我国目前正处在快速的城市化进程中,伴随这一进程,城市住房和非农用地的需求也随之增加,大量的农业土地转化为城市用地。据估计,目前我国完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达4 000万―5 000万。[1]国家强制性大量征地造成农民“失地、失房、失业”,这“三失”问题已经成为我国社会面临的重大问题,而把这“三失”同时兼收的社会群体就是失地农民。他们在失去常年耕作的土地的同时,也失去了职业,在城区拆迁改造的过程中又失去了房子。在未来的一段时期内,失地农民所面临的这三个问题都会解决,途径就是在城市化过程中,建立和完善社会救助制度,使失地农民彻底实现市民化。从法律的角度来看,对弱势群体予以保护就是对法律的正义本质的具体实行。[2]
一、失地农民社会救助制度的理论分析
现代社会是法治社会。当前,我国已经初步建立了失地农民社会救助制度,为失地农民的生存权保障奠定了制度性基础。立足于法治国家建设和发展的背景,立足于以人为本的人权保障事业,以理论分析为基础探索中国特色的失地农民社会救助制度具有重要的时代意义。
(一)失地农民社会救助制度的理念分析
具有中国特色的失地农民社会救助制度的产生和发展背后,有着深刻的基本理念作为理论支持。失地农民社会救助制度的基本理念是该制度设计的本质出发点和追求目标。客观的现实生活条件决定了失地农民社会救助制度基本理念的选择和定位,亦决定了其存在的目的和价值。[3]法治社会中权利本位的时代潮流,彰显了对失地农民社会救助制度基本理念的解析应从失地农民权利保障和弘扬的视角进行,并由此形成权利的制度需求,国家因而对这部分再分配经济关系获得规制的正当性基础,也反向论证了失地农民社会救助制度亦主要是为了回应失地农民的权利诉求应时而生,并逐步展开其现代化进程。
1.生存权理念是失地农民社会救助制度的核心和灵魂。生存权是权利体系的核心和基础,是制度的灵魂,体现了失地农民在最常规的日常生活方面的一系列利益需求,如失地农民因贫困、灾害、疾病影响最根本的生活。生存权从性质上说是积极权利,要求国家积极介入和干预的权利。对失地农民的生存权特别保障是通过给予失地农民社会救助制度实现的。这种社会救助制度的实质是为失地农民生存权的实现创造更好的条件和机会。西方启蒙思想家认为:“人在极度穷苦中为求得生存而获取社会上富人的财产不仅不是犯罪,而是应当享有的权利。”[4]受西方启蒙思想家学说的影响,西方各国宪法相继对生存权进行了规定,从而对贫困阶层救助权的保障进入了纲领性宪法规范的阶段,但社会救155助制度并没有得到切实实施。1945年《联合国宪章》开启了生存权的国际性保障时代,1948年《世界人权宣言》明确宣布,“人人有权享有为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务;在遭到失业、疾病、残废、寡居、年老或者在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时,有权享有社会保障”。生存权作为最基本的人权,是享受其他人权的物质前提,对于遭遇各种生活困境的失地农民来说,基本的生存条件都不具备时,国家和社会必须为他们提供最基本的物质帮助,即社会救助。社会救助也因此成为其生存权保障的物质基础。
