【摘要】: 20 世纪50 年代以来，土地征收中的公共利益经历了一个演变过程，其具体内涵从最初的“国家建设”走向改革开放后的“建设”，并最终在1998 年《土地管理法》通过后走向虚无。在这个过程中，政府发挥了关键性的作用，所谓的公共利益实际上成了政府决定的利益，只要政府决定了，则征收不可避免。尽管国家也不断地对土地征收进行控制，但在“发展经济”的背景之下，控制并不是为了限制“公共利益”的滥用和保护私人权利，且其本身也是乏力且摇摆不定的。土地征收中公共利益的演变是由社会政治经济发展的“形势”所决定的，它下一步如何发展取决于各种力量的博弈。

【关键词】: 土地征收|公共利益|国家建设|演变

引言

为了公共利益的需要可强制取得公民的财产所有权，是世界各国法律的普遍规定。从另外一个层面看，这一规定意味着征收财产须以公共利益的需要为前提，若无公共利益存在，则不得剥夺―――征收是公共利益所必需时不得已的选择，公共利益是征收财产的惟一理由。正因如此，大多数国家的法律在规定征收问题时都采取否定式规定而非肯定式规定，即非因公共利益不得征收，而不是因公共利益即可征收。土地作为最重要的财产之一，有关征收财产的规定自然也适用于征收土地的情形。

我国宪法第10 条第3 款对土地征收作了规定: “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”从条文本身看，除采用肯定式的表述方法之外，这一规定与大多数国家的相应规定似乎并无实质性的区别。但实践中，我们却不得面对这样一个现实: “公共利益”被严重滥用，因土地征收而引起的矛盾与冲突十分突出，作为征收方的政府及其同盟者与作为被征收方的农民已然处于严重对立的状态之中。这种对立状态是如何出现的? 是宪法及相关法律的规定本身出了问题，还是其执行出了问题? 如果我们承认当前的土地征收已经超越了公共利益所需的范围，那么我们还须拷问，这种“超越”是如何走到今天这种地步的? 在中华人民共和国成立以来的六十余年间，“公共利益”经历了一个什么样的演变过程?

本文的任务在于，对公共利益的演变进行考察。这种考察首先在于公共利益的内涵，在六十年的发展历程中，到底谁的利益被视为公共利益? 到底哪些利益被纳入了公共利益这一概念内涵之中? 当然，对于一个动态过程的考察而言，仅仅限于公共利益的内涵是不够的，因此本文还将考察到底是哪些主体决定了公共利益，在演变的过程中又是通过哪些手段对公共利益的滥用进行控制，以及，公共利益的演变是缘何发生的。

与大多数人一样，笔者同意，现在已经到了对公共利益概念进行限定，以防止其被滥用的时候，但讨论如何限定公共利益概念并不是本文的目的所在，本文无意对公共利益应然的内涵、控制手段等等进行讨论，甚至也不会对公共利益演变过程中的是非曲直作出评价，而仅仅是试图解读土地征收中公共利益演变的过程及其原因，将它真实地展现出来。

一、谁的利益

1949 年之后，中国逐步由战争年代进入了和平年代。随着大规模经济建设的展开，土地征收不可避免。1954年《宪法》第13 条规定: “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”但宪法仅仅规定了为了公共利益的需要可征收土地，并没有明确公共利益的范围。公共利益包含哪些内容尚需从宪法之外的规范性文件乃至行政实践中去找寻。事实上，在宪法颁布之前，已有相关的规定对作为土地征收事由的公共利益作了零星规定，“铁路建设”、“国防、交通、采矿、水利”、“市政建设及其他需要”等都已被纳入公共利益的范围。

第一部对土地征收及公共利益范围进行专门规定的法律文件是政务院1953 年颁布的《关于国家建设征用土地办法》，这部法规正式将此前略显杂乱的土地征收事由以“国家建设”来表述，其标题即已表明，“国家建设”是土地征收( 用) 的事由。而“国家建设”的内容则包括在第2 条规定中: “凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设等所需用之土地，均依本办法征用之。”此处并没有完全列举究竟哪些事项可纳入“国家建设”，其所用“等”字意味着在列举范围之外，仍有其他属于“国家建设”的事项。“国家建设”概念本身仍具有相当的模糊性，但作为土地征收事由的公共利益却由此被圈定，“国家建设”成了公共利益的代名词。

1955 年，内务部《关于工业企业间土地征用调拨和企业用地估价投资处理问题的公函》规定: “国营企业因进行建设需要使用公私合营企业的土地时，应根据《国家建设征用土地办法》的规定进行征用。”明确将国营企业建设列入作为征地目的的“国家建设”。此后，随着社会主义改造的推进，“国家建设”的范围也日趋扩张，几乎所有非个人的建设都可被纳入“国家建设”的范围。1959 年，中共中央政治局通过的《关于人民公社的十八个问题》( 中共中央政治局1959 年4 月上海会议纪要) 规定: “公路、铁路、工厂、矿山和其他基本建设占用的土地，除了公社自己兴办的由公社合理调剂以外，应当按照国家关于征用土地办法的规定办理。”在这一文件中，“国家建设”悄然被“基本建设”所取代。而作为“国民经济各部门中固定资产的新建与扩建”活动，基本建设包括“工厂、矿井、铁路、桥梁、农田水利、商店、住宅、医院、学校等新建、扩建工程和机器等的购置安装”［1］( P. 749) ，几乎涵盖了一国经济活动的全部内容。“基本建设”取代“国家建设”，意味着几乎所有建设活动都可成为征收土地的理由。

