【摘要】目前，全国正在开展农村新型社会养老保险的试点工作，江苏省作为较早开展新农村养老保险建设的省份，在该制度建设的过程中，有不少经验和教训。研究江苏省各市的新农村养老保险制度对全国新农村养老保险制度的建立有一定的借鉴意义。
【关键词】新农村；养老保险；实证分析；江苏省
2009年9 月1 日，国务院发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32 号），决定从当年开始在全国10%的县（市、区）实行新型农村社会养老保险的试点，建立由中央财政和地方财政共同出资，由农民个人交费、集体补贴和财政补贴共同组成的农村社会养老保险制度，计划2020 年前覆盖全国。事实上，江苏省早在年就开始在苏州、无锡等地进行了新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保制度”）的试点。2008年12 月24 日，江苏省政府下发《关于建立新型农村社会养老保险制度的指导意见》，明确用4 年左右时间在全省逐步建立新农保制度，切实保障农村老年居民的基本生活。到2008 年底，除先行一步、并已全面建立新农保制度的苏州（2008 年底，苏州新农保覆盖率已达99%[1] ）和无锡（2008 年底，无锡新农保覆盖率已达94.1%[2] ）外，全省其它11 个省辖市及76 个县（市、区）均出台了实施新农保暂行办法并开展了试点工作[3]。稍后，江苏省政府又于2009 年12 月29 日印发《江苏省新型农村社会养老保险制度实施办法》，要求从江苏经济社会发展实际出发，在已全面开展新农保试点工作的基础上，力争到2010 年底所有涉农县（市、区）全部推行新农保，基本实现农村适龄居民参保全覆盖。
一、各市新农村养老保险制度的特点
从各市下发的新农村养老保险的实施办法来看，存在着不少共同之处，主要表现在：一是各市均明确建立了政府、集体、个人三方承担的筹资机制；二是在养老保险模式的选择上，均实行社会统筹和个人账户相结合的模式， 与城镇养老保险模式相同；三是均规定了新型农村社会养老保险与原农村社会养老保险、企业职工基本养老保险、被征地农民基本生活保障制度的转接机制；四是均规定了对养老保险基金的监督管理工作。但各市在有关参保对象的范围，缴费基数、比例、责任的确定，老年养老补贴制度等方面的规定仍存在着不少相异之处。
（一）参保对象。1. 从参保对象的年龄要求看，大部分地方规定男女有别，且规定了年龄的上限和下限，一般是男18 周岁（苏州是20 周岁、淮安是16 周岁）至60 周岁、女18 周岁（苏州是20 周岁、淮安是周岁）至55 周岁。有的地方未分男女统一规定，如常州规定年满16 周岁，未规定年龄的上限，镇江规定年满16 周岁，不满60 周岁。2. 从参保对象的范围看，各地一般均规定了本地户籍的要件，但在具体规定上，又有许多不一致的地方。大部分地方规定为农村居民，但关于何为农村居民，规定也不一致。有的直接笼统规定为农村居民（南京），有的规定是“务农农民”（连云港、泰州、徐州），有的规定是从事农林牧渔业等农业生产人员（如南通、盐城，南通市还要求长期居住在农村），有的规定是从事农副业生产的农村居民（泰州）、以务农为主人员（淮安）、纯农民（无锡）。有的地方规定除了农村居民外，还包括其他，如镇江、常州规定是未参加其他社会养老保险的城乡居民。
（二）缴费基数及比例的确定。从各市规定看，大多数市如苏州、常州、南京、无锡、南通、扬州、盐城、连云港、淮安、宿迁、徐州规定缴费基数为当地农民上一年纯收入，少数市如镇江规定缴费基数按上年度江苏省在岗职工平均工资确定，缴费比例最低不低于其15%，最高不高于60%。泰州市规定参保人员缴费基数按当地上年农村最低生活保障标准确定，缴费比例最低不低于其60%，最高不高于300%。根据2008 年相关数据[4]，由此计算出的各市09 年的缴费基数、比例、数额如表1 所示。
