费安玲（1959-），女，北京人，中国政法大学比较法学研究院教授、钱端升讲座教授，法学博士，主要从事民商法学、知识产权法学、罗马法学等研究；
覃榆翔，中国政法大学民商经济法学院。
本文原刊于《海南大学学报（人文社会科学版）》2022年第5期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：现有政策将国有农用地使用权作为海南农垦农用地流转的路径，但拘囿于国有农用地的国有属性、土地的用途管制，以及农垦职工土地承包经营权的梗阻，国有农用地使用权实难委以流转土地之重任。端视土地经营权的制度价值与规范设计，并结合农垦农用地流转的政策目的和现有的权利结构来观察，在农垦农用地的权利体系中析出土地经营权，具有法政策上的价值基础和法技术上的规范支撑。故而，不妨委诸于土地经营权作为路径依归，以实现农垦农用地之流转，同时须因应农垦农用地的特性，适配现行法关于土地经营权的规定作为制度供给。循此路径，土地经营权在不同构造的流转形式中，将分别呈现出债权效力或是物权效力，进而使得农垦农用地发挥不同的流转价值。经此路径更化，方能消弭国有农用地使用权流转所带来的系列问题，推进法律制度与法律实践之间的良性互动。
关键词：海南农垦；国有农用地流转；国有农用地使用权；土地经营权；效力形态
《海南自由贸易港法》以促进海南的贸易投资自由化便利化为重点，从土地资源的利用、金融体系的完善、司法体制的改革等多方面着手，旨在将海南建设成为我国高水平的特色自由贸易港。海南自由贸易港的建成，意味着各类生产要素在自由贸易港畛域内的流动达到前所未有之高度，而作为关键生产要素的土地资源，对其实现充分的利用和高效的流转，将是自由贸易港建设过程中的关键环节。与此同时，基于海南独特的地理位置、历史成因和政策优势，海南业已形成较为完善的农垦经济发展的格局，因而在自由贸易港建设的大背景下，如何推动海南农垦的新发展，实现海南农垦经济要素的新布局，将尤为值得关注。农垦，依据《现代汉语词典》的释义，谓之“农业垦殖的简称”。海南农垦区始建于1952年，其土地面积约占全省土地总面积的五分之一，人口覆盖面占总人口的十分之一。申言之，推进农垦土地资源的利用与流转，将优化农垦土地资源的配置融入海南自由贸易港建设的整体布局之中，具有不言而喻的重要性地位。正如《海南自由贸易港法》第48条第2款所指：“海南自由贸易港积极推进城乡及垦区一体化协调发展和小城镇建设用地新模式，推进农垦土地资产化。”
将“农垦土地资产化”转换为法律表达，即是指将包括耕地、林地、草地、农田水利用地等在内的农垦农用地塑造成具有流转特性的客体投入到流通领域。进言之，推进农垦土地的资产化，就是要以资源的优化配置为导向，推动农垦农用地的适当流转，充分发挥其资产特性。但是，囿于我国对农用地在耕地保护和维持农业基本生产方面有着严格的要求，且农垦农用地关涉农垦企业、农垦职工，乃至国有资产利益之保持，故而在推动农垦农用地流转的进程中，需要在满足不改变土地性质、不改变土地用途和不处置土地“三不变”原则的基础上，结合海南农垦土地的实际情况，衡平土地之上现有利益相关人的利益结构及状态，建立起便利高效的土地资源流转机制，促使农垦农用地的交换价值发挥到最大。
一、海南农垦农用地流转的现实路径及其困境
（一）现实路径：国有农用地使用权的流转
1.在农垦农用地生成国有农用地使用权的现实因由
海南农垦土地的五分之四源自国家的划拨，所谓的“划拨”是指国家（政府）通过行政许可行为将国家所有的土地无偿地交付给用地者使用，而国家所有权的状态则维持不变。故此，海南农垦农用地基本上属于国有农用地。早年，农垦区的农垦管理机构是依附于国家行政机关的，其对农用地的占有、使用系以国家代表人的身份而得以实现，自然无须另行建构对土地的独立权利。然而，在近些年来的政企分离改革中，农垦管理机构的性质已从公法属性的法人逐渐演变为私法上独立享有民事权利和承担民事义务的法人。经此改革，在农垦区，国家以土地使用权注资的方式成立国有农垦企业作为农垦管理机构，由农垦企业实施具体的农垦生产经营管理活动，而后通过股东权益分配的机制将相应利益分给作为股东的国家。此时，由农垦局代表人民政府对农垦企业履行出资人职责，并对农垦企业的日常经营活动进行监督和管理。由是以观，农垦企业在人民政府的监督和管理下，以其管理的国有土地作为农垦生产经营活动的基础财产，取得对国有土地的占有、使用和收益的权利，而该财产亦因此获得“民事财产”的资格。但遗憾的是，由于民事法律中尚缺相应的规范支撑，因而缺少权利行使的具体规则。此外，拘囿于国家所有权流转的禁止，农垦企业对农垦农用地的处分陷入了不能之状态，致使因经济发展的需要、农业生产结构的改革而需流转农垦农用地的渠道受阻。
为疏解上述困境，亟需构建农垦企业对土地的民事权利体系，以形成农垦农用地得以流转的实现路径。故而，须从土地所有权中分离出部分权能，使其权利化为独立的财产性权利，而为农垦企业所享有。由是之，《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发[2016]82号）如是指出：“推动所有权和使用权分离，完善全民所有自然资源资产使用权体系”。该文件既彰显了从土地国家所有权中分离出土地使用权有了政策上的依据和现实中的可能，同时又实现了所有权与使用权相分离的制度安排，在巩固土地的国家所有权法律状态之余，最大化土地的经济价值，使得国家以外的主体可以对国有土地为使用、收益的权利，充分发挥土地的资产特性。从土地使用权的内部构造而言，就是将所有权的占有、使用、收益权能独立化，使其成为独立的权利，此时的土地归属利益虽然不归属于该权利人，但权利人可对土地为有限的支配行为并享有土地的使用价值，从而使得土地使用权可作为他物权而独立存在，谓之“国有土地使用权”。同时，在法技术上，为了让国家所有的土地能够进入到资源流转的市场中，国有土地使用权被设计成为包括处分权能在内的权利类型，亦即权利人可以通过对国有土地使用权本身为处分行为，进而实现国有土地使用权之流转。