2.发展权理念是失地农民社会救助制度的动力和源泉。生存和发展是当今时代的两大主题,发展权是生存权的必然要求,也是生存权的必然结果。失地农民的发展权在当今全球化的背景下更能凸显其重要的意义。发展权既在国内法意义上被谈及,也在国际法的意义上被论及,无论在哪种意义上,其宗旨都是要最终实现作为社会主体的每个个人自由全面的发展。失地农民是社会有机体不可分割的组成部分,保障失地农民的发展权是保证社会整体发展的重要内容。失地农民发展权的实现直接取决于国家的发展状况,取决于国家所能为失地农民提供的法律和物质保障水平。发展权在社会救助方面的内容主要包括:获得教育救助权、享有劳动并获得劳动报酬的权利、共享社会发展和文明进步成果的权利。对失地农民开展社会救助,使其得到最低生活水平保障以后,农民为了使自身能够持续的获得生存资料,必须要进一步发展。这既是失地农民个人的需要,也是国家进一步发展的要求。
(二)失地农民社会救助制度的价值分析
1.失地农民社会救助制度的正义价值。正义所关注的是制度性安排的内容、它们对人类的影响以及它们在增进人类幸福与文明建设方面的价值。[5]从最广泛和最为一般的意义上讲,正义的关注点可以被认为是一个群体的秩序或一个社会的制度是否适合于实现其基本的目标。在某种程度上可以认为,“满足个人的合理需要和主张,并与此同时促进生产进步和提供社会内聚性的程度,这是维持文明的社会生活所必需的就是正义的目标”[6]。现代社会是以经济发展为中心组建起来的,自由竞争则是社会经济发展最主要的驱动力,自由竞争必然会导致优胜劣汰。为避免社会贫富的过分悬殊,就必须要借助制度或政策安排来实现社会利益的再分配,以尽可能地缩小由于个人先天缺陷或社会原因而导致的不平等。社会救助所反映的是需要国家适度干预的经济分配关系,以尽可能地缩小这种不平等带来的弊端以及促进人的发展。这样,社会就必须创造条件―――社会救助―――以保证失地农民在参与城市化进程中机会均等,不仅是为了维持起点的平等,同时也体现了过程平等。
2.失地农民社会救助制度的秩序价值。秩序是人类所共同需要的一种社会性状。它是个人生存、发展的起点,是人们追求更高意义上的幸福的依据,也是社会存在的基础。[7]失地农民社会救助制度是为失地农民群体的生存和社会稳定构筑的一道最低的安全防护体系:所安排和提供的是能够维持失地农民基本生存的物质资料,从而满足其求生的欲望,安抚其敌视社会的心态,并在国家财力所能及的条件下帮助他们独立谋生,自觉参与到社会运行中去,维护社会稳定、有序地发展。
二、失地农民社会救助制度的现状解读
我国社会救助的零星立法萌芽于20世纪初“封建”与“共和”交替之际,而作为一项国家制度则形成于20世纪40年代。1943年,当时的国民政府制定的《社会救济法》公布实施。但是,在国民党统治时期,该法律并没有得到认真贯彻。尤其是救济机构在相当长的时期内只是沿袭封建时代的旧制,少有作为。社会救助制度真正在社会生活中发挥作用是在新中国建立之后,但它在整个国家制度体系中处于边缘地位。直到20世纪90年代中后期,随着城市化进程的加快,传统社会救济制度开始向现代社会救助制度转变。最近10多年的,我国失地农民社会救助的社会化改革加速,包括养老、医疗、失业、最低生活保障等各项社会救助制度相继出台,失地农民社会救助制度不断完善。从现代社会救助制度的历史发展来看,城乡一体化、社会救助全民化是其显著特点和发展趋势,绝大多数国家都选择了统一的救助模式,即农村人口与城镇人口纳入统一的社会救助制度体系。然而,我国社会救助制度的城乡“二元性”极其明显。
(一)失地农民社会救助理念存在偏差。“人民政府为人民”,根据我国《宪法》的相关规定,获得社会救助是公民的一项基本权利,实施社会救助是国家的责任和义务。对于失地农民来说,当他们生活遇到困难时,从政府和社会获取社会救助也是宪法和法律赋予他们的基本权利。社会救助问题与失地农民的利益息息相关,政府和社会“救困”体现了政府与失地农民间的和谐关系。当前,社会救助在理念层面主要存在的问题是:过分强调政府权力本位,弱化失地农民权利本位;过分强化失地农民义务本位,弱化政府责任本位,由此形成相应的行政观念和行政习惯。社会救助理念的偏差对失地农民社会救助制度建设的不利影响主要表现在:一是不利于各级政府自觉履行自己的救助职责;二是不利于失地农民正确享有救助权利和自觉履行社会义务;三是不利于社会救助工作人员形成公平正义的救助理念。
