【摘要】完善的产权流转价格形成机制, 是权利主体资本化其权利的主要体现, 能够充分兼顾流转参与主体的利益。双重稀缺性、产权的可交易性以及产权的细分性, 能促进产权流转价格的形成。市场机制的完善、土地权利的平等以及产权实施能力的增强是完善产权流转价格形成的有效措施。
【关键词】农村集体建设用地；产权流转；价格；形成机理
农村集体建设用地的流转, 一方面满足了工业化推进和城市化发展的用地需求; 另一方面带来了流转参与主体的福利再分配。农村集体建设用地的流转从本质上而言是福利的再分配, 说到底是不同的参与主体资本化其拥有的权利所能获得的收益。
土地流转收益分配是否合理, 既决定了土地资源配置的代内公平性, 又借助信息反馈机制影响资源配置中市场机制的发挥和资源配置的效率。〔1〕因而, 探究土地流转收益分配机制的基础, 对于促进农村集体建设用地又好又快流转具有十足的必要性。鉴于农村集体建设用地流转是参与主体货币化其权利的过程, 基于此, 本文着重研究农村集体建设用地产权流转价格形成机理。
一、当前农村集体建设用地流转特征
基于政策演进的考察表明, 我国对农村集体建设用地的管理制度经历了“放松―管制――规范”的不同阶段, 在鼓励发展农村经济、推进乡镇企业发展的时期, 政府着眼于效率提升角度, 鼓励优化配置土地的用途, 农村集体建设用地的增量有了显著的增加, 农村集体建设用地的流转市场得以培育; 在大量农地非农化、土地流转市场无序发展的时期, 政府逐步关闭了农村集体建设用地市场, 明确规定集体土地必须通过政府征用的途径才能转为建设用地; 在推行建设用地整理、推进新农村建设和加速城市化的时期, 政府强调在符合土地规划的前提下,鼓励农村集体建设用地使用权有序流转。
1. 土地征用的强制性。
土地征用制度的实施弱化了农村集体经济组织, 尤其是农民对土地的权利;个人利益与公共利益的恰当平衡被打破, 诸多矛盾由此而产生。这主要表现在规模过大的土地征占增加了失地农民群体的数量, 过宽的征地范围弱化了政府的征地行为, 过低的征地补偿降低了失地农民的生活水平, 过多的补偿截留增强了农民的上访意愿。国务院发展研究中心和世界银行合作的研究课题表明, 城市的高速扩张和工业化的快速增长往往伴随着频繁的征地现象, 征地程序的不完善和不透明使得被征地农民降低了对征地的满意度评价。因而, 从整体上减少使用征地的途径、弱化征地在城市增长中的中心角色, 成为了征地制度改革所面临的主要挑战。〔2〕
2. 土地产权城乡分割的二元性。
我国土地制度典型的特征是城乡分治、政府垄断城市土地一级市场。〔3〕任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的必须依法申请使用国有土地, 并且集体非农建设用地进入市场的途径是征收或征用。城乡分治的土地制度, 一方面强化了政府在一级土地市场结构中的垄断地位, 获取了数量可观的土地增值收益, 弥补了财政收入不足, 为城市化和工业化积累了所需要的资金; 〔4〕另一方面导致土地市场交易缺乏法律保护,增加了市场交易的风险和成本, 潜伏了社会效率的损失, 降低了社会福利水平。〔5〕由此我们不难发现,土地产权城乡分割的二元制度, 使得土地交易中权力取代了权利, 权力租金代替了权利租金, 〔6〕导致了公平与效率的双重损失。
二、农村集体建设用地产权流转价格形成机理
土地流转, 交易的是使用权, 实现的是福利的再分配。但凡交易就得有抓手, 但凡分配就得有依据。因而, 分析农村集体建设用地产权流转价格的形成机理, 实质上是探究农村集体建设用地流转的可能性以及确立流转收益分配的标准。
1. 双重稀缺性。
稀缺性的存在导致了竞争, 展开竞争就得有准则。工业化的推进与城市化的扩张,使得农村集体建设用地的稀缺性愈加显现, 农村集体建设用地作为生产要素的功能更加突出, 通过流转提高了资源配置效率, 主要体现在闲置或者低效利用的存量农村集体建设用地得到了充分利用。随着国家土地使用的指标管理以及用途管制, 农村集体建设用地更是成为了诸多主体关注的目标。所有者或使用者希望能够借助资本化索取更好的收益,需求者希望通过高效使用农村集体建设用地实现其资本增值。