到了1960 年代，土地征收一度成了惩罚手段，惩罚成为土地征收的理由。《国家房管局、财政税务总局答复关于城镇土地国有化请求提纲的记录》明确: “集体单位如农业生产队等将集体所有的土地出租时”，“可采取征用的办法收归国有。”

在1975 年宪法中，有关土地征收的条款被表述为: “国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”1978 年宪法实质上延续了这一条款，其第6 条第3 款规定: “国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。”在这两部宪法中，甚至没有规定征收土地是为了公共利益目的，公共利益范围更付阙如，只要是法律规定的事项，都可视为征收土地的理由。

如果说， 20 世纪80 年代之前有关土地征收中公共利益及其范围的规定是由特定的时代背景所决定的，那么，从改革开放后的规定中，我们或许能对其发展的轨迹与逻辑有个更清晰的认识。

1982 年12 月，宪法进行了重大修订并予重新颁布，其第10 条第3 款规定: “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”该款恢复了1954 年宪法将公共利益作为土地征收前提的规定，但与1954 年宪法一样，它也没有明确公共利益的范围。

在宪法通过之前， 1982 年5 月公布的《国家建设征用土地条例》第2 条规定: “国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。”在这里，“国家建设”再次成为公共利益的代名词。并且对国家建设的范围也不再进行即便是有限的列举，而仅仅将其分为“经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”四大类别。这四大建设类别的内涵尽管仍相当模糊，但其主体却是明确的，即“国家”。我们似乎可以推论，不是由“国家”进行的建设，即便符合国家利益亦不可视为作国家建设。在一定意义上，这也可视为是国_家对公共利益内涵作出的限定。

但更为激进的规定很快出现了。1983 年颁布的《城镇个人建造住宅管理办法》第4 条第2 款规定: “城镇个人建造住宅需要征用土地的，必须按照国家有关规定，办理征地手续。”依常理，私人利益与公共利益是截然相对的，尽管有融会贯通之余地，但却永远只能站在利益链条的两端，不可能重合。既然征收是为了公共利益的需要，那么纯粹的个人利益当然不可能成为土地征收的理由。但在上述“办法”中，个人建造住宅这一纯属私人的利益，却“名正言顺”地成了土地征收的理由。

1986 年，第一部土地管理方面的基本法律《土地管理法》颁布，有关土地征收公共利益的范围全盘照搬了《国家建设征用土地条例》的内容，即“经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”。

到了1989 年，“开发”亦被纳入了公共利益的范围。当年深圳市人民政府颁布的《关于深圳经济特区征地工作的若干规定》明确:“对特区内可供开发的属于集体所有的土地，由市政府依照法律的规定统一征用”，“争取在短期内把属于农村集体所有的土地全部征完”。依据该规定，深圳经济特区范围内所有集体土地都将予以征收。对照宪法有关为了公共利益的需要可征收土地的规定，我们不难理解，土地征收或者说国有化本身成了所谓的公共利益。

与深圳的规定相近的是1994 年颁布的《海南经济特区土地管理条例》，其第18 条规定: “国家因建设需要征用集体所有土地，由市、县、自治县人民政府统一办理。”在这里，“国家建设”转变为“建设”，至少从字面上可以理解成，不仅“国家建设”可征收土地，所有“建设”都可征收土地，国家只是征收的主体。

相对于土地征收本应具备的公共利益目的，深圳市与海南省的规定都具有颠覆性，但他们的效力仅仅局限于地方层面。真正具有颠覆意义的变化来自1998 年修订的《土地管理法》，该法第43 条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。由于我国的土地在所有权上分为国有土地和集体土地，当国有土地不敷使用时，就必然要征收集体土地以满足这种建设的需求，结合本法有关土地征收的内容，我们只能作出如下推论: “任何单位和个人进行建设”都被纳入了“公共利益”的范围，公共利益从“公共”的利益蜕变成“任何人”的利益，或者说变成了谁的利益也不是。然而，尽管存在例外规定，要求“任何单位和个人进行建设”都真正属于公共利益在事实上和法律上都是不可能的。

如果说此前的征地范围已经超出了我们通常所理解的公共利益所需，那么到了1998 年《土地管理法》，“公共利益“这一土地征收应然的理由，已经完全被架空和虚化，彻底走向虚无，讨论哪些具体事项可纳入作为土地征收理由的公共利益范围已经没有任何意义。

二、为什么是“国家建设”

纵观半个多世纪以来公共利益范围的发展历史，我们发现，在大部分时间里，“国家建设”实际上成了土地征收中公共利益的代名词，“为了公共利益征收土地”实际上被“为了国家建设征收土地”所取代。为什么“国家建设”能成为土地征收的理由?

从字面上看，即便在最广泛的含义上，“国家建设”也只能勉强被赋予“在一个国家内进行的建设”、“对国家进行的建设”或“建设国家”、“国家所进行的建设”三种可能的含义。显而易见，在“国家建设征用土地”这一框架之下，国家建设不可能是前两种含义，而只可能是第三种含义。那么，这里的“国家”又到底指的是谁呢? 是国际法意义上的由“人民、领土和主权”构成的共同体么? 无疑，作为建设的主体，这里的“国家”具有意思表示能力及执行这一意思的能力，也即国家政权或政府。

然而，为什么政府进行的建设就可成为土地征收理由的“公共利益”?