以国有土地使用权作为核心建构起农垦企业的权利体系，意味着作为私法法人的农垦企业，不再以国家行政机构的身份出现，而是以营利法人的身份融入私法社会中。相应地，对于其经营活动所需要的土地资源的利用，系以国有土地使用权为权利依据，而不再是基于所有权人的代表人而享有的土地权利。但在该流转路径的制度安排下，农垦企业若要取得农垦土地的土地使用权，其须先采取出让、租赁、作价出资（入股）、授权经营和保留划拨用地等方式处置原先的土地，并依据《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农垦国有土地使用权确权登记发证工作的通知》（国土资发[2016]156号）将农垦企业对土地的权利登记为“国有农用地的使用权”，方可取得土地使用权。显然，在性质上，国有农用地使用权属于国有土地使用权的一种，具有明显的用益物权特征。
2.国有农用地使用权的适用规范
虽然对于国有土地使用权的有关规定和相应的司法解释已日臻完善，尤其是对海南而言，更是有《海南经济特区土地管理条例》作为主要的制度供给。但在《民法典》中，并无国有土地使用权的概念术语，亦无国有农用地使用权这一概念，是故，《民法典》所构造的包含土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、居住权、地役权在内的用益物权的权利体系并未将国有农用地使用权纳入其中。不过，根据《最高人民法院关于国有土地开荒后用于农耕的土地使用权转让合同纠纷案件如何适用法律问题的批复》（法释[2020]17号）规定，“开荒后用于农耕而未交由农民集体使用的国有土地……应适用《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定加以规范”，端视《民法典》与《土地管理法》关于土地使用权取得、流转、效力和保护等方面的规定，能够作为制度供给的也只有建设用地使用权的相关规范，因此，该规定可作为最高法院认为国有农用地使用权可准用于建设用地使用权有关规范的最佳例证。质言之，在法技术层面，国有农用地使用权可参照适用《民法典》《土地管理法》关于建设用地使用权的规定。
实际上，农垦企业对农垦农用地行使的是国有农用地使用权，其只能在该土地上进行农业生产活动，并没有在该土地之上建造建筑物、构筑物及其附属设施的权利，但是，将建设用地使用权和国有农用地使用权相比较，排除土地用途管制的限制，二者的法律构造并无太大差别。可以认为，农垦国有农用地使用权除了权利人在对土地的具体利用上有别于建设用地使用权，其在设立、取得、流转和消灭等方面均可参照适用建设用地使用权相关的法律规定。尤其是，倘若农垦企业的国有农用地使用权是由划拨而来，其在设立、公示、流转和消灭方面与通过划拨而取得的建设用地使用权并无不同，特别是在土地流转之时，只要依法办理相应的手续并交足土地出让金后，方可实现流转。不过，在法律的参照适用过程中，仍需充分考虑到农垦农用地与建设用地存在的诸多不同之处，尤其是农用地仅能进行农业生产经营活动的特殊性。
（二）困境之一：受限于农垦农用地的国有属性
在权利产生的机理上，国有农用地使用权与建设用地使用权具有相同的法政策上的原因。建设用地使用权属于地上权，其以承认土地所有权和土地之上建筑物的所有权分属不同主体为前提，在土地国家所有权不能流转的条件下，基于建筑物所有权人利用该建筑物之需要，而在法制度上赋予建筑物所有权人对该土地拥有占有、使用和收益的权利，以便于其行使对土地上建筑物的所有权。以建设用地使用权作为国有土地流转的实现路径，既能将国有土地的商业经济价值发挥至最大，又能始终保持国家对土地的所有权人地位。由此可见，国有农用地使用权与建设用地使用权具有相同的权利产生动因，亦承载着共同的制度旨归。但是，也要看到，由于国有农用地使用权一般只能由国有企业享有，并以之为资产而进行具体的生产经营活动，故而，在以国有农用地使用权作为农垦农用地流转的实现路径之时，其与建设用地使用权存在效能上的巨大差异。
诚如所是，建设用地使用权作为民法上的可流通之权利，因其利用用途的多元化和经济价值的特性且无须始终作为国有企业的资产，因而在流通的范围和方式上受限较小。但遗憾的是，国有农用地使用权却与之相反，国有农用地使用权具有强烈的国有属性色彩。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第3条：“中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，……均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。”国有土地之上的建设用地使用权自然可以流转至《民法典》“总则编”所规定的任何一个民事主体，其流转范围较为广泛，具备较强的流动性，能够产生较大的经济价值和资本收入。虽然从法理上来说，同属于国有土地使用权的国有农用地使用权亦适用于《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》并可参照适用《民法典》中关于建设用地使用权的有关规定，凡属《民法典》“总则编”所规定的民事主体均可通过转让、出租、抵押等方式受让国有农用地使用权。但由于农垦国有农用地使用权大多是基于农业生产经营之需求而通过划拨设立给农垦企业作为其主要资产，遂而，为了防止土地的无序开发，农垦农用地的流转能力受到严重的限制——如若将其转让或抵押给他方，除了补足土地出让金之外，还需要经过有批准权的人民政府的同意；倘若是承包用于种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，亦应当经过市或县一级人民政府的批准甚或是国务院的批准；而如若是以作价出资（入股）、授权经营方式处置的，则需要获得授权才能向其直属企业、控股企业、参股企业流转，但如果是向前述主体以外的单位或者个人流转，则需要经过政府的同意，并在使用期间定期履行土地保值增值的报告义务；倘若是国有农用地使用权转让或实现抵押的，则需要变更国有农用地使用权人的登记，而农垦企业或将因此失去其基本的经营资产，致使发生国有资产面临流失的风险，因此，对于国有农用地使用权的流转，将具有明显的主体限制。诸如此类的限制，不仅影响了交易效率，更徒增用地成本。