(二)失地农民社会救助的法制建设严重滞后。党和政府高度重视社会救助制度建设,特别是近5年来的重点发展,我国初步建立了失地农民社会救156助制度,建立起了失地农民最低生活保障制度以及医疗救助、教育救助、住房救助、司法救助等项目在内的综合性的社会救助制度,并在某些方面已形成比较成熟的制度。然而,目前我国失地农民社会救助工作的主要依据仍是中央政府和地方各级政府所颁布的各种行政规章。从目前看,我国迄今还没有一部基本的社会救助法,现有的社会救助法律文件不仅零乱,而且内容存在严重的局限性,而真正体现失地农民社会救助的立法更是空白。失地农民社会救助法制化建设相对滞后,不仅各项救助政策缺乏法律依据,而且严重阻碍了失地农民社会救助工作的正常开展。这种情况将严重影响失地农民社会救助制度未来的运行和发展。
(三)失地农民社会救助的资金保障机制尚未建立。一是资金总量投入不足。近几年来,虽然各级政府都不同程度地加大了对失地农民社会救助资金的投入,但由于失地农民数量逐年增加,救助项目在拓展,失地农民需要救助的人数在增加,导致失地农民救助资金不足的问题十分突出,直接影响了失地农民救助政策的落实。二是失地农民社会救助资金分担办法不尽合理。中央财政承担的失地农民救助补助资金是通过财政转移支付的方式拨付到各省、自治区、直辖市的。由于各个省、自治区、直辖市的城市化进程是不一致的,如西部省份人口少,城市化程度低,失地农民也少,所以救助对象相应也较少,但得到中央财政的失地农民救助补助款却比较多。各个省级财政承担失地农民救助补助款的拨付方式与中央财政救助资金的拨付方式也大同小异,这在失地农民社会救助实际工作中,造成救助人数多的地区得到上级财政拨付少的矛盾,妨碍了应救尽救工作目标的实现。三是个别地方财政存在列而少支甚至列而不支的问题。个别地方政府在制定失地农民社会救助年度财政预算时,虽然列支了相应的救助资金,但实际情况却是列而少支甚至列而不支,以致出现了一种怪现象:一方面,尚有一些符合救助条件的失地农民没有得到最低生活保障;另一方面,当年的救助财政预算经费没有用完,滚入了下年度。这种做法,严重制约了失地农民救助工作的开展,影响了失地农民的基本生活。
(四)失地农民社会救助的管理体制不够健全。失地农民社会救助工作项目繁多,任务艰巨,不可能由一两个部门完全承担,建立统一而强有力的救助工作协调管理体制十分必要。目前,各地虽然成立了名称各异的失地农民社会救助工作机构,对失地农民社会救助工作进行统一领导,但多头管理、条块分割的问题仍然存在。一方面增大了机构间相互协调的任务和难度,另一方面也容易形成内耗、救助管理效率低下。而且由于各部门所处地位和利益关系不同,在失地农民社会救助的管理和决策上难免发生矛盾。这种“多龙治水”的管理格局,不仅影响了救助工作的效率和效果,客观上也影响了失地农民的就业自立。因为目前主要是民政部门倾力社会救助,所以社会救助主要表现为满足失地农民吃、穿、住等基本生活救助,而相关部门对有就业能力的失地农民存在就业援助不足及教育薄弱等问题,表现为:生存性救助项目多,发展性救助项目少;输血型救助多,造血型救助少;无法使失地农民通过再就业或接受教育彻底摆脱贫困状况。
三、失地农民社会救助制度建设的政策选择