答案蕴藏于执政党所宣示的“国家－ 政府”定位之中。新成立的中华人民共和国是“人民”的共和国，政权是“完全是为着解放人民的，彻底地为人民的利益工作的”［2］( P. 1004) 中国共产党领导下的“人民民主专政”的政权。人民民主专政意味着什么呢? 毛泽东这样论述道:人民是什么? 在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级。这些阶级在工人阶级和共产党的领导之下，团结起来，组成自己的国家，选举自己的政府，向着帝国主义的走狗即地主阶级和官僚资产阶级以及代表这些阶级的国民党反动派及其帮凶们实行专政，实行独裁，压迫这些人，只许他们规规矩矩，不许他们乱说乱动。如要乱说乱动，立即取缔，予以制裁。对于人民内部，则实行民主制度，人民有言论集会结社等项的自由权。选举权，只给人民，不给反动派。这两方面，对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政［3］( P. 1474) 。

这一论述表明，新的政权是人民的政权，它要对敌人实行专政，在人民内部实行民主。既然如此，那么这个政权就自然代表着并且只代表着人民的利益，它的任何行为都不可能为谋求自己的私利，而只能为了它所代表的人民的利益。从而，政府决定进行的建设也就代表着人民的利益，人民的利益当然是公共利益，为了政府决定的建设征收土地也就是为了公共利益征收土地。可见，“国家建设”可作为土地征收的理由是新政权性质逻辑推演的必然结果。“国家建设”成为土地征收的理由不但是由政权的性质所决定的，还在于这个政权的产生是人民经过一次次试错之后作出的惟一正确的选择:

西方资产阶级的文明，资产阶级的民主主义，资产阶级共和国的方案，在中国人民的心目中，一齐破了产。…… 资产阶级的共和国，外国有过的，中国不能有，因为中国是受帝国主义压迫的国家。惟一的路是经过工人阶级领导的人民共和国［3］［P. 1471］。

既然建立人民民主专政的政权是人民惟一正确的选择，那么人民对自己选择的政权也应予以充分的信任，对这个政权所作出的决定也同样应予以充分的信任。怀疑国家所进行的建设作为土地征收理由的正当性，实际上也就是怀疑自己所作选择的正确性──这个选择是惟一正确的，是不允许怀疑的。非但如此，当国家建设的发展需要人民的支持时，人民还应积极地予以支持，支持人民国家的建设也就是支持自己:

全国规模的经济建设工作业已摆在我们的面前。……只要我们仍然保持艰苦奋斗的作风，只要我们团结一致，只要我们坚持人民民主专政和团结国际友人，我们就能在经济战线上迅速地获得胜利。

经济建设是国家的百年大计，是全体人民的根本利益和长远利益。随着经济建设的进展，一部分供农业使用的土地将逐渐地成为供工业使用的土地，这是必然的、必要的和合理的。新的政权建立之后面临着进行经济建设的重大任务，克服经济建设中面临的诸多困难需要“全国人民的英勇奋斗”。经济建设不同于武装斗争，经济建设中的“英勇奋斗”也不同于武装斗争中的拼死杀敌，而毋宁是将自我的力量奉献于和平建设之中。当经济建设需要“人民”的奉献时，更具体一点，当这种奉献指向经济建设所需要的土地时，人民就应服从于经济建设这一大局，接受“国家建设”对土地的征收( 用) ，“这是必然的、必要的和合理的”。

通过以上分析，“国家建设”之所以可以并实际上成为土地征收的原因，就脉络清晰地呈现在我们面前: 人民民主专政的政权代表人民利益→人民民主专政的政权是人民作出的惟一正确的选择→人民民主专政的政权所开展的“国家建设”需要人民的支持→人民应该接受政府的土地征收。既然人民民主专政政权是人民经过一次次试错而作出的惟一正确选择，它代表着并且只代表着人民利益，那么，当这个政权所开展的国家建设需要人民的支持时，作为土地所有者的“人民”何止是应该接受国家建设的征用，简直在政府还没有明确提出之前，就应积极主动地要求政府开展“国家建设”并交出自己的土地。更何况，对作为人民重要组成部分的农民阶级中的许多人而言，其土地原本就来自于人民民主专政政权。

三、谁界定的利益

作为一个不确定法律概念，公共利益本身并不足以让人们明确其到底包涵哪些利益，因此需要进一步界定。

特别是在具体案件中，对某一事项是否属于公共利益，必须予以明确。这一过程中，到底谁有权决定某一事项是否属于公共利益? 政府还是私人? 或者是政府之外的其他团体? 按照社会契约论原理，政府( 包括立法机关、行政机关与司法机关) 是为了公共利益而设立的，因此天然地具有对公共利益范围的界定权。但更进一步讲，对于组成政府的人民而言，政府只是维护利益的手段，因此，公共利益的界定权归根到底还应属于人民，只是随着人口的增多与社会的发展，当由人民的全体来界定公共利益在技术上已经不可行时，才需要通过政府这一手段对公共利益进行界定。而在政府部门内部，立法机关、行政机关和司法机关如何分享公共利益的界定权，则是一个宪法分权问题。

“立法者只能对此做出概括性规定，具体的判断标准则由行政机关来行使，惟在出现纠纷和冲突时，法院才予介入，对两造各执的理由进行判断，确定争执的问题是否属于公共利益”。［4］应注意的是，立法机关、行政机关与司法机关取得界定权，并不是说公民个人对于公共利益的界定就再也不能置喙，在现代法治社会，私人或私人团体对公共利益的界定也有着重要的影响。

在中国，谁是土地征收中公共利益的决定者?

1954 年宪法与1982 年宪法都规定，为了公共利益的需要可以征收土地，但对什么是公共利益未置一词。这或许是由中国宪法的“根本大法”地位所决定的，它只规定更加“根本”的问题。无论如何，这都表明宪法本身并不是公共利益的决定者。

宪法不是公共利益的决定者，那么法律是不是? 立法机关在制定法律的同时是不是也决定了什么是公共利益或不是公共利益?