简而言之，农垦国有农用地使用权普遍以划拨的方式设立，故而，能够取得该权利的民事主体以及权利的取得方式也较为有限，而只有由国家采取出让、作价出资或授权经营等方式将本是划拨而来的国有农用地使用权移转给农垦企业后，国有农用地使用权流转的限制会相应放宽，但同样会受限于国有属性的约束。
（三）困境之二：受制于农垦农用地的用途管制
在权利行使的机制上，与建设用地使用权旨在充分显现土地可为包括商业经营活动在内的多种利用用途不同，国有农用地使用权强调的是，在土地所有权人为国家的前提下，承认土地所有权人和在土地之上从事农业生产经营活动的使用权人的分离，使用权人由此享有从事合法的、受到保障的农业生产经营活动的权利。但由于我国实施严格的耕地保护制度，以及农垦系关国家粮食安全和重要农产品的供给，国有农用地使用权人行使权利的内容仅局限于对农垦农用地实施耕种、林业等农业种植活动，以及以农业生产为基础的农业经营活动，这就使得国有农用地使用权的流转虽可参照适用建设用地使用权流转的有关规范，但在法律具体适用方面将有诸多不同。此外，由于农业生产活动较具专业性，成本投入也较高，实际上也并非任何民事主体都可以从事有组织的农业生产和经营活动，而如果国有农用地使用权流转至不具备相应资格或能力的民事主体，将会造成耕地的荒置，此时基于物权的变动，农垦企业无法动用民事法律规避此种现象的发生，遂而只能交由公法予以规制。诸如此类的弊端，无形中对国有农用地使用权的流转形成法律适用上的困难和实践中的障碍。
虽然，可以通过“农转非”之途径，即以建设用地使用权替代国有农用地使用权进而实现土地权利流转效率的更大化，但是在《中共海南省委、海南省人民政府关于推进新一轮海南农垦改革发展的实施意见》（琼发[2015]12号）“农用地转用收回”政策的限制下，如果要将农用地转变为建设用地，还需要经过“招拍挂供地”程序才能取得土地的建设用地使用权，这不仅时间长、手续多，用地成本也高，大大削弱了民事主体的交易意愿。故而，目前以国有农用地使用权作为进路，通过参照适用建设用地使用权的方式进而实现农垦农用地的流转，似乎不甚合适。
另外，《海南经济特区土地管理条例》第31条规定，“……国有土地使用权出让年限不得超过七十年；承包年限不得超过三十年，……租赁年限由合同约定，但最长不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年限”，结合《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规[2016]20号）规定，“……国家以出让、作价出资或者入股、授权经营方式处置的，考虑农业生产经营特点，合理确定使用年限，最高使用年限不得超过50年……”，由此可知，国有农用地使用权及通过其流转取得的权利的存续期限均受到50年的最高限制，究其原因，系国有农用地使用权作为用益物权不能妨碍所有权对物支配力之恒久性的法秩序使然。但农业生产经营活动往往具有时间较长、投入较大、收益较慢等特点，而国有农用地使用权存续时间又较短，导致权利存续时限与行使权利所获利益不相称，使得相关民事主体难免会基于成本收益的考量，放弃获得国有农用地使用权的交易机会。
（四）困境之三：职工土地承包经营权所生梗阻
1.农垦职工土地承包经营权的现实存在
在现在的海南农垦区中，既实施“基本田”和“经营田”的“两田”制度，也实施职工家庭长期承包经营制度，亦即，采用土地承包经营管理和劳动关系管理并行的管理模式，职工与农垦企业不仅存在劳动关系，同时农垦职工还以家庭为单位对土地享有土地承包经营权，且根据《中共海南省委、海南省人民政府关于推进新一轮海南农垦改革发展的实施意见》第10条和第12条，海南省将在完善“两田”制度和职工家庭承包经营制度的基础上，推动海南农垦走向新的发展阶段。简言之，海南农垦实施包括家庭承包经营、租赁经营和股份合作制经营在内的统分结合的双层经营体制。“两田”制中的基本田是指参照周边农村人均农用地面积将土地长期稳定地承包给职工直至该职工退休，基于基本田而发生的家庭承包经营制既有生产经营功能，又有社会保障职能；经营田则是按照市场运作机制通过法律行为将农用地出租或者承包给职工，于此期间，作为承租人的职工需要服从农垦企业的生产计划和管理，因此，其仅具备生产经营功能。当职工通过法律行为从农垦企业取得对农用地的土地承包经营权后，农垦农用地上的权利结构不再是原始的“国家所有权+国有农用地使用权”，而是“国家所有权+国有农用地使用权+农垦职工土地承包经营权”的权利结构。
2.不同性质的土地承包经营权对土地流转的阻碍
物权与债权二者之间，乃至其内部之间的各权利具有不同的权利优先顺位，进言之，农垦职工土地承包经营权与国有农用地使用权的共存或将对国有农用地使用权的流转产生影响。在权利性质上，职工土地承包经营权究竟是债权性质，还是物权性质尚存疑义。有观点认为，由于职工的土地承包经营权来源于法律行为，且缺乏公示性和处分权能，以及在权利受到侵害之后无法行使物权请求权，因而主张定性为债权；新近，有论者认为，在农垦企业公司制改革的大背景下，农垦职工对承包田的支配性日渐削弱，由此得出农垦职工的土地承包经营权宜以债权定位的结论。但有不同观点认为，国有农用地使用权可以派生出作为用益物权的土地承包经营权和具有物权属性的土地租赁权，是故，将农垦职工的土地承包经营权定性为用益物权并无理论上的障碍。