另一方面, 权利边界的界定, 明晰了各主体的收益范围。某个主体若要通过农村集体建设用地实现资本增值, 就必须和各个权利主体进行谈判。这充分表明农村集体建设用地使用产生增值收益的潜在性, 在凸显其本身稀缺性的同时, 强化了依托于农村集体建设用地所形成的各个权利的稀缺性, 即农村集体建设用地的稀缺性和农村集体建设用地产权的稀缺性。
农村集体建设用地流转作为制度变迁的体现,势必会通过制度的重新安排使得某些人的利益提高, 某些人的利益受损, 也就是显现制度的分配性质, 即制度的配给交易功能。〔7〕同样, 农村集体建设用地流转既限制了某些主体的行动空间, 也拓宽了某些主体的行动空间。因而, 实现农村集体建设用地权利的均衡, 就需要权利拥有者以可获得的利益放弃其拥有的权利, 而这正是权利需求者所要付出的代价。可见, 农村集体建设用地及其产权体系的双重稀缺性, 为农村集体建设用地产权流转价格的形成提供了可能, 因为价格能够促进稀缺资源的优化配置。
2. 产权的可交易性。
稀缺性权利的可交易性以及收益的可获得性, 为农村集体建设用地产权流转价格的形成奠定了基础。一方面, 当前的法律体系,明确了农村集体建设用地进行市场交易的途径, 即通过征用转为国有土地, 然后由政府与需求者进行交易, 这实际上是以政府权力的强制性剥夺农村集体经济组织或农民的交易权利而实现的政府与建设用地需求者的交易; 另一方面, 经济利益的诱导以及政府监管成本的高昂, 增强了农村集体经济组织或农民的产权实施能力, 由此而畅行的非法的农村集体建设用地直接入市的灰色交易。
无论是政府权力介入的强制性交易还是直接入市的灰色交易, 都通过所有权的转让以及使用权的租赁带来了收益的再分配。即前者通过补偿重新分配了福利, 虽然过低的补偿标准让政府攫取了大部分的土地增值收益; 后者通过突破现行法律的规定,直接获得了市场化配置所产生的权利价值, 尽管交易的不合法性扭曲了流转的价格体系。所以, 权利的可交易性赋予了农村集体建设用地的可配置性,通过进一步体现其作为生产要素功能所带来的收益增加, 为产权价格的形成提供了条件。
3. 产权的细分性。
产权作为一种行为规范和经济权利, 实际上是通过明确权力分配的方法, 确定了每个人使用相对稀缺资源时的经济地位和社会关系, 进一步确定了每个人相应于物时的行为规范, 从而反映出了由物的存在及使用所引起的人与人之间相互认可的行为关系。在经济运行中, 产权往往是可以分割的, 即不同主体在同一时间对某物拥有部分权利, 不同的产权细分结构意味着产权权能的细分, 部分权利的可转让性促进了产权权能的优化配置。应当明确的是, 产权的细分不意味着产权的弱化, 毕竟产权在任何时候都不是绝对的, 产权的相对性使得人们往往只拥有一部分权利。只有当个人拥有的权利在没有外部性行为产生而被限制时, 产权才是弱化的; 具有外部性的行为被限制时, 不是产权的弱化。〔8〕细分的产权一旦明确界定且可交易,则市场机制就会发挥功能, 人们就会找到正确的价格进行交易。即“如果不存在可分与可转让的产权,那么, 市场就不可能存在。如果没有分散性的权利和责任, 那么, 就不可能存在竞争性的行为, 无论是真实的, 还是被刺激的, 都是不存在的。”〔9〕产权细分的事实, 使得产权的实施能力, 即处分权和收益权, 而不是所有权成为了土地流转的实质和关键。〔10〕尤其是随着经济的发展和产业结构的优化, 土地产权进一步细分, 这进一步强化了各个权利主体所拥有的有限的产权, 并且以此实施各自的权能。产权的细分过程就是权利主体交易并重新配置产权的过程, 各个主体凭借其所拥有的博弈能力不断强化其产权实施能力, 权利的转让就需要权利的需求者支付合适的价格, 这客观上就加快了产权流转价格体系的形成。正是由于产权细分所形成的土地权利的开放性, 决定了开放的产权结构, 形成了开放的产权流转价格体系。〔11〕因而, 土地权利的细分, 拓宽了土地权利交换的空间, 促进了土地权利交换价值的实现, 使得产权价格成为了土地权利的“价格束”,〔12〕进而优化了细分的土地权利结构, 进一步促进了土地产权的合意细分, 凸显了土地权利的结构效应在权利价格体系中的作用。
