恩格斯说：“土地是我们的一切，是我们生存的首要条件。”土地资源是经济社会可持续发展的重要基础，对于人均耕地面积排在世界100名之后的中国来说，土地尤其是耕地，更是中国人的生命、命脉和根本所在。然而，由于我国对农村土地的不合理利用，加上频发的自然灾害，造成耕地面积不断减少，土地问题已被国外学者称为“中国未来最为重要的问题”。
一、土地整理的内涵
（一）土地整理的含义
土地整理，不同国家有不同的提法。德国、法国、加拿大等国，将调整土地利用结构和关系，实现土地利用规划目标的实施过程称为土地整理；日本称为土地整治或整备；韩国称为土地调整。虽然名称不同，但土地整理的主要内容基本相同。我国现阶段的土地整理主要是指农地整理，主要是县、乡（镇）人民政府通过组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境的活动。
二、土地整理的特征
1.政府行为的主导性。在土地整理过程中，政府行为起主导作用。因为土地整理是在国家鼓励、政府支持的前提下，以政府制定的土地利用总体规划和专项规划为依据，涉及到诸多组织和个人利益分配、产权明晰等问题。政府作为国家的代理人是土地资源的真正所有者，政府要对土地资源整体的合理利用以及因此带来的土地的总价值提升负责任。
2.整理目标的多元性。土地整理行为包含多元化目标，即：一是通过土地整理，提高土地利用率，从而增加耕地的经济产出，实现土地整理的经济目标；二是通过土地整理，调整土地占有与分配关系，实现土地整理的社会目标；三是通过土地整理改善土地资源开发利用的生态环境条件，实现土地整理的生态目标，这三项目标是统一的，都是为实现区域土地资源的可持续利用和最优化配置。
3.整理行为的长期性。土地整理是一项长期而艰巨的工程。这是因为：具体的土地整理行为是在一定社会经济环境及技术条件下产生的，而当这一环境条件发生变化，人们就要求根据有关经济社会发展规划及土地利用规划等，重新调整土地占有关系，使土地利用方式和结构适应社会经济发展的客观需要。
4.整理行为的复杂性。土地整理工作涉及法律、社会、经济、生态等方面的问题。从法律角度来看，土地整理工作要有完善的法律制度为基础；从社会角度来看，涉及到有关权利的组织和个人，尤其是用地者以及不同主管部门之间相互关系问题；从经济角度来看，土地整理涉及到公平、有效地分配土地收益问题；从生态角度来看，土地整理工作要因地制宜，否则就会带来生态环境的恶化问题。
二、我国土地整理立法的现状及缺陷
《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条规定“县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用整体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用整体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。”除了上述法律、法规之外，我国还制定了一些政策和技术规程调整土地整理活动。
虽然《土地管理法》及其实施条例对土地整理活动做出了规定，但是与之相配套的土地整理专项法规尚未出台，该法中规定的土地整理原则还需具体细化，关于土地整理的法律制度仍需完善。一是土地整理实施过程中的规范性管理制度还不完善，统一的技术标准尚未建立，土地整理无章可循的状况还未根本改变；二是缺少调动和保护社会各界和农民积极参与土地整理的相关政策；三是缺乏引导土地整理向产业化发展的措施和办法；四是生态退耕的相关政策和措施不明确。
三、外国土地整理立法比较分析
