而言有以下六种：一是从保护民营经济与营商环境出发，认为每日1‰的违约金标准明显过高，不符合保护民营经济的国家政策，不利于优化营商环境。二是从银行利率标准出发，认为如以每日1‰的标准计算违约金，年利率将高达36.5%，远超银行同期贷款利率标准和民间借贷保护的最高利率标准，势必造成双方利益的严重失衡。三是从违约金自身性质出发，认为违约金的性质仍以补偿性为主，约定的违约金超过造成的损失30%或有违公平原则，亦可能诱发道德风险。四是从举证责任的角度出发，认为违约金应以实际损失为主，若原告未能证明损失数额，则应依合同实际履行情况予以调整。五是从行政诉讼法的精神出发，认为原被告均表达由法院调低违约金标准的意愿，而行政诉讼旨在解决行政争议，故法院予以调整契合行政诉讼法的精神。六是从逾期违约金的本质出发，认为逾期违约金本质上属于迟延支付所产生的利息损失，参照金融机构罚息利率标准，按日1‰的违约金计算标准过高。

此外，有30个案例不予调整，理由主要有：（1）《土地收支通知》关于违约金标准的规定，系规范国有土地交易市场的政策要求，体现于出让合同中，不属于双方自由约定范畴。（2）双方当事人对于违约金标准的约定系平等自愿的真实意思表示，是当事人对违约损失充分判断后作出的，对此种商事主体的自主交易安排，司法应给予充分的尊重，此亦为诚实守信原则的应有之义。（3）遵循公平、诚信原则，从保护守约方权益及保障土地出让金及时足额缴纳出发，对1‰违约金不予调减。

（二）司法调减标准繁多且散乱无章

从197例予以调减的裁判样本观之，调减理由纷繁各异，调减标准亦呈多元杂陈之态。具体调减标准有：（1）中国人民银行规定的金融机构计收逾期贷款利息；（2）中国人民银行同期同类贷款基准利率上浮10%；（3）中国人民银行同期同类人民币贷款逾期罚息利率上浮30%；（4）中国人民银行同期同档贷款基准利率上浮40%；（5）中国人民银行同期贷款利率上浮50%；（6）中国人民银行公布的同期同档贷款基准利率的130%；（7）中国人民银行同期同类流动资金年贷款利率的130%；（8）中国人民银行同期流动资金贷款利率；（9）同期一年期贷款市场报价利率；（10）中国人民银行确定的人民币同期同类贷款基准利率的1.5倍；（11）中国人民银行发布的金融机构人民币同期同类贷款基准利率的2倍；（12）中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场利率的4倍；（13）中国人民银行同期同类贷款利率的4倍；（14）中国人民银行发布的短期贷款年利率的2倍（年利率12.2%）；（15）中国人民银行同期同类贷款利率的20%；（16）年利率6%；（17）年利率12%；（18）月利率2%（年利率24%）；（19）年息2%；（20）年利率的10%；（21）日0.2‱；（22）日1‱；（23）日3‱；（24）按日0.5‰；（25）应支付的土地出让金的利息损失加上该利息损失的30%；（26）欠缴出让金的30%。

上述违约金调减标准可谓纷繁复杂、散乱无章，不同标准之间的数额差距甚大。以欠缴土地出让金100万元、欠缴期1年为例，若按日0.2‱计算，违约金为7300元；若按月利率2%计算，违约金则为24万元。国有土地使用权出让合同违约金调减问题，在司法实践中尚未达成共识，法院裁判各行其是，自由裁量空间过大，类案不同判现象普遍存在。

（三）司法调整的说理依据尚不全面与周延

上文梳理的一些既往判决中明确阐释了法院对国有土地使用权出让合同违约金按日1‰调减的依据，即《土地收支通知》是从行政管理角度规范国有土地使用权出让金的缴纳，不宜直接作为计算土地使用权出让金违约金的法律依据。那么，判断这一观点正确与否需要从以下两个维度展开讨论：一是国务院办公厅制定的行政规范性文件与行政法规的关系；二是国务院办公厅制定的行政规范性文件在诉讼中能否予以适用。