（三）缴费责任的承担。尽管各市均确立了政府、集体、个人的多方筹资机制，但对各自承担的比例规定不一。除扬州财政补贴不是按照参保人员的缴费比例，而是按历年退休人数测算，补贴比例为基数的，其他市的财政补贴均按照个人缴费比例进行补贴。参照上面各市的缴费数额，最后算下来的年政府、集体、个人承担的数额如表2 所示。
（四）养老保险金的发放。1.领取的条件（1）年龄条件。各市一般都规定男年满60 周岁，女年满55 周岁为领取条件。（2）缴费年限。除南京未规定最低缴费年限，而是根据缴费年限的多少相应增加或减少养老金的发放数额外，其它各市均规定累计缴费必须满15 年。（3）对已到退休年龄但累计缴费期限不足15 年的处理办法，各地的做法不尽相同。第一种办法，规定了继续缴纳基本养老保险费并推迟享受基本养老保险金的时间，或者采用补缴基本养老保险费，待补足缴费年限后再享受的制度（如苏州、宿迁、扬州、连云港）。第二种办法，规定了先推迟享受时间，如推迟5 年仍不足15 年的再补缴的制度（如盐城、徐州）。第三种办法，仅规定了补缴制度，未采用推迟领取养老金的办法（如淮安）。第四种办法，一次性领取或者补缴制度（如镇江）。
2. 养老金的发放。各地均规定了基础养老金与个人账户养老金分开的江苏省新农村社会养老保险制度实证分析江苏社会科学2012 年第2 期社会学研究制度，对个人帐户养老金的发放各市一般都参照《国务院关于完善城镇企业职工基本养老保险制度的决定》的有关规定（即男除以139 个月，女除以170 个月，除了盐城规定个人帐户养老金按本人个人帐户累计储存余额除以120 个月计发）执行。在基础养老金的发放上各市规定存在一定的差异。如南京市规定基础养老金累计缴费年限每满1 年计发比例另增加0.3%。办法实施后，应参保人员无故中断缴费的，每满1 年扣减1%。淮安规定基础养老金可按当地上一年农民人均月纯收入的5-10%计发（缴费年限满年后每满1 年加发0.5%）。盐城规定基础养老金按照统筹帐户储存额除以120 个月计发。
（五）与老农保制度的协调。各市基本上是采取了折算、补差的办法。南京规定了折算的办法，同时对不愿转入新农保的原农保人员，继续保留原农保关系，同时按规定参加新型农村社会养老保险。到达养老年龄时，两种待遇分别计算，同时享受。
（六）老年农民补贴制度。在苏州、无锡、常州、南京、徐州、泰州，老年农民补贴制度成为一项强制性制度。上述地区对未享受其他保险待遇的老年农民（苏州、无锡、南京规定是男年满60 周岁，女年满周岁的农民，泰州规定是年满70 周岁，徐州规定是男年满70 周岁，女年满65 周岁） 只要其直系亲属（南京规定的较为宽松，未规定直系亲属必须参加其他社会保险的领取条件）已经参加了其他社会保险，每月可以直接获得养老补贴。而淮安、盐城、连云港规定的是有条件的地区可以对符合规定条件的农村无社会保障老年居民给予养老补贴。
二、江苏新农村养老保险制度建设存在的主要问题
（一）发展不平衡，区域差异大。新农村养老保险制度在推广过程中考虑了经济发展不平衡的现实状况，所以以县区为单位制定养老实施办法，鼓励地区创新。这有利于各地因地制宜发展养老保险，但也导致了各地发展水平层次不齐，使得养老保险制度之间的共济性、抗风险性很差。如果说，苏南、苏北、苏中的差异是由于各地经济发展差异较大造成的话，可同属于苏南、苏北、苏中的各市对该制度的规定也大相径庭就很难解释。另外，各地在有关缴费基数、缴费比例、缴费责任等规定上存在差异是可以理解的，但在有关参保对象、养老保险的领取条件等方面存在差异则是不必要的。这不仅不符合农村社会公平的原则，也不利于农村人口的流动。以2009 年养老金的缴费额为例，同属苏南的苏州缴费数额是元（财政、个人各自承担1178.5 元），而南京缴费额是元（其中财政、个人各自承担358.5 元，这个数额也是全省最低的）。