自1954 年第一届全国人民代表大会召开以来，由全国人大常委会批准的第一部直接有关土地征收的法律是《国家建设征用土地办法》( 1958 年1 月6 日全国人民代表大会常务委员会第九十次会议批准) ，该《办法》在一定程度上对公共利益进行了界定，即第2 条规定的“国家兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设”。1982 年，全国人大常委会批准了国务院在前述《办法》基础上起草的《国家建设征用土地条例》，《条例》第2 条将公共利益界定为: “国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”。1986 年通过的《土地管理法》延用了《条例》有关规定，继续将公共利益界定为“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”。1998 年，《土地管理法》进行了第三次修订，删除了这一内容。

从全国人大在立法中对公共利益概念的界定内容看，它选择的是一条逐步放弃公共利益界定权的路径。从1958 年《国家建设征用土地办法》中对公共利益相对清晰的界定，发展到1982 年《国家建设征用土地条例》中更为模糊的界定，到1998 年时，全国人大似乎已完全放弃了公共利益的界定权，不再提及公共利益的内涵究竟为何。此后，在《物权法》的制定过程中，尽管人们不断呼吁全国人大明确公共利益的内涵，最后通过的《物权法》仍然没有对公共利益概念作任何诠释［5］。

在地方立法机关层面，情况同样如此。尽管绝大多数的地方立法机关在土地管理法通过后都制定了相应的实施条例，有些地方甚至制定了专门的土地征收法规，但这些法规大多局限于管理规则的细化，而未对公共利益的内涵作出任何界定，地方立法机关并未尝试成为公共利益的决定者。

作为专门的纠纷裁决机关，中国的法院是不是如多数法治国家一样，成为公共利益的裁决者，决定系争事项是或者不是公共利益呢? 在笔者所能检索到的所有案例之中，没有发现任何法院对此作出裁决的先例。结合土地管理法等法律法规对公共利益范围所作的宽泛界定，我们有理由推断，法院不曾对公共利益问题作出任何明确裁定，它不是土地征收中公共利益的决定者。

既然立法机关与司法机关都不是公共利益的实际决定者，那么让我们对行政机关的作用作一考察。

中华人民共和国成立之后，行政机关在社会经济事务中发挥了重要的作用，有关土地征收的许多具体规定都是__行政机关作出的。早在1950 年，政务院即将铁路建设作为公共利益事项，规定为此对土地实行征收。同年又规定为了市政建设之需要可征收土地。1953 年政务院制定的《国家建设征用土地办法》，对公共利益范围作了较为详尽的规定。进入六十年代后，国家经历了一个非正常时期，各项工作处于停顿之中，但国务院及其所属部门仍下发了数个有关土地征收的规范性文件。

1980 年代之后，中国进入了大规模的经济建设时期。从那时起，几乎所有中央层级的土地征收方面的规范性文件都由行政机关颁布。而地方行政机关根据其管理工作的需要，也相继出台了难以准确计数的规范性文件。

规范性文件对公共利益的界定在一定程度上都具有概括性，不可能作出事无巨细的详尽规定，这些规范最终还要依赖行政机关的具体落实。在这一过程中，一个个具体的土地征收行为被批准实施，特定的事项被认定为公共利益而成为土地征收的理由。恰恰是在实施规范性文件的过程中，行政机关取得了公共利益的最终决定权。实际上，由于立法机关的无所作为和司法机关的缺位，行政机关对公共利益的决定权已经失去了有效的控制，或者说，行政机关已经取得了绝对的公共利益决定权: 只要是行政机关认定的事项，就是属于“公共利益”，就可为此征收土地。

作为行政程序参与人，被征收土地的公民是不是有公共利益的界定权呢? 土地征收是一种强制性的行政行为，所谓的行政参与，最多只是让公民在行政程序中取得了理论上的“参与决定”的权利，而这种参与权并不是公共利益的界定权。值得注意的例外是，在土地征收制度发展历程中，曾经出现公民拥有公共利益否决权的情形。1954年颁布的《云南省人民政府关于政务院国家建设征用土地办法的补充规定》第3 条规定: “在少数民族地区征用土地时，必须充分听取各族群众及与群众有联系的领袖人物的意见，采取各种代表会的方式，说明道理取得同意通过后，始可征用……”。这一规定至少在形式上赋予了“群众”对公共利益的否决权: 只要他们不认为征收土地的行为符合公共利益的需要，未予“同意通过”，那么就不能征收土地。可惜这一规定只是昙花一现，再无他例可寻。

不能回避的还有党在公共利益的界定中所起的作用。作为执政党，党在社会主义事业的各个方面都发挥着巨大的影响力，土地征收方面也不例外。土地改革法就是由中共中央组织起草，提请代行立法机关职责的中国人民政治协商会议审议后，由中央人民政府公布的［6］( P. 12) ; 历次的宪法制定与修正也都是由中共中央组织起草，然后向全国人大提出建议，由全国人大通过。法案的起草尽管不同于法案的通过，但在很大程度上，最后通过的法律文本体现的是起草者的意志［7］。在这些法律中，为什么要规定公共利益、为什么要如此规定公共利益等等都体现了党的意志。党对公共利益的决定权还直接体现于党的文件中。如1953 年，中共中央明确要求: “有关党委应负责检查用地单位所提出的用地要求是否合理”。④“用地要求是否合理”意味着，如果是符合公共利益( 国家建设) 需要，则应予以肯定，否则不予支持。这实际上表明，党在具体的案件中，直接决定公共利益是否存在。1961 年，中共中央再次要求各级党委、党组“对各项建设用地认真进行一次检查，并订出切实的补救和改进措施。凡不用或暂时不用的土地，应当坚决退回”。