国务院办公厅制定的行政规范性文件与行政法规虽均为国务院文件，但二者之间存在诸多不同。首先，从属性上来看，行政法规属于行政立法，对司法具有强制约束力；而根据《立法法》的规定，国务院办公厅制定的行政规范性文件并不属于法的范畴，对司法没有法律上的约束力。其次，从实体标准来看，行政法规与国务院办公厅制定的行政规范性文件在实体内容上存在区别，即是否可以创设权利义务。行政法规可以创设公民权利义务，而规范性文件只能对既有权利义务作出具体化规定。最后，从程序标准来看，行政法规与行政规范性文件在制定程序上存在差异。有学者提出，由于在权利义务的创设与权利义务的具体化之间并不存在一道清晰的界限，基于我国《立法法》所确立的立法制度框架，对行政法规与国务院办公厅制定的行政规范性文件的区分，应当坚持程序标准，即没有按照《行政法规制定程序条例》中的程序要求制定的规则一般属于行政规范性文件。值得注意的是，《国务院办公厅关于执行国办发〔1993〕55号和国函〔1996〕69号文件有关问题的复函》中指出：“这两个文件是经国务院批准发布的，具有行政法规效力，可以作为行政机关实施行政处罚的依据。”也就是说，国务院办公厅制定的文件若经国务院批准发布，亦具有行政法规的效力。

从理论上来说，由于行政规范性文件没有经过行政立法程序，效力未经司法直接确认，相对人可以在行政执法中提出异议，法院需要对其进行审查。一般而言，行政规范性文件在行政诉讼中的适用通常并无障碍，只是其在民事诉讼中能否适用往往因公私法区分的藩篱而争议不断。然而，在司法实践中，民事裁判运用行政规范性文件进行说理并不鲜见，更有裁判直接以行政规范性文件为依据。最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第4～6条规定，无论是民事还是行政裁判文书，都不宜直接引用行政规范性文件，不过根据审理案件的需要，经审查认定该规范性文件合法有效，可作为裁判说理的依据。据此，审理国有土地使用权出让合同违约金调整案件时，须对《土地收支通知》等相关行政规范性文件的合法有效性进行审查。

对规范性文件进行审查，主要从主体、内容和程序三个方面着手，具体为发布主体是否具备法定资格，内容上是否超越事务管辖权、是否与上位法冲突、是否明显不当，以及制定的程序是否满足最低限度正当程序要求。《土地收支通知》的制定主体及程序合法，未超越授权范围，其亦不与上位法及民事法律相抵触，系合法有效的行政规范性文件。其所确立的按日1‰违约金标准，是行政机关在法定权限内行使行政权力的规范样态，尤其是该通知是国务院办公厅制定的行政规范性文件，人民法院应当予以尊重。既往的判例忽视了《土地收支通知》的合法有效性，认为不宜将其作为计算违约金的依据，说理依据并不全面。

（四）司法调整的基准并不科学恰当

前文梳理的国有土地使用权出让合同违约金司法调减标准有26项之多，但其中的15项都是以银行贷款利率为基准的。然而，简单地以银行贷款利率来计算土地使用权受让方因逾期付款给出让方造成的损失不仅不够科学，而且可能导致公共利益受到损害。土地作为一种重要的生产要素，随着城镇化进程的不断推进，其价值得到了极大的提升。尽管《土地收支通知》中规定的按日加收1‰的违约金年利率已达36.5%，远超银行同期贷款利率和民间借贷保护的最高利率，但土地作为一种稀缺资源，与一般民事借贷并不相同，若仅以贷款利率或其倍数为土地使用权受让方违约责任的承担标准，则违约成本过低，与实际利润不成比例，或将助长受让方的投机行为。另外，国有土地使用权出让收入主要用于征地拆迁补偿、城乡基础设施建设、城镇廉租住房保障等支出，与公共利益和人民福祉密切相关，法院以银行利率为基准计算土地使用权受让方因逾期付款给出让方造成的损失，可能造成国有资产的流失，侵害社会公共利益。综上，按日加收1‰的违约金系国务院综合考量各种因素后得出的标准，司法机关以银行利率为基准进行调减并不恰当。