细究之，农垦职工承包土地的种类分为基本田和经营田，而根据基本田的制度设计，其承载着保障职工基本生活的职能，故凡属农垦的职工都应以无偿或近似于无偿的方式承包基本田，此时，农垦职工虽然要根据农垦企业的统一安排进行生产经营活动，但也具有一定的生产经营自主权，可根据自己意志对该土地为使用和收益的权利。另外，根据现行的做法，在职工退休时，其在农场务农的子女可在同等条件下优先承包经营其所承包的土地，由此可知，在法技术的设计上，基本田上的职工家庭土地承包经营权与农村家庭土地承包经营权具有相同的法律构造。在法政策上，若要确保基本田社会保障职能的发挥，唯有将农垦职工对基本田的土地承包经营权定性为用益物权则较为妥适。倘若从公示公信的角度来说，农垦职工土地承包经营权亦能满足物权之公示公信原则。由于农垦系统的土地对外具有显著性，其他人可通过农业生产经营的事实或者登记机构的登记了解农垦区的存在与范围，同时，基于农垦系统的封闭性，职工相互间彼此了解，当农垦企业向职工发包的时候，一定的公示程序以及职工之间的相互交流，均可彰示土地承包经营权的存在。因此，基于前述之缘由，在制度供给的选择上，可以将农村土地承包经营的制度安排适用于国有农用地的土地承包经营关系，即根据《民法典》343条的规定，国有农用地的承包关系在法律适用上可参照土地承包经营关系的已有规定，且该规定自然包括《农村土地承包法》在内。而对于土地承包经营权的设立，可直接参照适用《民法典》第333条第1款，采用债权意思主义的模式即可。但是，相较于农垦职工对基本田的土地承包经营权的用益物权定性，由于农垦职工于经营田之上所享有的权利源自其与农垦企业之间的意思合致而生之合同关系，且经营田不具备基本田之社会保障的职能，故而将农垦职工对经营田的权利定性为债权较为妥当。
问题随之产生，农垦职工对基本田的土地承包经营权若属于物权，其当然可以通过转租或转让等方式流转土地权利，但囿于国有农用地使用权的存在，其对权利的流转须经国有农用地使用权人的同意，此有碍于土地承包经营权的物权定位。此外，流转国有农用地使用权时，农垦职工对土地所享有的土地承包经营权亦将成为国有农用地使用权流转之障碍。具言之，一方面，对于基本田上的土地承包经营权而言，基于其物权性质的定位，国有农用地使用权人若无农垦职工的同意，对该土地的处分属于无权处分；另一方面，由于经营田之上的土地承包经营权属于债权性质的权利，囿于“买卖不破租赁”之法理，受让该国有农用地使用权的民事主体将自动继受成为承包经营合同中的当事人，权利负担将伴随着国有农用地使用权一同转让，由此，不仅削弱了国有农用地使用权流转的效率，同时可能还会引致农垦职工、农垦企业和受让主体三者之间的紧张关系，造成不良的社会影响。一言以蔽之，在实施两田制的海南农垦区，国有农用地使用权很难肩负起农垦农用地流转之重任。
二、海南农垦农用地流转的新路径：土地经营权的流转及其适配理据
囿于国有农用地使用权派生于国家所有权之特性、我国对农用地用途之严格限制、农垦农用地之上复杂的承包经营关系等种种因素的影响，若是将国有农用地使用权径直作为农垦农用地流转的实现路径，并以建设用地使用权流转的规范作为参照适用的规范依据，难免会发生“南橘北枳”的局面，造成法律适用上的困难，削弱了制度的供给效率，恐有碍于农垦农用地流转之推进。因此，亟需在坚持“不改变土地性质、用途和不处置土地”基本政策之下，从《民法典》框架内另寻农垦农用地流转的实现路径，以期提供有效的制度供给与有力的理论支撑。
相较于原《物权法》，《民法典》在“土地承包经营权”一章中增设了一系列关于土地经营权的规定，其旨在通过土地经营权的配置，在保持农村土地集体所有、稳定农户承包经营权的基础上，促进土地资源的流转，实现土地资源的合理配置。可以说，土地经营权是基于土地承包权在土地流转中所形成的权利。详言之，土地承包人通过将土地的占有、使用和收益的权利移交给他人，使得他人取得土地经营权，从而对土地享有占有、自主开展农业生产经营活动并取得收益之权利。由是以观，土地经营权兼具价值显性和流通特性，倘若能型构起农村农用地与农垦农用地在土地经营权制度衔接上的有机途径，将土地经营权作为农垦农用地流转的实现路径，这将为海南农垦农用地的高效流转提供有效的制度供给。
（一）现实基础：农垦农用地与农村农用地的相似
结合农垦农用地的利用现状及其权利结构来看，农垦农用地的利用形态与利用价值与农民集体所有的农用地存在高度相似，主要表现在以下几个方面。
其一，农垦农用地与农村农用地均是农垦系统或农民集体维系生活并进行生产经营活动的物质基础，农垦企业及其职工与农民集体均需要在土地之上以农业生产经营活动为业，维持本系统的日常运行之机能，此时，土地表现出极强的社会保障职能。细究之，农村集体经济组织及其成员有从土地获得相应收益的权利，农垦企业及其职工也有权利从农垦土地获得相应的收益，且二者均能对收益进行自主地支配和利用。
其二，农垦农用地与农村农用地均是在国家所有或集体所有的“公地”之前提下，将土地交由非所有权人而为利用行为，囿于农垦企业及其职工对农垦农用地、农民集体对农村农用地具有生活和生产经营上的依赖性，遂而在土地国家所有或土地集体所有的基础上，须赋予土地使用权人一定的用益物权，用以维系使用权人对土地的利用能力并保障使用权人的权利，由此在农村农用地上便有了土地承包经营权，在农垦农用地上便有了国有农用地使用权和农垦职工土地承包经营权。
其三，基于土地对农民集体和农垦企业的重要性，农村农用地和农垦农用地的物权性流转受到一定的限制：一是流转范围仅限于在具有统一身份特征的主体之间，比如农民的土地承包经营权只能在同一集体经济组织内互换、转让，而农垦企业的国有农用地使用权只能在农垦系统内进行流转，且其物权性质的土地承包经营权的流转亦与农村农用地相同；二是受让人对于土地的利用亦受到一定的限制。此外，农村农用地和农垦农用地都面临着在土地权利流转的过程中不能损及土地之上原有的所有权、土地承包经营权等物权性权利的要求。
其四，农村农用地的权利结构和农垦农用地的权利结构具有法律构造上的一致性。详言之，除了前文已述及的农垦农用地的职工家庭承包经营关系与农村家庭承包经营关系具有相似性之外，农垦企业对国有农用地使用权的流转与农村集体经济组织对农用地使用权的流转亦有相似之处，二者在流转的过程中，均只能是土地的具体利用主体发生更迭，而土地的具体利用内容仅限于农业用途且土地所有权主体须恒定不变。申言之，在农村农用地上，农村集体经济组织将农用地发包给其成员（或通过包括招标、公开协商在内的方式发包给成员之外的主体），而后由该承包人对承包地而为出租、入股或其他方式之土地流转，进而使得受让人对土地享有占有、使用和收益权能；在农垦农用地上，则是农垦企业将农垦农用地发包给农垦职工（或通过出租、入股等方式流转至其他民事主体），进而使得受让人对土地享有占有、使用和收益权能，此后，受让人亦可将土地权利再进行流转。由是之故，在农垦农用地衍生出的土地经营权与农村农用地拥有相同的逻辑理路，并可通过《民法典》第342条的“通过……其他方式流转土地经营权”获得规范上的支撑。
