中南财经政法大学中国农地法律制度研究中心副主任高飞副教授作主题发言  高飞副教授：      大家好！我今天报告的题目是《农村集体经济组织制度立法研究论纲》，我称为论纲，主要是在这段时间以来我确实作出了一些思考，但是还不成熟，确实还不能达到在这方面的结论，哪怕是基本结论的程度。我在研讨会上提出来，也是希望大家多提出批评和意见，帮助我作出更进一步的研究。我主要讲四个方面：      第一，问题的提出。      1982―1986年、2004―2011年期间，出台的中央“一号文件”，其中大部分内容都是从解决土地承包经营权入手。这里面有一个特点，强调了“分”，而没有强调“统”的问题。集体经济组织到底应该扮演一个什么样的角色、集体经济组织到底有没有什么作用……，这样的一些问题在文件中没有作出很明确的表述。但是也有一个比较可喜的现象，从07年以来，特别是近两三年以来的中央”一号文件”之中，有很多方面都涉及到了像集体经济有效实现的问题，包括今年的”一号文件”中的有关水利的问题，已经局部认识到了集体经济，或者说集体经济组织应当在农村经济发展中能够发挥一定作用的。      在具体的规范方面，82年颁布《宪法》以来也相应作出了四次修正，《土地管理法》也修正了三次，这与我们的政策在制度上是相吻合的。我觉得从我研究的心得来看，我们的农村土地承包经营制度是非常完善的。关于“统”的这部分、集体应该怎么做的这部分，从82的《宪法》到07年的《物权法》的出台，仅仅在概念上是一脉相承，但是没有作出任何实质性的制度建构。      在以13个中央一号文件有关“三农”工作为主题的，以《宪法》为指导，以《民法通则》为基础的农地法律体系初步形成之后，我们面对的问题是：农村集体经济组织的应当发挥应有的作用开始得到认识，但是农村集体经济组织的制度缺乏必要的建构，如何设计科学合理的农村集体经济组织以便推动农村集体经济的有效实现成为一个重大难题，目前也仅仅是开展了这样的研究。在社会主义法律体系基本建成的情况下，对于农村问题，大家还只是处于可能认识重要性的阶段。      第二，农村集体经济组织之法律制度分析。     农村最主要的财产是土地，除了土地之外，有些村是有集体企业资产的，但是主要还是土地。即使是有集体企业资产的，也是以土地为基础的。农村集体经济组织得以运行的物质基础以及其发挥应有功能的财产支撑也是土地，所以，我在这里面主要是从相关农村土地法律制度的规范中来看。这里面有《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等这些和农村集体经济中经济功能相关的主体。此外，村民小组和村民委员会在很多方面也有相类似的地方，从这些规范中可以看出来，各种概念中的关系不明确，尤其是有关农村集体经济组织概念的内涵和外延在各种法律规范中都没有作出明确的规定。      再来看地方性的立法规范，根据我的了解，我国31个省、直辖市、自治区在立法中都涉及到了“农村集体经济组织”的术语。有的对农村集体经济组织作出了明确的界定，例如《湖北省农村集体经济组织管理办法》、《昆明市农村集体资产管理办法》，这里面的界定主要是确立了社区性的集体经济组织。还有一些没有明确界定的，比如黑龙江省就没有作出界定，除了前面谈到的社区性的集体经济组织以外，还包括村办企业和文教卫生等事业单位、农村合作基金会、使用和管理乡统筹费及其他村集体经济组织资金的单位、使用农村义务工和劳动积累工以及以资代劳资金的单位、受本级人民政府和上级农村审计机构以及国家审计机关委托审计的其他单位或组织。但是从整体上来说，地方性立法中，也只是涉及到了这样的概念，并没有涉及到具体的制度建构问题，有关农村集体经济组织的概念、内涵和外延同样是不清楚的。      从以上分析中得出以下基本结论，就是说：（1）农村集体经济组织为法律术语，与农民集体和村民委员会的关系不清，且从法律规定来看，其也不是的“农民集体”的具体组织形式。