三、构建统一的国有土地使用权出让合同违约金调整规则

法律的确定性是国家权力“实质正当性”的基本要求，最终要以规范化为前提，而不能仅仅体现为经验的或语言的事实。当然，法律的确定性并不是绝对、僵化的确定，也需要兼顾必要的灵活性。有学者指出，以不调减为原则、以调减为例外来设定违约金调整规则，既是对当事人意思自治的尊重，也根源于违约金所固有的补偿与惩罚的双重属性。因此，在构建国有土地使用权出让合同逾期付款违约金调整规则时，一方面要“尽可能”确定，即原则上不予调整（除非合同中约定的违约金高于或低于按日1‰，此时调整为按日1‰），另一方面由于合同的履行情况，当事人的过错程度、缔约能力等存在差异，法院还需要结合个案情况进行综合考量，以寻求尊重规则刚性与兼顾个案正义之间的平衡。

（一）按日1‰的违约金原则上不予调减

其一，从法律适用的角度看，按日1‰的违约金系《土地收支通知》中的明确规定。该通知作为国务院办公厅制定的行政规范性文件，只要经法院审查认定为合法有效，无论是在民事诉讼还是行政诉讼中，都可以作为裁判说理的依据。在司法实践中，法院对违约金进行调整，是根据《民法典》第585条以及既往司法解释中确定的超过损失30%的违约金酌减标准。然而，这一标准并不适用于国有土地使用权出让合同逾期付款违约金。首先，统一适用30%的违约金调减标准未考量不同经济行为在收益与风险上的差异，可能导致不同类型合同的违约救济结果不一。其次，在违约金较易调整的制度环境下，裁判者常将违约金调整权作为个案利益平衡的工具；调减违约金易使裁判偏离当事人意思自治，扰乱交易预期，故违约金酌减应限于少数例外情形。

《财政部关于政协十三届全国委员会第一次会议第3027号（政治法律类306号）提案答复的函》（财综函〔2018〕15号）中明确指出，按日加收1‰的违约金，“该规定有利于统一各地国有土地使用权出让合同违约金标准，减少自由裁量权，防止出现违约责任过重或过轻的问题，促进土地资源集约节约利用，更好保护社会公共利益”。最后，在国有土地使用权出让合同中，土地受让方多为房地产开发企业，作为商事主体，其“风险的预见能力和掌握能力较强”。近年来，最高人民法院也出于对商事主体合理预判预期能力的尊重，认为约定的违约金并没有超出商事主体的预见范围，承担违约金是其理应承担的商业风险，故一般不予调整约定违约金的立场已然显现。

其二，从违约金条款自身角度而言，其不属于当事人双方自由约定的范畴。首先，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《城市房地产管理法》都采用了“土地管理部门”这一表述，《城市房地产管理法》更是将合同一方当事人直接称为“土地管理部门”。可见，法律认可土地管理部门为行政主体，合同双方当事人的法律地位并非完全对等。其次，根据《土地管理法》第55条的规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，应当按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用；而《土地收支通知》作为国务院办公厅制定的行政规范性文件，明确规定了逾期付款的违约金标准。因此，在国有土地使用权出让合同中，作为一方当事人的行政主体所提供的格式文本，必然受到相关法律、法规和规范性文件的约束；违约金条款作为格式条款，不能由当事人任意约定，若未触犯法律、行政法规的强制性效力性规范，法院原则上不宜依职权进行调减。

其三，从违约金制度变迁的角度看，国有土地使用权出让合同逾期付款违约金系由滞纳金演化而来。1994年与2000年发布的国有土地使用权出让合同示范文本中，明确自滞纳之日起应当支付“滞纳金”。2008年《国有建设用地使用权出让合同（示范文本）》（GF-2008-2601）取消滞纳金的表述，改称“违约金”，这一名称变化正是滞纳金制度变迁的具体体现。滞纳金最早见于新中国成立初期的《工商业税暂行条例》，后广泛应用于供水、供电、供气、公路养护及税收征收等“民生”领域，由法律预先规定，不允许当事人协商变更。随着市场经济转型，水、电、燃气等公用事业部门从行政管理者转变为合同一方当事人，其与用户的关系由行政征收关系演变为平等的民事法律关系，滞纳金遂转化为合同法所规定的迟延履行违约金。建设用地使用权出让领域亦顺应此改革，以违约金取代滞纳金。然而，国有土地使用权出让合同一方主体为土地管理部门，其与公用事业单位不同，仍具有行政管理职能。有观点认为，土地管理部门在国有土地使用权出让中以行政主体身份实施监督管理，享有行政优益权，收取国有土地使用权出让合同违约金系行政机关为保障合同履行而实施的强制执行措施。正因如此，国有土地使用权出让合同违约金深具行政管理色彩，时至今日，部分法院裁判中仍可见“滞纳金”的表述。