基于上述之缘由，且在《民法典》第343条参引性条款所提供的法技术的支撑上，遂而可以将农垦农用地流转的实现路径从国有农用地使用权转移至土地经营权上，并以《民法典》《农村土地承包法》中关于土地经营权之相应规范作为参照适用的规范依据即可。
（二）路径厘清：农垦农用地的债权性流转实为土地经营权的流转
1.国有农用地使用权人流转农垦农用地的权利义务构造
从权利行使的维度来看，作为国有农用地使用权人的农垦企业，其既可以直接在该土地上组织农业生产经营活动，即以农业活动的产出物投入到商业流通机制中，从而获得农业生产经营的收益；亦可以通过与他人达成土地承包合同的方式，将土地交由相对人耕种并通过获得合同对价的形式间接享有农垦农用地的使用价值。此外，农垦企业亦可以行使国有农用地使用权的处分权能，从而对土地为法律上之处分，使得农垦农用地的国有农用地使用权发生权利主体上的变更。以上国有农用地使用权的行使，可通过转让、租赁、作价出资或入股、授权经营等方式进而得到实现。寻求其规范依据，可参照《民法典》第353条规定的“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但是法律另有规定的除外”以及《土地管理法实施条例》第17条第2款指出的出让、租赁、作价出资或者入股作为国有土地有偿使用之方式的规定。
观察上述农垦企业流转农垦农用地的方式与形态，大致可以分为两种：第一种是对农垦农用地的物权性流转，但更准确地说，应该是国有农用地使用权的移转，亦即农垦企业通过转让、互换、出资、赠与或者抵押权的实现等方式移转国有农用地使用权，将自己对土地的“完全的权利”进行法律上的处分行为，具体表征便是农垦农用地物权归属利益的状态发生变化。另一种则是对农垦农用地的债权性流转，亦即通过出租、发包等方式流转农垦农用地，但不改变农垦农用地的物权状态。具言之，农垦农用地的债权性流转，是作为国有农用地使用权人的农垦企业通过与他人达成合意的方式，承担合同所约定的义务，自愿将其对农垦农用地的使用和收益的权能临时性地让渡给合同的相对人行使，本质上是一种负担行为，由此让自己对土地的支配和管领力处于“真空”状态，但其仍可以依据物权法律制度主张对农垦农用地的相应权利；而对于合同相对人而言，将因此享有请求农垦企业将土地交由其占有及经营的请求权。概言之，此时的权利实现机制可概括为“须依赖于特定当事人的特定给付，方得实现权利的利益”，而此恰为债权实现的显著特征。由此得知，农垦农用地的债权性流转，与国有农用地使用权的移转无关，而只是农垦企业通过与相对人建立合同关系而形成的一种法律关系。另外，提请注意的是，《海南经济特区土地管理条例》第50条第1款规定，“以出让方式取得的土地使用权可以依法转让、入股、承包、租赁、抵押、继承”，据此可解读出，承包、租赁均可作为国有农用地使用权流转的形式。但依据前述分析，同时结合《土地管理法实施条例》第17条第2款对出让、作价出资、入股、租赁的行为客体所作的明显区分，亦即出让、作价出资或者入股的客体是国有土地使用权，而租赁的客体则为国有土地，因此，笔者认为，《海南经济特区土地管理条例》关于国有土地使用权可以租赁、承包的表达需要予以纠正。
2.农垦农用地承包人流转农垦农用地的权利义务构造
在原有的所有权和使用权二分的路径选择下，农垦企业对农垦农用地享有的是国有农用地使用权，在保持国有农用地使用权不变的前提下，倘其通过法律行为将农垦农用地的占有并从事农业生产经营活动的权利移转给相对人，若非基本田之发包，均发生的是债权性法律关系。详言之，农垦企业发包给农垦职工的经营田构成债权性发包，而农垦企业与农垦职工之外的民事主体而为之非国有农用地使用权移转的法律行为亦是债权性法律关系的表征。此时，作为承包人的农垦职工或其他民事主体，其对土地所享有的权利系立基于与农垦企业所达致的用地合意，并依赖于农垦企业为特定的给付行为得以实现权利的利益，故而，经由负担行为而产生的权利当属债权范畴。而后，农垦职工或其他民事主体若需移转此种权利，只能通过对承包地的转包（转租）得以实现，其实质系通过债之关系中主体的更新，进而使得利用土地的债权能够在不同主体之间进行移转，由此形成的法律关系与农垦企业对农垦农用地而为的债权性流转并无太大差异。不过，随着债权的移转使得土地利用人发生变化，并不当然改变作为转包人的农垦职工与农垦企业原有的劳动合同关系，只是农垦职工将因此承受租赁合同以及与租赁合同有关的法律法规的双重约束。
3.农垦农用地的债权性流转与土地经营权的流转具有相同的构造
土地经营权与土地承包经营权共处于《民法典》中“用益物权”之体例项下，但并不能就此当然地认为土地经营权已经被塑造成物权范畴的权利。根据《民法典》第340条对土地经营权的规范表达：“土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。”由此可以解读出，土地经营权之概念是对通过合同受让土地权利的人得以在土地上享有从事农业生产经营活动并取得相应收益权利的法律表达，据此所形成的法律关系属债权性用益合同关系，只具有相对性、对人性和请求力。简言之，土地经营权的债权特征显著，若非经物权化改造，并不能将之归为物权范畴的权利。反观上述农垦农用地债权性流转的具体构造，其亦是通过承包合同关系的建立，赋予合同相对人从事农业生产经营活动并取得收益的权利，且不具有对世性。相较以言，倘若将土地经营权作为农业生产权、经营权、收益权等权利要素的集合体，农用地债权性流转便是该集合体之权利主体变更的另一种表达，而其权利内容并未改变，更不会改变农垦农用地原来的物权状态，可见二者共通之处甚为明显。虽然《海南经济特区土地管理条例》第50条第4款指出，租赁、承包、转包与国有土地使用权转让、入股、抵押相同，当事人除了签订合同外，还应当依法办理登记，但根据该法规第50条第2款及《民法典》第502条的规定，登记并非租赁、承包、转包合同生效的要件，因此，就权利的产生依据、权利内容和权利效力而言，农垦农用地的债权性流转所具备的权利构造与未经登记的土地经营权的权利构造相同。故而，与其另用似是而非的表达，不如径行根据法典体系化的要求准确定性，构建起规范适用上的清晰路径。