我国正面临着在复杂的社会转型过程中实现社会和谐的历史任务,这种社会转型兼具双重使命,即从前现代性社会向现代性社会的变迁,和由旧式现代性向新型现代性的转换。在这个过程中,应认真学习汲取西方发达国家有益的理念理论、政策设计和操作经验,紧密结合我国社会发展实际,构建符合社会转型和和谐社会发展需要的新型失地农民社会救助制度。
(一)科学设计失地农民社会救助制度的原则
1.政府责任原则。随着弱势群体社会救助权利观念的形成,社会救助的责任和义务也同时从家庭、家族和民间组织等主体转移到政府和国家身上。明确社会救助制度建设中的政府责任,很大程度上是因为政府在公共管理、经济生活、社会事务等政策、法律制度建设方面具有不可替代的作用。政府作为社会救助的责任主体是国家对内职能的体现,是促进社会政治、经济、文化、科技等稳定、健康和可持续发展的需要。国家责任在失地农民社会救助制度建设中,主要体现在建立社会救助法律体系、规范社会救助基金的来源与使用、强化社会救助基金的监督管理等方面。在当前,强调政府承担失地农民社会救助的责任,主要是因为我国不少地方政府还没有改变狭隘的政绩观,把发展经济视为第一要务,没有认识到政府在社会救助方面的责任,更谈不上对社会救助的内容、意义、作用等方面的认识。他们总是以我国人口众多、政府财力有限为由,忽视失地农民群众的迫切需要。
2.社会公平原则。公平是现代社会的首要价值取向,是现代社会救助制度的本质和核心。就失地农民社会救助而言,是以保证所有因失地而陷入贫困的农民基本生活权利为目标,从多方面救助贫困失地农民保障社会公平。我国宪法也明确规定每个公民都有从国家和社会获得物质帮助的权利。社会救助制度设计强调社会成员参与机会公平,任何失地农民只要符合法律规定的条件,都应当有获得社会救助的机会。
3.社会连带责任原则。社会连带思想在社会救助立法中占有重要的地位,它强调了互助的重要性。社会救助的功能和本质在于转移、分散危险和危险造成的损失,即某一社会成员遭受的不幸损失,得以通过救助转移、分散给社会。农民因支持国家社会经济发展,失去了赖以生存的土地,沦为社会弱势阶层,陷入生活贫困状态的失地农民理应得到社会的救助。建立失地农民的工伤救助、养老救助、失业救助等,其适用的法律原则就是社会连带责任。
(二)失地农民社会救助制度的政策完善
1.确立正确的救助服务理念。马克思在《共产党宣言》中指出,迄今为止的社会史都是阶级斗争的历史,阶级斗争是社会变迁的根源。课题组认为,产生社会冲突在任何时候都会带来社会变迁,但是变迁并不总是革命,变迁有大有小,有激烈对抗也有和平演进。每个社会都是其成员之间的整合而存在的。为了减少这些社会冲突,维持社会的稳定和有序,我们必须动员相关社会资源进行资源的重新配置。在配置这些资源的时候,政府往往承担了“总导演”的角色。我国政府在社会救助领域具有强大的行政力量,其影响力可以起到决定性的作用,因此,如何推进社会救助,政府的行为将具有深远的影响。然而,政府要整合现有的社会资源,尽最大的可能吸引更多的力量参与到失地农民社会救助中,要减少政府在社会救助中并生的行政费用,要避免行政死角,就面临着政府在社会救助中的角色转变问题。课题组认为,政府在未来的社会救助中,应当转变现有的管理者和执行者的位置,转化为服务者、监督者。
2.健全失地农民社会救助基金的监管机制。马克思曾经说:“利益不仅仅作为一种人的东西或众人普遍的东西存在于观念之中,而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中。”[8]正是由于利益的冲突,才需要加强对失地农民社会救助基金的监管,确保基金的保值、增值,才能有效地保障失地农民在养老、医疗、生活困难等方面的资金需要。增强风险意识,提高支付能力。各省(市)、地(市)、县(区)应该加强失地农民社会救助基金收支情况的调查研究,比较准确预测失地农民社会救助基金中长期收支情况,科学调度失地农民社会救助基金。要加强预算监控,在失地农民社会救助基金的征集与支付之间,增加财政专户监督的环节,建立和强化失地农民社会救助基金的监督机制,防止在这中间出现监督的“真空”,确保失地农民社会救助基金的运营、支出安全、节约、高效。
