（发言人：中南财经政法大学民商法博士、河北省委党校讲师徐振增  摄影：李立  照片处理：韩晓琪）

【中国农地法律网讯】2012年4月7日，来自中南财经政法大学的专家学者与民商法专业的博士生以及西南政法大学、大连海事大学、对外经济贸易大学、华东政法大学、吉林大学、南京大学、中国政法大学等众多高校的博士生齐聚中南财经政法大学文泓楼，参加由中南财经政法大学举办的第三届民商法博士论坛会议。本次论坛主要围绕农村集体土地征收问题立法的法理研究、农村集体土地征收立法的具体制度研究、集体建设用地使用权法律制度研究等三个主题展开。与会专家正在进行深入讨论。图为中南财经政法大学民商法博士生、河北省委党校讲师徐振增进行题为“论土地补偿款村级分配法律机制的构建”的报告。

徐振增：谢谢各位，我报告的题目是《土地补偿款村级分配法律机制构建问题》。为什么关注这个问题？因为我党校教学中面对很多的是来自县里面一直到厅级的领导干部，尤其是县里面的一些领导干部对当前村民自治存在很多看法，具体到土地补偿款的分配问题，无论从学界研究来看还是从现实状况来看，矛盾的根源都是集中村级层面。无论从学界还是政府的管理，国家立法的政策取向都需要加强在村级内部如何分配土地补偿款问题的研究。我的报告一共分为三大部分，第一讲必要性问题，第二是关于分配的基本原则，第三是它的基本程序设计。

    我们先看第一个，构建村级分配法律机制的必要性，我认为是三点。首先是目前法律和政策上存在的对整体分配机制的缺失。目前从《土地管理法》的实施细则一直到中央农业部国土资源部的文件都对土地补偿款做了规定，但是不细致，特别是对具体的分配标准、分配程序、分配立项无系统规定，没有形成原则化的东西。二是科学理论基础匮乏，集体经济组织成员权理论尚未建立，是不是要等这个成熟了再构建一种相应的法律制度呢？这太晚了，最起码从目前制度设计上来讲可以存在土地补偿款在村级层面存在的问题作出相应的制度设计和调整。三是村民自治和国家介入的需求关系，村民和集体经济组织成员是两个概念，但是在目前的制度框架下，土地补偿费的分配主要是通过村民自治途径实现。村民自治在当前的土地征收纠纷中，比如法院对村民补偿费的案件不予受理，这就涉及到村民自治和国家机制的关系问题。无论从村民自治产生的背景还是从村民自治与国家宏观的关系来看，村民自治都需要国家适度介入，这种介入方式主要是制度共享。在目前制度框架下，单纯依附村民自治补偿法也不能解决所有问题，村民委员会自治法主要是解决村舍区域的公共事务问题，和土地补偿费的分配还是具有不同的性质。土地补偿费的分配主要涉及到集体土地所有权的问题，成员的成员权的问题，土地承包经营权的问题，都是私的事情。在目前的制度框架下也没有相应的法律制度能够替代村级分配制度的需求。

    第二，我做了一个总结，农村集体经济组织土地补偿款分配的基本原则，我们要设计一种分配法律机制，首先要知道这个分配应当遵循什么原则。我总结了四个原则，感觉还是有点粗：第一个原则是尊重集体经济组织利益的原则。在目前关于土地补偿费分配的政策文件中主要的一个基调是强调土地补偿费的分配要用于被征地农户原则，土地补偿费分配主要是给了农户。从土地所有权性质来讲，能够代表全体集体经济组织成员行使所有权的只有集体经济组织。另外，从集体经济有效实现的载体来看，也需要集体经济组织的壮大。这个原则在分配机制的构建上，我认为有两个基本体现，一是在整个分配机制程序中应当由集体经济组织占主导；二是在补偿上应当体现集体经济组织作为所有权的代表，获得相应的补偿，或者是代为接受相应补偿。第二个原则是尊重集体经济组织成员权益原则，这个原则在政策上的体现，国土资源部和农业部在05、06年出台了两个文件，里面确立了土地补偿费的分配主要用于被征收的农户。第三个原则就是集体经济组织和成员利益相平衡的原则，这是目前在实践中比较难把握的，往往在分配上集体分一点，还是成员多分一点，还是集体不分，成员不分，实践中有很多争议，所以把这个原则提出来。第四个原则是民主议定原则，这是目前村民自治原则和集体经济组织自治原则在分配机制上的具体体现。

    第三，我的报告主体部分，对土地补偿款村级分配法律机制的基本构造。作为一个法律机制肯定要有相应主体和程序，主体之间职权设计等等，基本构造是围绕这几点来进行阐述。第一个就是分配主体，在村级层面具体由谁来分配。这个问题在目前村民委员会自治法中已经做了明确的规定，就是由村民会议进行分配，实际上就是由全体成员。实践中往往是由村委会来分配，所以这个部分应当作为明确和重申的问题。第二个问题是关于分配对象，土地补偿费分配给谁，由谁来接受土地补偿费的利益。目前来讲，从我们的理论研究和目前的政策的框架来看，都确定分配对象是集体和成员，各自占的比例有一些不同。这里面有三个基本问题，第一个问题是在分配对象上涉及到成员问题，由谁来确定？成员自己？这一点目前学界认识还是不能统一的，基本的意见是对于农村集体经济组织成员的取得标准和条件应当由立法来确定。现在最高法院一些相关司法解释没有在这个问题上作出规定，甚至一些地方法院也是因为这个原因对于土地补偿费的纠纷不予受理。在立法确定集体经济组织成员资格的基础上，在具体分配事务中，再由村民自治或者是集体经济组织确定具体成员范围、成员资格。第二个问题是关于成员资格和范围的确定，在分配程序中的地位问题。在法院受理这一类的纠纷中，出现比较常见的情况是村里面已经把土地补偿费分配完毕，一些成员对于自己没有取得获得分配，或者是对分配太少提出异议，到法院起诉，法院作出应当给予分的判决，但这时候土地补偿费已经分配完毕了，这个判决就无法执行。成员分配资格问题靠前应该靠后要进行研究。在这个部分我的文章中提到一个基本建议，参照目前村民自治中选民资格案件程序确立集体经济组织成员资格案件程序，在《民事诉讼法》中确立。第三个问题是成员资格的取得标准，目的在三个方面，一是确定人员，二是法律行为，经村民自治同意加入，三是基于国家的制度考量。分配标准，我认为在目前的框架下应该由集体获得相应比例，对将来土地承包经营权有偿之后可以考虑集体，对于未承包地应当按照共有性质，成员标准。基本的程序设计一共是四步：一是确立选举产生分配委员会；二是由分配委员会确定成员范围和分配方案；三是由分配委员会召开村民会议讨论分配方案；四是分配委员会执行方案。最后一个问题是救济途径，对成员资格异议实行资格案件，对于非承包地的分配问题应该尊重村民自治，法院不予干预。

    我有几点要考虑的问题，一是当前机制与村民自治的衔接，二是基层政府监督指导职能实现机制，三是村干部、农民，不同势力对分配机功能的影响，四是地方立法，在目前国家层面无法立法的情况下地方立法应该如何作为。