改革开放之后，“党政分开”得到提倡，党不再直接就土地征收事务发布指示，决定土地征收中公共利益，但仍然从宏观角度对此事务作出规定，确定方向。如2005 年党的十六届五中全会通过的《中共中央关于推进社会主义新农村建设的若干意见》就指出，要“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验”; 2008 年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》则提出，要“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”。这两个文件直接设定了土地征收中公共利益问题的改革方向，表明党尽管不再直接就具体的公共利益问题作决定，但公共利益界定问题的发展方向仍然是党确定的。

同样不可忽略的是，尽管党政分开曾是政治体制改革的方向，然而在当下的政治实践中，党在行政过程中直接发挥着决定性作用仍然是一个难以证明却又不证自明的事实。一级地方政府有关土地征收的决定往往意味着同级党委的决定，特别是在“经营城市”的浪潮中，土地收入已经成了地方政府最重要的收入来源，土地征收决策的做出更须经过地方党委的同意，从而地方党委实际上发挥着公共利益的界定权──如果公共利益还存在的话。

我们可以认为，土地征收中的公共利益是在党的领导下，由各级行政机关决定的利益。这种利益尽管曾经受到一定的限定，但在1998 年土地管理法修订之后，一个具体的利益是否属于可作为土地征收前提的公共利益，实际上已经完全取决于行政机关，只要行政机关决定其属于公共利益，并据以作出征收土地的决定，那么作为土地所有者的农民没有任何选择的余地。

四、控制的策略

土地征收的根本目的在于实现公共利益，最理想的情况是，在客观可能的范围内，公共利益有多大的需要，就应征收多少土地。然而，公共利益本身是个沉默者，它不会开口说话，需要人们通过一定的途径去认定它。这就导致了两种可能性: 一是公共利益有需要时没有启动土地征收程序以实现之; 二是在缺乏公共利益需要时启动了征收程序。由公共利益实现的过程性决定，前一种情况往往不会被人们明显地感觉出来。真正令人担忧的是后者，由于用地方体现为一个个相对独立的、有着自身特殊利益的主体，因此他们都倾向于征收更多的土地。这一问题不断地困扰执政者。在五十年代中期，中共中央就指出“在国家建设征用土地中，浪费土地的现象是很严重的”，此后更为此修订了《国家建设征用土地办法》。但即便这样，情况也未有根本好转，仍然存在着“占地过多、占地过早、本来应当占用坏地而占用了好地等浪费土地的现象，有的还是相当严重”。八十年代之后，随着大规模经济建设的展开，大量的土地被征收，“有的省、市、自治区一年减少相当于一个中等县的耕地面积”［8］。进入21 世纪之后，大规模的土地征收更带来了严重后果，其中1996 年到2003 年，全国耕地面积由19． 51 亿亩减少到18． 51 亿亩，七年间净减少1 亿亩。

执政者并未对这一痼疾视若无睹，而是采取了多种手段进行控制。尽管这种控制的直接目的并不在于防止“公共利益”概念的滥用，而在于节约土地，④ 但不可否认的是，由于公共利益概念在中国的泛化解释，出于节约用地而采取的控制措施实际上也发挥了限制已经泛化的公共利益概念被进一步滥用的效果。

1. 原则的控制。事实上，国家尽管对公共利益概念采取了宽泛的解释，但仍在原则上对土地征收进行控制。如《国家建设征用土地办法》第3 条对作为征收目的的“国家建设”用地进行了一定的限制:

国家建设征用土地的基本原则是:既应根据国家建设的确实需要，保证国家建设所必需的土地，又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。凡属有荒地、空地可资利用者，应尽量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田。凡属目前并不十分需要的工程，不应举办。凡虽属需要，而对土地被征用者一时无法安置，则应俟安置妥善后再行举办，或另行择地举办。

1982 年，鉴于《国家建设征用土地办法》“早已不能适应变化了的情况”［9］，国务院又制定了《国家建设征用土地条例》，在这个条例中，节约用地问题再次被提出来，并且上升到国策的高度: “节约土地是我国的国策。一切建设工程，都必须遵循经济合理的原则，提高土地利用率。”( 《国家建设征用土地办法》第3 条) 到了1986 年土地管理法制定的过程中，又把“综合运用行政、经济、法律手段，贯彻落实十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地，切实保护耕地，以维护我国社会主义土地公有制”作为立法的指导思想［8］。

《土地管理法》施行后，节约土地的原则并没有得到很好的贯彻，滥用土地征收权造成大量土地被浪费的现象仍然很严重。为此，中央政府多次强调节约土地之重要意义，1998 年修订《土地管理法》时，又将有关限制原则从“各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针”表述为“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，上升到“基本国策”层次，进一步强调了对土地的保护。

2. 程序的控制。对于中央政府而言，无限制地征收土地无疑具有很大的危害性，此时程序就作为一种有效的对下控制手段被运用起来。程序控制直接体现在上级政府对下级政府的审批控制。在1953 年的《国家建设征用土地办法》，审批程序已经得到重视，其第4 条分别规定了中央和大区、省、县政府的审批权:

凡征用土地，均应由用地单位本着节约用地的原则，提出征用土地计划书，按业务系统报经其上级领导机关批准后，依关于批准权限的下列规定，分别转请中央人民政府政务院或大行政区行政委员会或省、市、县人民政府核准公布征用之:

……

上述程序并未能有效制止土地征收权的滥用和土地的浪费，反而由于“中央集中的较多”、“批准建设工程初步设计的机关同批准用地数量的机关又不统一，因此在执行中都遇到了一些实际困难”［10］。1958 年《办法》修订后，征收土地必须由有权批准本项建设工程初步设计的机关负责批准用地的数量，然后由用地所在地的省级或者县级政府核拨用地( 《国家建设征用土地办法》第4 条) 。土地征收审批权被分解成两个部分，其中实质性的审批权被给前者即“有权批准本项建设工程初步设计的机关”，后者仅仅是“核拨用地”。

在1982 的《国家建设征用土地条例》中，有关程序的规定得到了进一步细化，其第8 条详尽规定了各级政府的审批权限:

征用耕地、园地一千亩以上，其他土地一万亩以上，由国务院批准; 征用直辖市郊区的土地，由直辖市人民政府批准;征用50 万人口以上城市郊区的土地，由所在市人民政府审查，报省、自治区人民政府批准;征用其他地区耕地、园地三亩以上，林地、草地十亩以上，其他土地二十亩以上，由所在县、市人民政府审查，报省、自治区人民政府批准，在上述限额以下的，由县、市人民政府批准。

该规定进一步加强了对土地征收的控制，同条第3 款还明确: “一个建设项目所需土地，应当根据总体设计一次报批，不得化整为零。分期建设的工程应当分期征地，不得早征迟用”，以防止有关单位规避法律有关审批权限的规定。

面对日趋严重的人地矛盾， 1986 年《土地管理法》继续上收土地征收审批权，该法第25 条规定:

国家建设征用耕地1000 亩以上，其他土地2000 亩以上的，由国务院批准。征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准;征用耕地3 亩以下，其他土地10 亩以下的，由县级人民政府批准。

到了1998 年，修改后的《土地管理法》将土地征收审批权进一步上收，该法第45 条规定:征用下列土地的，由国务院批准: ( 一) 基本农田; ( 二) 基本农田以外的耕地超过三十五公顷的; ( 三)其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。至此，只有省级以上人民政府才具有征收土地的批准权，省级以下人民政府已经不再有批准权。

3. 政策的控制。若将上述有关原则和程序的控制都视为法律控制的话，那么在土地征收实践中更多被使用的控制手段是政策控制，此一控制手段自1950 年代以来即一直存在，并随着实践需要而不停变化。如1954 年，针对土地征收过程中浪费严重的现象，国务院发出了《关于纠正与防止国家建设征用土地中浪费现象的通知》; 1962 年，为“严格控制征用土地”，审批权被统一收回省级人民政府。到了1964 年，由于统一审批“不仅难以做到件件准确及时，增加不必要的公文往返，而且影响集中精力办好大面积用地的审批工作”，又将审批权下放。实行市场化改革之后，由于经济的发展和改革的推进，用地方式、用地需求等都发生了极大的变化，并且这种变化本身仍在不断的发展过程中，因此对土地征收的政策控制被更加频繁地运用，甚至出现了国务院针对相同问题在短期内连续下发文件的情况。进入21 世纪之后，为应对房地产业的急剧发展带来的土地征收失控等问题，国务院进一步加强了政策手段的运用，以应对土地征收中出现的新局势。

遗憾的是，尽管法律法规中的土地征收原则的控制、具体的程序控制，以及政府的政策控制，似乎都体现了限制滥用“公共利益”的努力，但我们却能发现，土地征收并没有得到有效的限制，甚至在一定程度上呈现出愈来愈严重的趋势。其间缘由何在? 难道是政府真的无力控制么? 以至于需要这么一次次强调“严格土地管理”、“严禁滥用土地”?

从1950 年代开始，土地征收中原应不言自明的公共利益前提即被“国家建设”所替代，只要“国家建设”有需要，土地征收程序就被启动。国家建设是个不断推进的过程，对土地的需求在某种意义上是不断增长的，土地从而也不断被征收。事实上，在整个20 世纪下半叶，“国家建设”才是政府真正关心的，采取各种方法所进行的控制尽管在客观上限制了“公共利益”的运用和土地征收程序的启动，但其直接目的和根本目的仍然在于防止土地资源的浪费，在于“国家建设”这个大局而非农民土地权利的保护。此点在《国家建设征用土地条例》的立法理由中表露无疑: ［10］

这些年来，有些地区征地费用越来越高，加上有些干部片面迁就和支持农民的要求，把多收征地费当成使农民富起来的捷径，以致有的地方每征一亩地要花上万元，几万元甚至十几万元; 附加条件也越来越多，……许多建设单位因为满足不了社队或有关方面提出的征地条件，建设工期一拖再拖，影响了国家建设。

一定程度上，之所以要制定这一条例，原因更在于征地过程中，农民的要价“影响了国家建设”，而不是为了对征地本身进行控制，以免“公共利益”泛化而影响原土地所有人即农民的利益。

值得注意的还有法律在土地征收过程对农民的要求， 1953 年的《国家建设征用土地办法》第5 条规定，要“向当地人民进行解释工作，宣布对土地被征用者补偿安置的各项具体办法，并给群众以必要的准备时间，使群众在当前切身利益得到适当照顾的条件下，自觉地服从国家利益，服从人民的长远利益，然后始得确定征用”，在这里，农民的同意在一定意义上成了征收的必要条例。而在1982 年的《国家建设征用土地条例》中，相关条款变成: “国家建设征用土地，凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”群众的意见已经不再成为征收决定的考虑因素，群众不再有提出不同意见的机会。到了1986 年《土地管理法》中，相关条款又变成:“国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠。”群众已然从法律中消失，更没了他们表达意见的任何可能性。