（三）制度旨归：国有农用地使用权人权益的保障
诚如前文所述，农垦农用地国有属性的鲜明特征是国有农用地使用权归属于国有农垦企业享有，其自当是国有土地使用权凭证所载明的法人组织。倘若国有农用地使用权通过转让、入股和实现抵押等方式而为流转时，必会引起国有农用地使用权的权属变更。对此，唯有限制国有农用地使用权受让主体的资格，将非国有企业排除在外，方能避免国有资产流失后果的发生。虽然，国有农垦企业亦可通过“农转非”实现土地流转效用的更大化，但这却与“三不变原则”相悖，触及耕地保护的红线。此外，由于农垦职工对基本田的土地承包经营权属于物权范畴的权利，农垦企业若移转的国有农用地使用权涵盖基本田在内，农垦企业或将陷入无权处分之状态，径直削弱了其作为国有农用地使用权人的处分权能，对以国有农用地使用权作为农垦农用地流转的路径产生较大的阻碍。
现如今，倘若以土地经营权作为流转农垦农用地的路径选择，作为国有农用地使用权人的农垦企业可参照《民法典》第342条，藉此型构起一个通过合同行为方能移转土地使用权利的法律关系，从而使得合同的相对人在合同约定的期限内，有权占有农垦农用地和自主开展农业生产经营并取得收益。当农垦企业流转农垦农用地的土地经营权之时，农垦企业既可以将农垦农用地的土地经营权流转给农垦企业内部的农垦职工，亦可以流转至农垦职工以外的其他具有农业生产资质的个人或组织，以提高农垦农业的经济生产效率。其实质是农垦企业作为出租人，通过法律行为与作为承租人的承包人建立起租赁关系，租赁期间农垦企业依约收取作为租金的承包金，而承包人则根据合同约定享有土地经营权，即享有向农垦企业要求将土地的占有、使用和收益权转移至承包人之处的请求权。此后，当作为承包人的土地经营权人再次流转土地经营权时，其本质是将土地转租给第三人而为使用和收益。
在此种流转方式下，承包人对农垦企业只享有请求权，而非对土地能为自由支配且排除第三人干预的权利，概不会触及国有农用地使用权人的地位，亦无法妨害与国有农用地使用权相适配的物权请求权。若土地经营权人未依据合同约定利用农垦农用地，甚或是抛荒、将农用地转作他用等，此时，农垦企业既可以根据合同要求承担违约责任，也可以基于物权请求权要求其恢复原状、排除妨碍等。另外，在农垦企业以土地经营权对基本田进行流转的时候，由于土地经营权系基于合同而生，与基本田之上的土地承包经营权并不冲突，在征得农垦职工同意的基础上，因合同而享有土地经营权的承包人即可对土地为相应的行为，并不会破坏农垦企业与农垦职工的原有关系，维护了农垦系统的稳定。
综上所述，以土地经营权作为流转农垦土地的实现路径，其始终扮演着土地流转媒介的角色，无论经过多少次的流转，概不影响国有农用地使用权人的法律地位。同时，基于土地经营权产生之初便是为了实现农用地之流转与农用地用途维持之间的平衡，故而以土地经营权作为流转的实现路径更不会损及农用地农业用途之定位，如此一来，既显化了土地的价值，促进了土地的流转，又保证了国有资产的保持与农业用地的维持。
（四）制度优势：农垦职工土地承包经营权与土地流转权利矛盾的调和
土地经营权可由职工在流转基本田的过程中产生，从而调和农垦职工对基本田的流转权利与土地承包经营权之间的张力。《中共海南省委、海南省人民政府关于推进新一轮海南农垦改革发展的实施意见》第12条重申：“确保农场每个职工家庭拥有自己的‘基本田’”。基本田发挥着对农垦职工的社会保障职能，因而农垦企业需要将部分农垦农用地作为基本田发包给农垦职工，该承包方式与职工的身份密切关联。从法政策和法技术的双向测度来看，基本田之上的土地承包经营权接受《民法典》“用益物权编”中“土地承包经营权”相关规定的调整，并可参照适用《农村土地承包法》的相关规定，因此，在对土地权利流转的过程中，具有身份属性且具备用益物权性质的农垦职工土地承包经营权以及与之相关的身份关系不应受到妨碍，甚至是破坏。
基于农垦职工对基本田的用益物权之定位，其对基本田所具有的支配和管领的能力，是一种对物性、支配性和绝对性权利的表征。故而，农垦企业不得随意收回发包的土地，且包括农垦企业在内的所有民事主体均不能干涉职工在土地上自主生产经营的权利。此外，职工亦有权将土地承包经营权在农垦系统内部而为互换或转让，而后，原土地承包经营权人发生变更，合同权利在该职工与农垦系统中的其他主体之间发生移转，并且经过登记的互换和转让可对抗第三人，这就使得基本田上的土地承包经营权人对土地取得了“准所有权人”的法律地位。据此，“准所有权人”应当可以通过处分权能的行使，彰显其对土地的管领与支配力，但矛盾的是，若其对土地承包经营权进行处分，则会破坏农垦企业与农垦职工的身份关系，损及基本田的社会保障职能。因此，如何让土地承包经营权人既能充分行使对土地承包经营权的处分权能，又能避免前述问题的出现，就成为制度建构的难点。
对此，可通过《民法典》第339条采取将土地经营权赋予土地承包经营权人的方式化解这一难点——“土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权”，同时依据《民法典》第340条：“土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。”据此，土地承包经营权人行使处分权能时，是通过合同约定的方式将其对土地享有的占有、使用和收益的权利以约定的期限为限移转给其他民事主体。由此，职工基于土地而对农垦企业所享有的权利义务关系并不会改变，更不会引致职工与农垦企业之间的土地承包经营关系发生变化。这一制度设计，将可在农垦职工流转基本田的同时，依旧保证基本田制度社会保障职能的实现，为无意再从事农业生产的农垦职工提供“留利不留地”的制度空间，让其足以根据自身的意志决定是否亲自从事农业生产经营活动。如此一来，土地经营权就被塑造成不包含社会保障职能而是纯粹因土地流转需要而生的财产权。这既保持了农垦职工对基本田所享有的土地承包经营权的稳定，亦为职工流转土地提供了无须经农垦企业同意便能实现的有效途径。循此路径，土地经营权将有可能流转回作为发包方的农垦企业享有，如此一来，不仅放“活”了土地，又放“活”了农垦企业的农垦职工，这或将助益于海南省“分利不分地”模式的探索，从而使得海南省得以以“人地分离”促成农业生产的规模化、工业化和集约化的同时，也对其城镇化的推进有一定的积极作用和影响。