3.加快法制建设步伐,健全失地农民社会救助法制体系。美国人科斯认为,在把法律作为一种促进资源有效配置的手段时,给法律提出了两个密切相关的任务:减少交易成本,比如通过清晰的界定产权以及通过把产权配置给对其有价值的人(以便减少围绕法律的初始配置而发生的成本高昂的合约);当交易成本极高时,努力促成交易成本为零时的资源配置,因为那样是最有效率的分配。[9]通过对西方国家的社会救助法律制度考察,课题组发现,绝大多数国家制定了社会救助方面的法律法规,有的甚至已积累了数百年经验,形成综合性的社会救助法典,这些法律对社会资源的公平配置起着基础性的作用。同时,发达国家实践证明,在社会保障法制建设方面,一般最早立法的是社会救助,然后才是社会保险和社会福利,最后形成社会保障法。为此,我们有必要要学习借鉴他们的成功经验,在比较学习的基础上,制定出我国的《社会救助法》、《慈善事业促进法》,以促进失地农民社会救助与慈善事业的发展。
4.修改《预算法》,完善包括社会救助在内的社会保障财政预算制度。我国失地农民社会救助预算模式可以选择美国、德国所采用的基金预算模式,专门为失地农民养老、医疗、失业、工伤等设立社会救助基金,进行独立核算和独立管理。在市场经济国家,预算法被冠以“经济宪法”之称,是一个国家重要的经济法律之一。然而,由于国家财政预算将会因为国家财产权力的支付转移而深刻地改变社会权力结构,因此是最重要的国民事件之一。所以,编制、审核、执行及监督,预算程序的每一步都应该公开在社会监督之下,受控于严密的法律规范。但现行的《预算法》有明显的粗疏和遗漏,其中最重要的便是有关法律责任追究的条款不足。在现行的《预算法》中,有关法律责任的规定仅有3条,而且都仅限于追究行政责任。法律文本缺陷的直接后果就是严重降低了法律的约束力。违反预算法的最高责任不过是行政责任,而且是很少被追究的行政责任,法律自然很容易沦为一纸空文。修改预算法,就是要弥补现行预算法的这些缺陷,尤其是缺乏人大及其常务委员会对预算审查监督的规定。修订预算法应当增设一章,专门规定人大及其常务委员会加强对预算法的审查监督。课题组希望,通过修改预算法,强化失地农民社会救助在国家财政预算中的重要地位,确保救助资金的落实到位,不被挪用贪污,保证救助资金用于救助那些生活在社会底层的贫困失地农民的生存权和发展权。
参考文献:
[1] 胡勇.新农村社会保障体系建设[M].北京:金盾出版社,2010:131.
[2] 薛然槐.论社会弱势群体的法律保护[J].行政论坛,2009,(4):72-75.
[3] 曹明睿.社会救助法律制度研究[M].厦门:厦门大学出版社,2005:98.
[4] [英]洛克.政府论(下篇)[M].瞿菊农,叶启芳,译.北京:商务印书馆,1982:6.
[5] 谢鹏程.基本法律价值[M].济南:山东人民出版社,2000:56.
[6] [美]博登海默.法理学:法律哲学与法律方法[M].邓正来,译.北京:中国政法大学出版社,1999:52.
[7] 张恒山.法理要论[M].北京:北京大学出版社,2002:286.
[8] 马克思恩格斯全集:第3卷[M].北京:人民出版社,2002:27.
[9] [美]理查德・A・波斯纳:法律理论的前沿[M].武欣、凌斌,译.北京:中国政法大学出版社,2003:41.