（2）农村集体经济组织在立法中受到重视，但仅仅作为一个术语存在，法律和地方法规都没有明确农村集体经济组织的制度建构和运行机理。      第三，农村集体经济组织之制度运行现状考察     我们做了36个名村，36个普通村的调研，收回有效问卷432份，整理访谈笔录72份，整理基层政府管理人员访谈笔录36份。调研数据统计显示：     （1）在你们村，集体经济组织是独立的还是与村委会（功能）合在一起？基本上都是不独立的，里面有73.1%是不独立的。从全国的层面来看，名村有很多都是有独立的集体经济组织，在广东是最典型的，因为名村毕竟是少数。     （2）您认为本村村委会（村民小组）行使集体经济职能的效果如何？12省的数据显示61.3%的认为很好，只有3.9%的认为不好。     （3）1978年以后，您所在的村集体（集体经济组织）的土地资产采用过下列哪几种组织形式进行经营管理？主要采用的是村委会和村民小组，还有就是合作社、股份合作制企业等。     （4）就您所了解和认识，在上述几种经营管理集体土地资产的组织形式中，哪一种组织形式最好？最好的村委会或村民小组占58%。      从以上数据结合课题组的其他数据，可以得出以下基本结论：    （1）受访者对农村集体经济组织和村委会是否分设存在分歧，但是对于两者有不同的职能，应当将其经济职能和社会职能区分开来，同时在现行村委会体制下由专人负责经济发展则有普遍的共识。这里面有一点要特别提醒的是，谈到关于集体经济组织和村委会是不是要特别设立的问题，维持现状和要设立独立的经济组织，从我们调查的结论中来说没有太大的矛盾，不设立是考虑到目前的条件不成熟，七里村就比较典型，他们觉得有一个管理的组织非常好，但是人力不足、财力不足，尤其是有些村没有集体收入来源的条件，设立这个组织干什么，这里面是有一些限制的。即便是不设立独立的经济组织，但是对于两者也有不同的职能，应当将其经济职能和社会职能区分开来。     （2）基层政府减少对村委会的不当干预有利于村委会正常行使集体经济职能。     （3）户籍仍然是当前农村地区确定村民资格的重要标准，但是村民的民主意识也有所提高，开始认可在民主决策的基础上赋予部分外来人员村民资格。        （4）除保持现状被许多村民接受之外，有不少村民认同将土地资产量化，使个人获得一定的股份，以便实际享有土地所有权利益。但结合访谈得知，具有这一愿望的大多数农户并非完全了解股份合作制的内涵。        （5）尽管集体独资企业是当前经营集体企业资产的主要组织形式，但农户认为经营集体企业的最好组织形式是股份合作制企业，但受访农户对股份合作制企业的理解同样存在偏差。     （6）我们认为，虽然受访农户对股份合作制企业的理解存在误解，但作为农村集体经济组织的成员，在实现农村集体经济时，如何实现农户的利益或促进农户利益的最大化应在立法中予以思考。     第四，农村集体经济组织立法的基本问题。      首先，在我们国家既然已经认识到集体经济的有效实现是很重要的，应该为农村集体经济组织进行法律定位，作为社区性的集体经济组织应该在什么样的范围内存在，尤其要明确农村集体和村民委员会的关系。而将其作为农民集体的具体组织形态较为妥当；其次，由于村委会代行农村集体经济组织的经济职能在当前较受认可，说明其还存在还有一定的现实基础，故可考虑逐步将经济职能由村委会脱离，即分步骤在农村各地设立独立于村委会的农村集体经济组织；再次，明确农村集体经济组织的组织形式，从当前社会环境来看，农村集体经济组织的组织形式应当是多元化的，合作社、股份合作社、公司等形式均可；最后，应当设立农村集体经济组织成员享受利益的通畅渠道，设立成员权制度，并梳理当前以成员权制度不相协调的内容。      谢谢大家！