三、海南农垦农用地土地经营权流转的效力形态
（一）基于合同关系而生的债权效力
根据《民法典》第339条和第342条，土地经营权通过法律行为进行流转，从而实现其收益权能，即在当事人的意思表示合致后，一方当事人对土地的占有、使用和收益权能转移至相对方，而其亦将因此获得了相应的对价。该情形通常发生于以下场合：一是由享有国有农用地使用权的农垦企业将非基本田发包给职工或者其他民事主体；二是农垦职工将自己所承包的农用地与他人达成土地经营权流转之合意时。尤其应注意的是，虽然《民法典》第339条与第342条对土地经营权的权利主体的变动均采“流转”一词，但农垦职工流转基本田的土地经营权，却不意味着土地经营权经由职工对该权利的处分而移转至另一方，而应当是职工与相对方通过法律行为在该基本田之上设立了土地经营权，且农垦企业对非基本田的发包亦是如此；与之不同的是，如若是职工流转经营田的土地经营权，则其意涵真如“流转”之意。
以土地经营权作为财产权在当事人之间进行流转，由此在当事人之间形成的法律关系是以意思自治为建立的核心，当事人通过法律行为达成土地经营权流转的价款、具体内容、期限和违约责任等合意，土地经营权的价值得到显化并实现。双方的合同是土地经营权设立、流转的基础行为，合同的一方有权向相对人请求移转土地的占有、在土地上从事农业耕种活动，同时亦负有向相对人支付对价的义务；而相对人则享有请求支付对价的权利，同时负有移转土地占有的作为义务和不占用土地、不得干涉合同当事人在土地上自主从事农业活动的不作为之义务。是故，合同当事人对土地的占有、使用和收益虽算是对物支配权的一种，但其效力只约束合同相对方，此与能够针对一切人之物权不同，实为对物的用益，并不具有物权的绝对性和绝对的支配性，而只具有对合同相对方在债权上的请求力、保持力、执行力，本质上是原土地权利人对自己所设之权利负担。因而，当土地经营权流转合同被解除时，基于合同所取得的土地经营权也归于消灭；而如若是土地灭失，土地经营权并不当然消灭，尚需通过合同的解除，才能得以消灭。由是之，从上述土地经营权生成的逻辑、权能和效力等方面观察，与土地经营权相对应的法律关系经由合同而形成，并仅具债权效力。不过，债权效力的土地经营权可以作为底层资产，发行资产支持证券产品，以获致最大化的利益。
殊值注意的是，以授权经营之方式设立、流转土地经营权，其所蕴含的权利产生和行使机制与前述场合相类似，但也有差异：在授权经营的法律关系之中，不仅有租赁关系，还有委托代理关系，也就是说，农垦企业或农垦职工将对农垦农用地的权利通过单方法律行为授予被授权方（代理人），从而使得被授权方（代理人）取得使用土地的代理权，由此取得自主从事农业活动的资格，且其行为所发生的法律后果归属于授权方（被代理人）。此际，尽管被授权方能够以自己的自由意志在土地上进行农业生产并取得收益，但实际上只是代理授权方行使土地的权利，其对土地并不具有相应的物权。
虽然授权经营并非《民法典》明确列举的土地经营权的流转方式，但《民法典》第339条和第342条以“其他方式”之开放式的表达作为对现实生活中土地经营权流转方式多样化的回应，亦即将授权经营纳入了其中。另外，相较于出租而言，授权经营有其难以比拟的优势：在农垦集团内部采取授权经营的方式进行土地的流转，基于集团内部的企业之间的关联性，该土地可直接作价出资、租赁，具有在农垦集团内部划转免交出让金的优势，而且作价入账后还可增加企业资本金，便利了农垦企业向银行贷款。
总而言之，通过法律行为取得土地经营权之人，其所享有的权利并不具有对抗一切人之效力，因而在流动性方面较为薄弱。然而，随着流转环节的增多，相应的纷争或许会增多，土地资源的流失、不充分利用等问题或将纷至沓来，为矫此弊，海南省可创设合同备案制度，即将有关土地经营权的流转合同均须备案作为管理性制度，但备案与否并不影响土地经营权的效力；此外，其亦可充分利用自主立法权，将行政审批作为合同生效的前置条件，但这可能会再度削弱土地的流转效率。
（二）经由物权变动而生的物权效力
诚然，土地经营权初始效力的债权性特征较为明显，但这并不妨碍通过物权变动的通道，将土地经营权塑造成具有物权效力的权利体态，进而使得土地经营权人对土地资源的利用效力更强、更恒久、更稳定，同时也更有利于权利人对土地资源做长久经营和规划，让土地发挥更强的资产效能，提升其流转效率。
1.土地经营权登记公示产生的涉他效力
经由公信力机构登记公示而使土地经营权的取得和变动发生涉他效力，使得土地经营权原来所具备的对人性、请求性转化为对物性、支配性，从而产生对抗第三人的效力和优先于一般债权的效力。于此，土地经营权人对土地享有的权利不再以对相对人的请求权作为权利基础，而是能够对土地为支配、管领的能力，即便土地经营权的存续时限受到合同约定的拘束，但并不妨碍权利人通过对土地的占有自主进行农业生产经营活动的权利。毋庸置疑，受让土地经营权的权利人此时所享有的土地经营权在对物性、支配性和绝对性上更为突出。此外，若从土地经营权的取得、内容和客体等要素的层面上来看，其均具有法律上的强制性：土地经营权设立、流转合同的内容必须包括法律法规所规定的要素，倘若当事人的合意溢出法律法规的规定之外，该部分约定便不具有对世效力。由是之，为彰示土地经营权的对世效力，便宜相关人查询和对相关权利人的保护，须以相应的法规范文件明确土地经营权登记的具体内容。当登记的土地经营权人受到不当干预时，便可以基于占有返还请求权、物权请求权等而行使相应的物上请求权。