土地整理是一项复杂的社会系统工程，既要对土地整理的内容、规划、程序等作出明确的规定，又要解决资金来源、土地权属分配等重大问题。因此，要全面推进土地整理，立法是其坚实的保证。世界三个人口密度较大的国家――荷兰、德国和日本，为了让有限的耕地得到合理利用，于20世纪都颁布了《土地整理法》，随后分别进行了修订，使土地整理的标准逐渐提高，内容不断增加，建立起完善有效的土地整理法律制度，是世界上最具代表性的土地整理立法。
（一）国外土地整理立法现状
德国的土地整理在制度、理论、技术等方面都具有一定的代表性。特别是在第二次世界大战以后，德国的土地整理在改善农林生产经营条件、改善生态环境和保护景观、促进农村发展等方面都发挥了重要的作用。德国于1953年颁布实施了《土地整理法》，于1976年、1982年进行了两次修订。德国的《土地整理法》在法律制度构建、公众的积极参与、政府的导向作用、土地估价、权属管理、重点景观和生态保护、发挥信息工程技术等方面取得了较高的成就，十分值得我国借鉴。
荷兰1985年颁布和实施了《荷兰土地整理条例》，是一部程序性法律文件。 《条例》规定了土地整理从方案准备到财务决算的程序，也规定了与土地整理项目有关的权利和义务，以及对土地整理项目规划个别条款提出异议的时间和方式要求。 《条例》主要是全面保障农村地区的各种利益，阐述了土地整理和自然规划的关系，给予了省级政府决定土地整理项目实施的权力。
日本的《土地整理法》，主要是规定通过土地整理过程中土地的交换，分割合并，土地开垦，地类转换及其区划形式内容的变更，排水造田，填海造田，对道路、堤塘、畦畔、沟渠、蓄水池等改造手段达到增进土地在农业上应用的目的。分为：目的、内容、耕地整理实施的基本要求、耕地处分、耕地整理的地租分配、耕地整理登记、土地整理事业的终了、监督等几大部分。
此外，法国、俄罗斯、韩国等国家的土地整理立法也很具代表性，值得我国在进行土地整理立法时借鉴。
（二）国外土地整理立法借鉴
土地整理制度作为挖掘土地潜力的一项制度已为各国所公认，各国也认识到通过立法来确认这项制度的重要性，关于这项制度的立法也越来越完善。从目前世界各国关于土地整理制度的立法情况来看，呈现出新的趋势，这些趋势正是值得我国借鉴之处：第一，制定一部专门的土地整理法。如德国的《土地整理法》、日本土地整理的主要法律《农业振兴地区整治法》等。第二，土地整理制度立法的体系化与层次化。各国除了制定国家的土地整理基本法外，还十分重视实施该基本法而必须的配套法律、法规、规章的制订。这样，使整个土地整理制度的立法成体系、层次分明，便于依法进行土地整理工作。第三，立法呈现出便于操作、利于执法的特点。在各国的土地整理法中，都十分注意土地整理工作的复杂性，力争使立法的可操作性更强，达到更好地开展土地整理工作的目的。第四，省、州一级的土地整理立法也以“法”的形式颁布。这种做法无疑提高了地方立法的效力和层次，赋予了土地整理制度较高的法律地位，如德国巴伐利亚州制定的《巴伐利亚州土地整理法》。
四、我国土地整理制度的立法思考
（一）制定土地整理专门法律
从国外先进国家的立法经验来看，制定一部专门的《土地整理法》对于调整土地整理法律关系是非常重要的。德国土地整理活动的成功，得益于其构建了以《土地整理法》为核心的土地整理法律调整体系。虽然我国《土地管理法》中规定了土地整理制度，国土资源部也发布了《国家土地开发整理规划》，但不可否认的是，其在法律效力和制度完善上与一部土地整理法还有很大的距离，制定一部《土地整理法》已成现实之趋。
（二）土地整理法的基本原则
《土地整理法》应当包括以下特有的基本原则：（1）土地整理的可持续原则。符合生态伦理观的农村土地整理应该是站在保证整个社会、经济可持续发展的高度来追求土地资源和生态资源的可持续利用。（2）土地整理和土地利用规划相统一原则。土地整理应当服从于土地利用总体规划，统一于土地利用总体规划；土地整理是土地利用总体规划的继续，是土地利用总体规划的进一步实施过程。（3）土地整理实现耕地总量动态平衡原则。实现耕地总量动态平衡的途径无非有二条：一是从广度上考虑，二是从深度上考虑。通过土地整理，从深度上来实现耕地总量动态平衡是一条可选择的途径。（4）土地整理的规划弹性原则。规划思想和规划技术有其针对性、层次性和时限性，不可能有一劳永逸的理想规划。因此，一个理想的土地整理规划应是一个动态的逐步完善的过程，要适应不断变化着的土地利用特点，充分研究不断变化的环境。