其四，从调整主体的角度看，国有土地使用权出让合同双方当事人合意减免或者行政机关单方调减违约金可能引发行政公益诉讼。国有土地使用权出让领域作为行政公益诉讼14个法定领域之一，为国有财产的保护增加了一层“防护网”。2025年全国检察机关办理国有土地使用权出让领域公益诉讼案件808件，收回被欠缴的国有土地使用权出让金7.8亿元。《土地收支通知》中要求违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库，并规定了相应的法律责任。在具体的行政公益诉讼案例中，检察院在提起公益诉讼追缴欠缴的土地出让金时，也会要求一并收取逾期付款违约金。一些案例更是直接针对行政机关单方调减违约金而展开，如某市国土资源局与某房地产公司签订土地使用权出让合同，约定按日0.5‰计收滞纳金；该公司欠缴出让金，诉讼中双方达成协议：被告按同期贷款利率承担逾期利息。检察机关向法院提出检察建议，认为法院通过调解的方式支持国土部门单方减免滞纳金的行为，侵害了国家利益，该调解书无效。这则案例说明，国有土地使用权出让合同是政府作为国有自然资源资产的代表行使所有者权能的体现，土地出让金属于国有资产，受让人逾期支付的违约金关涉国家利益，在未得到法律授权的情况下，土地管理部门没有处分和协商权。同理，如果允许法院否定或者调减违约金，则可能导致国有资产流失，损害公共利益。

（二）明确规定违约金的额度封顶

国有土地使用权出让合同违约金的计算与欠缴的土地出让金数额、计算标准及违约时长相关，在按日1‰的计算标准下，欠缴数额越大、违约时长越长，违约金数额越高。实践中，土地受让人欠缴的土地出让金往往高达几千万元甚至上亿元，违约时长也从数月到十数年不等，极易产生巨额违约金。对此，广州市进行了积极有益的探索，2025年1月26日，广州市规划和自然资源局、国家税务总局广州市税务局和广州市财政局《关于联合印发土地出让金违约金计收问题若干意见的通知》（穗规划资源规字〔2025〕1号）对土地出让金违约金额度封顶进行了规定。以拖欠的土地出让金本金金额为额度封顶上限的做法较为科学，在对违约金进行适度限制的同时兼顾了公平原则。

国有土地使用权出让合同逾期付款违约金由滞纳金发展而来，其行政属性使其难以脱离与滞纳金制度的关联。《行政强制法》第45条第2款明确规定了滞纳金的上限，故以拖欠土地出让金本金为违约金封顶上限，不仅与相关制度不冲突，还能体现制度的一贯性与系统性。从行政性角度观之，行政机关收取违约金须兼具合法性与合理性。当受让人长期拖欠且被加收高额违约金后仍未履行时，违约金的督促功能已然失效，其更多体现为惩罚性。若不设上限，将产生巨额违约金，加重受让人负担，这可能导致其放弃履行，进而影响制度的运行；同时，追缴高额违约金亦需投入大量行政与司法资源。此种情形下，违约金实质上已异化为行政处罚，与制度设置的初衷相去甚远。

从民事性角度观之，对金额设置上限在我国民事赔偿体系中并不鲜见，如定金限额、《消费者权益保护法》中的惩罚性赔偿上限等。法律虽未对违约金数额设限，但适度的违约金可对债务人形成履行压力，促使其依约履行义务，同时为债权人提供实际履行的担保。此时违约金的核心功能在于督促履行，与滞纳金的作用殊途同归。然而，放任无限制的畸高惩罚将有违公平原则，因此，使违约金回归社会公众一般理性所能接受的程度，是立法者应遵循的必要审慎原则。本着公平原则，对违约金设置额度封顶，或许是解决这一问题的可行路径。

（三）土地使用权出让合同违约金以调整为例外

1．土地使用权出让合同违约金例外调整的主要考量因素

《民法典》及相关司法解释构建了违约金酌减的多重因素调整体系。国有土地使用权出让合同兼具民事合意性与行政强制性，其违约金调减除了要尊重民事法律规范的相关规定，更应注重行政权力行使、公益目的实现与裁判结果公正之间的动态协调。据此，土地使用权出让合同违约金例外调整的主要考量因素有：