申言之，依据《民法典》第341条、第342条，《农村土地承包法》第41条、第47条的规定，同时结合《民法典》第340条对土地经营权权能的描述，虽然土地经营权之债权效力系权利设立和流转之初因合同而生之产物，但经过登记公示后，便可以发生对抗第三人的效力。值得注意的是，基于体系效应的测度考量，《民法典》第341条不应当再解释为流转期限不足五年的土地经营权不具备登记的资格，而应该解释为允许当事人根据自己的意志而为土地经营权的登记；同时，《民法典》第342所述的权属登记，对于农垦企业而言，即是国有农用地使用权的登记。是故，为贯彻以上法理，海南省如若能据此制定出细化的实施文件，固然更好。
2.土地经营权设定抵押的物权效力
《民法典》第342条明确将抵押行为作为土地经营权流转的方式。从体系解释的角度而言，《民法典》第395条将抵押的客体规定为财产，而财产则是包括债权、股权等权利在内的综合性概念，因此抵押客体的范围将不局限于以有体物为客体的物权，遂此，将债权效力的土地经营权作为抵押财产的客体并无制度上的障碍，而后，以土地经营权设定抵押权将可实现土地经营权的债权效力向物权效力的转化。此外，参照《农村土地承包法》第47条第2款的规定，经过登记的土地经营权的抵押，可以对抗包括善意第三人在内的所有人，即当实现抵押权的条件达成，抵押权人可直接就土地经营权流转的价款或土地经营权人的经营收益优先受偿，因而，抵押权人对抵押财产的支配力是显而易见的。不过，准确地说，此时的抵押权人并非取得对土地直接的支配力，而是对土地经营权享有涉他性和优先性的权利。
此际，土地经营权的抵押权人对土地经营权享有源于法律规定的保全权和在抵押权实现时的优先受偿权，具有意思实现上的独断性而非相对性，并可通过登记对抗一切人。由此可得而知，在土地经营权之上设定抵押权，其权利特征、权利内容和对抗效力均与普通的债权不同，具备明显的物权特征和效力。因而，为更好地实现此时土地经营权所生之涉他效力，应当重视土地经营权抵押的公示制度的设计，建立并完善全国统一的土地经营权登记制度，同时还应当关注到具体登记事项上的实际差异。申言之，在制度设计层面，由于基本田与非基本田所持功能的不同或将影响到抵押权的实现，故而，为保护抵押权人的利益以及实现抵押时第三人的利益，除须具备土地经营权抵押登记的一般要素外，还应当包括土地的类型；在具体实践层面，由于农垦农用地不仅事关农业生产经营活动的维持，还与国有资产的保持密切相关，因而可以考虑实施经由政府管理而实现抵押权路径的可行性。
最后，值得一提的是，以土地经营权实现担保的制度进路，既有债权性的土地经营权为质权客体、物权性的土地经营权当为抵押权客体的“区分论”，亦有土地经营权皆为抵押权客体的“一元论”，但即便是采区分论，盖因抵押权和质权皆属担保物权之范畴，土地经营权作为质权客体所展现的物权效力与抵押具有相同的法理构造，故而，亦不妨碍本部分论证之结果。
3.土地经营权作价入股的物权效力
《农村土地承包法》第36条以及《农村土地经营权流转管理办法》明确将作价入股作为流转土地经营权的方式之一。以土地经营权作价入股的场合有两种：一是农垦企业委托专业评估机构根据土地的区位、农业生产实际情况、投入和产出能力等方面将土地经营权评估作价量化后，作为资本金注入到下属企业、子公司或者其他农业经营公司；二是农垦职工将其承包的农用地的土地经营权按照前述程序评估作价注入所属农垦企业，而从理论上来讲，亦可能是农垦系统外的其他具有农业生产资质的公司。如此一来，农垦企业便得以通过将土地经营权的集中收储增强对土地的集中统一管理，在提升土地资源的运营和管理能力的同时，亦可将其转增为国有资本金，进而转化为具有流动性的资产。由此，既扩大了企业的资本规模，又增强了其业务拓展能力和融资能力，能够更好地实现以现代法人制度进行的科学管理和持续经营。
虽然有观点认为，以入股形式取得的土地经营权属于债权范畴，但这却与法人财产权理论不符。以土地经营权出资入股后，土地经营权将成为公司的独立财产，出资人将因此取得公司股东的法律地位。譬如，对于以土地经营权出资的农垦职工而言，虽然其与农垦企业原有的承包关系不发生改变，但由于该农垦职工已经以土地经营权置换公司的股东权利，故而无法再对土地为占有、使用和收益的权利。根据法人财产权理论，作为能够独立享有民事权利和承担民事义务的营利法人，公司作为财产权人对土地经营权享有“准所有权人”的法律地位，能够对土地为支配和管理之行为，并排除他人的干涉。具体表现为，其既可以在权利土地上自主从事农业生产经营活动，并以物上请求权的有关规范作为权利保护的请求权基础，同时还可以对土地经营权进行抵押、出资等流转行为，而当公司发生对外债务时，土地经营权的价值还将成为公司的责任财产，用于清偿债务。是故，因土地经营权的入股而使得公司对土地所享有的权利受到《民法典》《公司法》的调整，同时亦无须受到二十年最长租赁期限的限制，而只受法律规定的最高期限的限制。因而，从制度供给层面考虑，需要完善与土地经营权作价入股相关的登记规范，方能在巩固其效力绝对性的同时，突出其财产特性之功用。
四、结论
鉴于海南农垦农用地权利体系的构成现状，在法律适用上，农垦土地的国有农用地使用权可以参照适用《民法典》及相应规范文件中关于建设用地使用权的规定，同时，农垦职工对基本田的土地承包经营权，以及农垦企业及职工对农用地债权性流转的行为，则可参照《民法典》《农村土地承包法》中土地承包经营权和土地经营权的相应规定。此外，基于农垦农用地的权利结构、农垦农用地流转之政策目的与土地经营权制度生成的内在机理、制度价值相适配，加之前述方法论的确立，间接为土地经营权在农垦农用地上的生成提供了相应的法理基础和制度供给来源。
由是之故，现有政策以国有农用地使用权的流转作为海南农垦农用地流转的实现路径所引致的一系列问题，可以通过流转海南农垦农用地之上的土地经营权进而得到化解。该制度的构建，不仅适切于海南农垦农用地流转的需求，更能维护海南农垦系统的稳定与农用地保护的基本政策。与此同时，为构建起完备的海南农垦农用地土地经营权的流转体系，海南省需要根据当地实际，针对土地经营权在流转过程所呈现的不同效力形态，完善诸如土地经营权合同备案制度、登记公示制度、土地管理措施等相应的规范设计，以形成完备的规范体系，实现稳定、有效的制度供给。
编辑审定：陈越鹏 周崇聪