（三）土地整理的组织机构
土地整理活动的开展，必然要有机构进行组织才能使其顺利实行，参照国外一些国家和地区的先进经验，我国的土地整理活动应由以下部门负责：（1）农业部和国土资源部。这两个部门领导全国各省、自治区、直辖市的土地整理管理部门，监督管理各农村土地整理管理局和各农村土地整理管理协会。（2）农村土地整理管理局。农村土地整理管理局隶属个省、自治区、直辖市的土地管理部门，作为土地整理的管理部门其具有监督、检查、审批的权力。（3）农村土地整理管理处。农村土地整理管理处隶属于地市一级的土地管理部门，其受本级土地管理部门的领导，但应与上一级农村土地整理管理局的活动保持一致，接受其监督。（4）农村土地整理管理协会。农村土地整理管理协会可以县为单位设置，受参加者联合会的委托，承担各联合会必须完成的任务。比如开支、招标、建筑工程管理、购买土地和鉴定等等。（5）土地整理参加者联合会。联合会不同于农村的村委会，它的性质类似于城市中商品房小区的业主大会。土地整理参加者协会可以乡镇为单位成立，它是土地整理程序的制定和执行者，制定各项用于重新规划布局土地整理区的措施，并付诸实施。
（四）土地整理的程序
土地整理涉及到诸多方面的利益，制定完善的土地整理程序，是土地整理法的核心内容。土地整理应当包括以下程序：（1）土地整理的提出；（2）土地整理申请的批准；（3）准备工作；（4）颁布土地整理决议；（5）成立土地整理参加者联合会；（6）制定和实施公共设施建设规划；（7）制定和实施村镇改造规划；（8）土地估价；（9）补偿措施；（10）制定土地整理计划；（11）地产临时限制；（12）组织实施阶段；（13）土地整理的结束。
（五）土地整理中新增土地的权利归属问题
所谓新增土地是相对于整理前已登记造册的具有产权土地来讲的，对于建设用地的整理，应由国家所有；而对于农村土地的整理，原则上由集体经济组织所有。对于不同集体因不规则地块而形成的新增土地可以在协商的基础上，由其分割或按份共有；若是同一集体的新增土地也可将新增耕地使用权归村集体，由村集体统一经营使用，或由村集体租给种田大户，租金归集体所有；也可以进行土地再分配，按照经批准的土地权属调整方案，公平、合理地分配土地收益，并重新确定土地所有权、使用权、承包经营权。另外，也可以在立项时规定对土地以“谁投资，谁收益”进行分配。
（六）土地整理中的法律责任
规定在土地整理中的违法责任，是保障土地整理活动顺利进行的重要保障，是保护国家、集体、个人权利的重要保证。《土地整理法》应当规定，行为人实施下列行为时应承担相应的民事、行政和刑事责任：第一，在编制、审批土地开发整理规划中失误，导致土地开发整理重大损失的；第二，妨碍土地开发整理计划实施的，如以占有、耕作、使用或其他方法妨碍土地开发整理计划实施的，移动或毁坏整理测量标桩，妨碍整理设计施工和土地分配的，以暴力、胁迫或其他方法妨碍整理工程施工的；第三，在实施土地开发整理计划中，行贿、受贿、贪污、挪用整理资金、工程质量低劣等导致土地开发整理工作有重大损失的；第四，未经许可，私自变更整理后农地用途的，以及堵塞、毁损或其他方法妨碍农路、水路之灌溉、排水或通告的。土地整理在我国既是土地的发展战略，也是新兴的产业，开展土地整理活动，是我国土地由粗放型向集约型方向转变的客观要求，是有效增加耕地面积，改善农业、农村生态环境，保障我国粮食安全，促进农村经济可持续发展的重要途径。现有的关于土地整理的立法已不能满足现实的需要，制定《土地整理法》已是现实之趋。