第一，当事人的过错程度。通常而言，当事人的主观过错并非违约责任的构成要件，而违约金调整则须将过错程度纳入考量。违约金作为担保合同履行的制度，其履约效果与过错程度紧密相关：过错程度越大，当事人主观恶意越强，法院不予调减的正当性就越充分，反之亦然。在国有土地使用权出让中，土地受让方常基于投机心理、预期利益或市场价格变动等原因自始拒不履行合同，甚至通过私自改变土地用途等手段逃避缴纳违约金。土地作为重要生产资料，在城镇化进程中具有巨大外溢价值，若受让方恶意长期拖欠土地出让金，又允许调减违约金，将严重损害社会公共利益。因此，法院调整土地使用权出让合同违约金时应重点考量当事人的过错程度：若属于故意违约，原则上不予调减；若非恶意违约，则可适当予以调整。

故意违约的当事人能否以可预见性规则为由请求减少违约金？司法实践通说认为，当事人在订约时约定的违约金，无论数额是否精确，均属于其订立合同时所能预见的损失范围。国有土地使用权出让合同中，受让方多为房地产开发企业，相较于一般民事主体，在预期收益判断与风险评估方面具有更专业的知识与能力。因此，对于合同中约定的按日1‰的逾期付款违约金，受让方完全具备预见能力。基于此，法院在审理此类案件时，应充分考虑国有土地使用权出让合同的特殊性，仅在当事人不存在恶意违约的前提下，方可考虑对逾期付款违约金予以调整。

第二，当事人的履约能力与履行情况。在国有土地使用权出让中，受让方有时会基于融资成本高、经营风险加大等因素无力支付高额土地出让金，甚至陷入破产重整境地，对外负债较多，履约能力在客观上受到限制。此背景下，若仍坚持不予调整违约金，将加剧债务人经营困境，危及其可持续发展，最终不利于出让方权益的实现。此外，合同履行情况既是违约金成立的关键因素，也在一定程度上反映了违约方的主观心理状态，将其纳入违约金调整的考量因素实属必要。若土地受让方已支付部分出让金，但因履约能力受限而无法控制迟延履行期限，且不具备拒不履行的主观恶意，法院可对逾期付款违约金予以适当调整。

2．土地使用权出让合同违约金例外调整的调整方式

针对土地使用权出让合同违约金的调整方式，实践中有多条路径可供选择，如按照银行同期贷款利率的倍数计算、按照欠缴违约金的一定比例计算、调低比例以及调整履行期限等，不同的调整方式在违约金最终数额的确定上也会产生巨大差异。若按日1‰的违约金计算标准原则上不予调整，那么通过调整履行期限的方式来实现违约金总额的调控，便成为土地使用权出让合同违约金例外调整的最佳方式。该种调整方式不仅符合《土地收支通知》所确立的违约金计算标准，而且能够兼顾个案的特殊情况，实现公共利益与土地受让方个体利益的平衡。在某市国土资源局与某房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一案中，最高人民法院认为，按日1‰的违约金无特殊情形原则上不予调减。同时，考虑到市国土资源局因违约所受损失及某房地产开发有限公司重组的实际情况，依公平原则，违约金应计算至一审法院受理本案时止。另外，基于文物保护、市政建设、重大规划调整等非土地受让方的原因而产生违约金的，受影响时段可免计违约金。

四、结语

土地资源的稀缺性与土地利用的强外部性特征使国家公权力介入土地制度成为必选项。国有土地使用权出让合同逾期付款违约金调整规则的建构，牵涉公私法交融背景下行政权与司法权、公共利益与私人自治之间复杂关系的价值权衡。合同属性之争不应成为违约金调整规则适用的逻辑前提，关键在于如何在尊重行政优益权与保障交易安全之间寻求动态平衡。既有调整规则在裁判尺度、说理依据与调整基准等方面出现诸多问题，损害了法律适用的统一性与可预期性，更折射出司法在公私法交叉领域的认知分歧与路径依赖，因此构建统一的调整规则具有超越个案正义的制度意义。原则上不酌减彰显契约自由与规则刚性，例外情形下酌减则彰显契约正义。二者并非对立关系，而是公私法交融语境下对违约金条款予以动态调适的一体两面。本文所提出的调整规则，力求在保障国家利益与维护交易安全、彰显行政权威与尊重意思自治之间探寻一条协调共生之路。