考察国家对土地征收中公共利益的控制不断失败──或说不断加强──的历程，我们发现: 与其说国家是无力控制，还不如说是无意控制，至多也只是在控制与放开之间尴尬摇摆。

五、演变的原因

土地征收中的公共利益在过去六十年间的演变，是一个曲折复杂的过程。这个过程并非独立发展的，而是作为社会、政治、经济整体大形势中的一环存在，“形势”有什么样的发展变化，公共利益就随之作出相应的调适，形势的发展是公共利益演变的真正原因。

按现代汉语词典的解释，形势本指“事物发展的状况”，［11］( P. 1289) 但对于公共利益而言，形势有着更复杂的内涵，牵涉其所处的整体背景，既包括外在的政治形势、经济形势，也包括特定时期内土地资源的紧张程度，不可忽视地，还包括在土地征收过程中博弈各方的力量对比。

在1950 年代，引发公共利益演变的最主要因素是政治形势的发展。激剧变化的政治形势，从土地改革到社会主义改造，再到人民公社化运动，都对公共利益的演变产生了重大影响。《国家建设征用土地办法》在1958 年的修订，主要就是因为政治形势的发展，“由于社会主义建设和社会主义改造突飞猛进，高级农业生产合作社已普及全国，生产资料所有制发生了根本变化，原办法对于当前在征用土地工作中所发生的许多新的问题已不能完全适应”［10］。

1960 － 70 年代，土地征收制度本身并未有大的变革，此一时期形势对公共利益演变的影响主要体现于国家对征收的控制上，特别是审批权限的上收或下放上。1962 年4 月，鉴于“基本建设过多，浪费了大量的好地，给农业生产和群众生活带来了很大的困难”，国务院决定，“为了严格控制征用土地，目前基本建设征用土地审批权，可暂时统一收回各省、自治区、协调人民委员会掌握”。两年之后，由于统一上收审批权“不仅难以做到件件准确及时，增加不必要的公文往返，而且影响集中精力办好大面积用地的审批工作”，故又将“征用土地十亩以下和迁移居民五户以下的”审批权适当下放市县政府。

随着文化大革命的开展，形势又有了新的发展，政策控制进一步放松。“中央忙于抓全国更重要的工作，对于城镇土地问题，恐怕短期内无暇过问”，因此，必要时“就可以根据中央1956 年的指示精神采取适当办法进行土地收归国有的工作。市里可以作出决定，也可请示省里批示，只要大方向不错，有些手续不够完整，那是枝节的问题”。中央行政机关在文件中公开声称“只要大方向不错，有些手续不够完整，那是枝节的问题”，即使不说是荒谬的，至少也是极为罕见的，足见当时的“形势”已经发展到了一种什么样的地步。

改革开放之后，国家从“以阶级斗争为中心”进入了“以经济建设为中心”的新时期，自此之后，政治形势的影响逐步减弱，经济因素成了影响公共利益演变的主要因素。1982 年《国家建设征用土地条例》的制定、内容与实施，都体现了这一新形势的影响。《条例》制定的背景，是由于“随着我国经济的发展和人口的增长，国家建设征用土地出现了一些新的情况。

1958 年公布的《国家建设征用土地办法》早已不能适应变化了的情况”。［9］因此才需要制定这一新的条例。就条例的内容而言，当国家的工作重心转向经济建设之时，大量的土地需求必然导致对集体土地的征收，同时，“有些地区征地费用越来越高……影响了国家建设”，［9］这个时候，公共利益就必然被赋予更宽泛的内涵，公共利益的决定权将被授予更低位阶的主体，其控制也更为宽松。而在条例实施的过程中，“国家建设”也被不断地加以强调，“征地搬迁也要有法必依。敲国家竹杠，吃基建大户的现象不能再继续下去”; “凡不服从规定者，要批评，为此而影响国家建设者，应给以法律制裁”。 在这种经济建设成为工作中心的大形势下，公共利益只能让位。

经济力量本身的发展亦形成公共利益内涵演变的原因。如按照1983 年《城镇个人建造住宅管理办法》第4 条的规定，为满足城镇个人建造住宅之需要，也可征收农村集体土地。其后随着经济的发展和土地管理法、建筑法等法律的实施，这一规定逐步不再适用，并最终被废止。究其原因， 1983 年尚属改革开放之初，经济尚未得到发展，国家无力为城市居民提供基本的住所，因此必然要求允许个人的“自我解决”，从而出现了城市居民个人需求也成为土地征收所需之“公共利益”的现象。当“形势”向前发展，城市居民的住所问题可通过市场为主要手段逐步解决之后，此一条例遂被废止。

1990 年代之后，“形势”进一步发展，房地产业快速崛起，土地使用权出让收入成为地方政府的重要财政收入来源，并且所占比例越来越高。1992 年至2003 年，全国土地出让金收入累计达1 万多亿元。［12］在一些地方，土地收入占据财政收入总额的一半以上［12］。到了2010 年，当年全国国有土地有偿出让收入更是高达29397 亿元，比上年增长106． 2%。与此同时，GDP 指标成为地方官员考核体系之核心。这种全新的形势势必导致各地方官员积极开展大规模的建设，设立各类开发区，建设各项大工程，以大力增加GDP，增加财政收入，为自己谋取政绩。从而，公共利益被进一步扩张解释，大量的土地在“发展经济”的口号下以公共利益的名义被征收。1998 年修订的《土地管理法》也就势规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。从此，土地征收中本不可或缺的公共利益彻底走向虚无，不再对土地征收有任何限制作用，经济形势对公共利益的影响走入了一个登峰造极的时期。