（二）农民获益低，保障功能弱。由于受地方财政承受能力和农村经济发展水平的限制，新农保制度既要考虑农民的经济承受力又要体现低水平、广覆盖的基本原则，因此参保农民所领取的养老金标准就比较低。相关统计数据显示，2006 年上半年，苏州市农村基本养老月人均标准为106 元，低于农村居民最低生活保障待遇月180 元的水平。2007 年底，无锡市农民养老金月人均水平是77.3 元[5]。保障功能很弱。
（三）农村老年农民的补贴政策不健全。从各地对老年农民补贴制度的规定看，有的地方把它作为一项强制性规定，有的地方仅作为一项任意性规定。从补贴数额上看，有的地方如苏州补贴数额在元之间，而大部分地方只有30-50 元，保障程度较低。同时对老年补贴的享受还规定了不少限制性条件，如直系亲属必须参加其他社会保险等，导致能够真正享受这一补贴的老年人数量不多。
三、江苏新农村养老保险制度的完善
（一）因地制宜，逐步建立健全新农村养老保险制度。就农民年人均纯收入而言，江苏呈现出由南至北逐步减少的趋势，2008 年，江苏省苏南农民人均纯收入是苏北的1.73 倍，绝对额相差4418 元。全省收入最高的苏州市（11785 元） 比收入最低的宿迁市（5406 元）高1.2 倍，绝对额相差6379 元[6]。但就江苏的农业人口分布而言，则呈现由南向北依次增加的趋势。苏中、苏北的农业人口比例比苏南分别高出了和70%。位于苏南的南京的农业人口比例仅有，而在苏北的连云港、淮安、宿迁，该比例都高于70%[7]。因此，江苏应根据上述实际情况，因地制宜，循序渐进，建立起多层次的农村养老保险。苏北城市中连云港、淮安、宿迁三地的农业人口比例较高，同时三地的地区生产总值和农村居民收入均排在全省后三位。对于该地区的农保，省政府需要加大补贴力度，同时通过智力、技术、资金支持等方式，加速发展当地经济，提高当地农民的收入。苏南五市的生产总值、农村居民人均收入都位于全省前列，对于这些城市，可以增加养老保险中本地政府补贴的比例，提高农民参保的积极性。同时，在基本农村养老保险的基础上可以加大补充养老保险的措施，引入商业保险，引导农民获得更多的保障。
（二）明确参保对象的范围及其年龄条件。从各市的规定看，对有关参保对象的范围、年龄条件规定也不尽相同，而这个规定不应该也没有必要存在地区差异性。所以对参保对象应统一规定为具有当地户籍，男年满16 周岁（不含在校学生）不满60 周岁、女年满16 周岁（不含在校学生）不满55 周岁，未参加其他社会养老保险的各类农村居民。
（三）明确养老金的缴费基数、缴费比例及责任的承担。首先，目前应统一采用大多数市的做法，以当地农民上一年度人均纯收入作为缴费基数。其次，就缴费比例而言，苏南地区不宜低于20%，苏中地区不宜低于15%，苏北地区不宜低于10%，从目前有的市的规定看，这一比例显然偏低。最后，从政府、集体的缴费责任的承担上看，苏南政府、集体承担的比例不应低于40%（2006 年，苏南地区财政补助总额仅占当年财政收入的2.67%，即使在经济水平相对较弱的常州、镇江地区，按60%的财政补助力度，占当地财政收入的比例也仅为4.07%和4.58%，因此40%的补贴比例是完全可以承受的[8）] ，苏中不应低于20%，苏北不应低于10%。