三、农村集体建设用地产权流转价格的现实特征
1. 产权流转价格形成的高成本性。
价格是各主体优化配置稀缺资源的有效信号, 若价格机制形成的条件不完善则会导致价格体系运行的高成本性,这在一定意义上也是价格机制形成的高交易成本性。我国农村集体建设用地产权流转价格的高交易成本性着重体现在: 一是以公共利益为理由展开的土地征用, 固然让政府获得了土地增值收益的绝大部分, 缓解了财政资金不足对工业化推进和城市化发展的约束, 但却是以农民的失地、持续收入流的破坏以及稳定就业的丧失等为代价, 并且以农民利益、农村集体经济组织利益与国家利益的冲突而颇具不稳定性。如果短期土地收益分配不均衡继续维持的话, 则会导致利益受损者可能成为不稳定的力量, 这主要是因为其在脱离原有社会归属后不被新的社会关系接纳; 这种社会关系网的断裂, 会使得不均衡和不安全感成为快速经济增重的不稳定作用。二是因法律规定导致的土地市场灰色交易, 固然让供给者与需求者自发地匹配。但是由于其交易的违法性, 使得该交易缺乏了合法性基础, 致使交易双方的收益缺乏稳定性; 不规范性交易行为, 会促使交易的任一方随时损害另一方的利益, 而利益受损者都不会得到法律的有效保护。这种基于资产而非有效资本的交易, 由于其不能有效发挥资产潜能, 使得形成的产权流转价格颇为扭曲。
2. 产权流转价格形成的非市场配置。
价格的重要性, 一方面体现在价格形成后能够决定什么, 即价格的功能机制; 另一方面体现在价格是如何形成的,即价格的形成机制。考察我国农村集体建设用地产权流转价格的形成过程, 不难发现产权流转价格是政府主导定价的结果, 即产权的行政定价而非市场定价机制。由土地征用而产生的补偿标准, 大多数是政府单方行为, 虽农民能就补偿标准的高低与政府谈判, 但这仅仅是事后行为而不是形成过程的参与行为, 即是事后被动的妥协行为而不是事前主动的商讨行为。灰色的土地市场交易, 也大都是基层政府组织与农民展开的合谋, 且基层政府可凭借其拥有的行政权力而指定交易的流程、甚至筛选潜在的交易者。这种产权流转价格的行政定价机制, 既是对效率的舍弃, 导致了农村集体建设用地的低效率配置;又是对公平的破坏, 不能让权利拥有者借助市场交易资本化其权利, 且塑造了非均衡的收益分配机制。
四、政策建议
产权流转价格是产权实施能力的货币化体现,是权利拥有者资本化其权利的要求。合理的产权流转价格形成机制能够真实反映权利的稀缺性, 能够优化配置稀缺的农村集体建设用地, 能够促进农村集体建设用地又好又快流转。因而, 需要出台合意的政策, 充分发挥价格机制对农村集体建设用地流转的促进作用。
首先, 在遵循土地用途管制的原则下, 明确市场机制在产权流转价格形成进程中的作用。土地用途管制是通行的土地管理原则, 农村集体建设用地的流转也要遵循该原则。在此基础上要充分发挥市场机制的作用, 以市场的方式促进农村集体建设用地流转。一方面保障土地供给者与需求者的直接对接, 允许农民或农村集体经济组织直接将其持有的农村集体建设用地入市, 以市场上的稀缺程度来索取合适的价格; 另一方面界定政府的行为界域, 充分发挥市场机制在产权流转价格形成中的作用, 不断优化价格形成中的行政定价与市场定价的结构。
其次, 在秉持“同地、同权、同价”的原则下,加快土地产权制度由二元向一元的转向。逐步修改分割的土地产权制度, 基于平等原则, 改变政府对土地一级市场的垄断地位, 赋予农村集体建设用地与城市国有建设用地平等的收益权。
最后, 在认可产权细分的原则下, 不断增强产权拥有者的产权实施能力。市场的发展势必会深化分工的程度, 通过分工能够增强市场机制的效率, 产权也会在分工中不断细分。这就要求我们必须赋予每个权利主体充分的权利表达能力, 以完整的产权实施能力增强其在市场交易中的博弈能力, 从而促进合意的产权流转价格的形成。
参考文献:
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