伴随经济建设不断推进的又一新形势，是农民被迫开展的抗争行动走向激烈。大规模的土地征收导致越来越多的农民失地了土地，他们的权利遭受了严重损害。实际上，因土地征收引起的农民不满情绪以及抗争行动已经严重影响了社会的稳定［13］，甚至引发了大规模的骚乱。相较于经济建设的重要性，农民的抗争及其所带来的社会稳定问题已经发展到了国家不得不予以重视的地步，迫使政府重新考虑土地征收中公共利益的适用范围。也正因如此， 2005 年《中共中央关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出要“缩小征地范围”， 2008 年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》又提出要“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围”。

在不断发展的形势间，惟一贯穿于土地征收制度之始终而不曾变化的是土地资源的有限性与“国家建设”对土地需求之间的紧张。当大规模的土地征收持续展开之后，土地资源的紧张性便凸显出来，供与需的矛盾不断加深。“节约用地”由此成为始终与土地征收相伴相生的主题，乃至一度成为限缩公共利益这一概念的直接和惟一的理由。这种紧张使得政府──特别是中央政府──在对公共利益予以日趋宽泛解释的同时不断强调“节约用地”，几乎每一次相关法律的修订、每一个中央政府下发的土地方面的文件，都在强调“节约用地”，试图在土地资源的有限性与国家建设对土地的需求间寻找平衡， 1986 年《土地管理法》制定时甚至还为此将名称由《土地法》改为《土地管理法》［14］。

实际上，有关土地的节约使用一直是此后的主导性表达。然而表达与实践终究是两个层面的概念，与“节约用地”这一表达同时存在的，是“政治正确”、“经济发展”、“财政收入”等等实践需要，而公共利益则在这种摇摆间随着形势的发展貌似吊诡地一路走向虚无。

结语

考察过去六十年的演变历程，我们不幸发现，原应作为土地征收前提并从而对土地征收进行限制的公共利益走过了一条从拟制到虚无的道路。在许多时候，经济发展才是真正的目的之所在，或者说，经济发展的需要就是公共利益。在这一理念之下，公共利益是没有任何边界的，城市建设的利益是公共利益，国营企业的利益是公共利益，外资企业利益是公共利益，私人利益也是公共利益。事实表明，土地征收实践中的公共利益并不是由公众决定的，政府才是公共利益的最终决定者，只要政府认为是公共利益，那么任何利益都是公共利益。实际上，公共利益从来就不是土地征收的真正前提，即便有征收土地的限制与管制，那也仅仅是因为土地资源有限而不得不为之。公共利益前提之下农民对土地的所有权和使用权从来就没有真正被纳入考虑范围之内。归根到底，公共利益这一概念在土地征收中的运用只是一种修辞方式，是政府为实现政策目的而运用的一种工具。

然而，土地征收中公共利益的演变并不是无迹可循的，它决定于所处的外在环境，形势发生改变，则公共利益进行相应的调适。而所谓的形势包括政治形势、经济形势和社会形势等等方面。近年以来，不同社会利益的力量对比开始发挥越来越重要的影响。正是在力量对比改变的作用之下，新的局面似乎已经开始展现: 权利意识的觉醒使在土地征收中遭受侵害的农民开始了自觉的抗争，它所带来的对社会稳定的影响已引起了国家的重视，出现了对公共利益加以限缩的迹象，土地征收中公共利益演变的方向似乎已经确定。但在“以经济建设为中心”这一主轴之下，即使隐约感受到了公共利益的希望，人们依然需要耐心等待曙光。

参考文献:

［1］辞海编辑委员会: 《辞海》缩印本，上海辞书出版社2002 年版。

［2］毛泽东: “为人民服务”，载《毛泽东选集》( 第三卷) 人民出版社1991 年版。

［3］毛泽东: “论人民民主专政”，载《毛泽东选集》( 第四卷) ，人民出版社1991 年版。

［4］郑贤君: “公共利益的界定是一个宪法分权问题”，载法学论坛》2005 年第1 期。

［5］翟宇: “公共利益界定成物权法争议点――― 专家建议人大表决”，载《第一财经日报》2006 年9 月1 日。

［6］刘少奇: “关于土地改革问题的报告”，载北京政法学院民法教研室: 《中华人民共和国土地法参考资料汇编》，法律出版社1957 年版。

［7］王人博: “法的中国性──‘五四宪法’制定的背景”，载《二十一世纪》2005 年第4 期。

［8］相重扬: “关于中华人民共和国土地法( 草案) 的说明”，载《全国人大常委会公报》1986 年第5 期。

［9］吕克白: “关于国家建设征用土地条例( 草案) 的说明”，载《中华人民共和国国务院公报》1982 年第10期。

［10］陶希晋: “关于国家建设征用土地办法修正草案的说明”，载《人民日报》1958年1月7日。

［11］中国社会科学院语言研究所词典编辑室: 《现代汉语词典》，商务印书馆1996年版。

［12］王家敏:“土地财政凶猛”，载《�望东方周刊》2008年第46期。

［13］中国土地政策改革课题组:“中国土地现状解密: 土地财政与地方政府”，载《财经》2006年第4期。

［14］宋汝棼: “全国人大法律委员会对《中华人民共和国土地法( 草案) 》审议结果的报告”，载《全国人大常委会公报》1986年第5期。