（四）明确给付养老金的条件。首先，应科学地设计养老金的给付年龄和标准。目前江苏省人均寿命为75 周岁，考虑到新农村养老保险制度建设较晚、财政压力大以及农民到60 周岁以后仍有一定劳动能力的实际情况， 目前可以采取过渡期的办法， 即男（60-65 岁期间）、女（55 周岁-60 周岁）。给付标准按照全额的一定比例支付，待男年满65 周岁、女满周岁时再享受全额的养老金。待条件允许时再实行男满60 周岁，女满55 周岁领取的制度。其次，对于缴费年限的规定，应统一规定为缴费期满15 年。再次，对于已达到领取养老金年龄但缴费不满15 年的，可以采取经批准补缴或推迟领取（推迟的年限不宜超过5 年），同时该项制度应对缴费超过或不满年的农民采取一定的奖惩措施，如适当增加或减少领取的比例等等，以提高农民按时缴费的积极性。最后，合理确定发放养老金的标准。应考虑以下两个因素：第一，要高于农村最低生活保障线，确保老年人生活得到基本保障；第二，养老金要能够保持或略低于老年人失去劳动能力以前已经形成的生活水平。
（五）强制实行老年养老补贴制度。老年农民特别是70 周岁以上的农民尤其需要社会保障。老年农民曾对社会主义建设事业作出过巨大的贡献，这部分人员的生活保障问题关系民生和社会和谐发展，很值得重视。各地应对本地年满70 周岁的老年农民强制规定必须给予老年养老补贴，对此不应以其家庭直系亲属参加其他社会保险为条件。
（六）做好新、老农保的衔接工作。老农村养老保险是以“个人缴费为主、集体缴费为辅、国家给予政策扶持”为基本原则，实行的是储蓄积累的个人账户模式。这种保险主要依靠农民个人或家庭力量来实现，从某种意义上说带有很浓的商业保险色彩，但从经办机构的性质来看又不属于完全的商业保险，且现行的老农保保障标准很低，对农民的养老根本起不到保障作用。因此必须停建老的农保制度，全面建立新农保制度，同时采取折算、补差等办法做好新老农保的衔接工作。
2020年，江苏省65 岁以上人口占总人口比重将达到12%，2050 年这一比例将达到22%，也就是说江苏省老龄化的高峰期在20-30 年之后，而农村的老龄化趋势要更为严重。所以说今后的20 年-30 年，正是农村养老保险发展的最关键时机。2008 年，我省农民人均纯收入7357 元，按照劳动保障部规划设计的，以农民人均纯收入2366 元作为具备建立农村养老保险制度经济条件的标准，我省已经完全具备了开展农村养老保险工作的经济条件。我们要认清形势，抓住历史机遇，全面建立新型农村养老保险制度，这不仅是做好“三农”工作的重要保障，也是江苏省建设和谐社会，实现“两个率先”的实践需要。
【注释】
[1]陆晓华：《苏州农保城保“大并轨”，让农民得到真正的实惠》，《苏州日报》2009 年7 月15 日。
[2]无锡市劳动和社会保障局：《2008 年无锡市劳动和社会保障事业发展统计公报》，http://lss.chinawuxi.gov.cn/zwgk.
[3]江苏省劳动和社会保障厅：《全省37 个新型农保试点县政府出台〈办法〉情况一览表》，http://www.js.lss.gov.cn/ncshbx.
[4][6]江苏省统计局：《2008 年江苏农民收入情况分析》，http://www.jssb.gov.cn/jstj/fxxx/tjfx.
[5]方晓红：《经济发达地区建立农村养老保险制度思考》，〔合肥〕《安徽冶金科技技术学院学报》2008 年第3 期。
[7]郭印、印惠宁：《江苏农村养老保险制度建议》，〔石家庄〕《合作经济与科技》2008 年第12 期。
[8]李�：《苏南地区农村养老保险现状调查与思考》，〔沈阳〕《农业经济》2009 年第6 期。 （中国农地法律网）
