作者简介：石锐、钱忠好、黄鹂，扬州大学商学院。
本文原刊于《中国农村观察》2025年第6期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除，原文责任编辑：黄易。
摘要：深化农地产权制度改革对于实现中国农业农村现代化至关重要。本研究基于“制度环境—土地利用价值观—农地产权制度”的分析框架，对高作镇全域土地综合整治中的农地产权改革实践进行解析，揭示其蕴藏的底层逻辑，并进一步讨论其在全国层面的普适性，进而有针对性地提出完善农地产权制度的对策建议。本文主要的研究结论是：农地产权制度是土地利用价值观的体现，而土地利用价值观的形成及变迁又与制度环境有关。完善农地产权制度不仅要重视土地的资源属性，而且要重视土地的资产属性和生态属性；不仅要重视土地占有，而且要重视土地利用；不仅要重视提高土地利用效率，而且要重视提升农民福利水平。本文认为，要根据变化的制度环境统筹推进农用地、集体经营性建设用地和宅基地产权制度改革，明晰农地产权并实权化，强化农地产权可交易性。
关键词：制度环境；土地利用价值观；农地产权；高作镇
一、引言
土地制度是治国安邦之本，与国家稳定和社会福祉息息相关。党的二十大报告指出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。新时代如何推进乡村全面振兴，加快建设农业强国，是实现中国式现代化无法绕开的重要话题。农村改革是农业强国建设的核心驱动力，土地制度在农业农村现代化的实践中有着极其重要的作用。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》强调，要总结和运用改革开放以来特别是新时代全面深化改革的宝贵经验，坚持守正创新。2025年中央“一号文件”指出，要巩固和完善农村基本经营制度，深入学习运用“千万工程”经验，确保国家粮食安全，千方百计推动农业增效益、农村增活力、农民增收入。
如何深化农村土地产权制度（以下简称“农地产权制度”）改革？农地产权是历史、现实和实践交互作用的产物（马静等，2025），构建与不同社会经济发展阶段相适应的农地产权制度是全面深化农村改革的关键环节（曲颂等，2024）。现有研究多围绕农地产权制度的历史演进、理论逻辑和实现途径三个方面展开。从历史演进来看，中华人民共和国成立后，农地产权制度先后经历“平均地权、产权合一”阶段、“三级所有、队为基础”的集体化探索阶段、“集体所有、两权分离”阶段和“集体所有、三权分置”阶段（张兰和冯淑怡，2021）。农地产权制度变迁具有一定的路径依赖性（钟晓萍等，2020），呈现明显的阶段性色彩和波浪式前行的进化轨迹，遵循“均衡—非均衡—新均衡”的发展路径，核心在于如何将农地的诸项权利在农户与农户之间以及在农户与非农户之间进行配置与优化（周其仁，2004）。从理论逻辑来看，农地产权制度创新的过程是效率更高的制度替代效率较低的制度的过程，是外部利润内部化的过程。中国农业之所以能取得世人瞩目的成就，一个重要的原因就在于农地产权制度不断提升了农民的自由选择权，增强了农地产权的完整性（陈思等，2020）。农地产权不仅重视土地的所有关系，而且以用益为目的注重产权结构，不断根据现实需要对土地权利进行分割细化，并将权利配置到最能决定产出价值大小的人手中（郜亮亮，2023）。农地产权结构是既有产权内容的“螺旋式上升”。这样的制度安排有助于深化分工，提高农业生产效率。从实现途径来看，徐亚东和张应良（2023）认为，中国农地产权制度改革不仅要注重产权界定，而且要重视产权交易和产权实施。印子（2022）认为，农地产权制度在地权配置上不仅要注重土地的经济功能，而且要强化对土地社会功能的正面回应。农地产权制度安排不仅要考虑土地的不可移动性和产权地理垄断性等自然属性特征（Federico，2005），而且要遵循“以人民为中心”的发展理念，促进农民持续增收和共同富裕的实现（王轶和刘蕾，2023）。
土地是农业生产和农民生活重要的生产资料和生活资料，农村产业的发展、人居环境的改善、乡村空间形态的重塑、“三生空间”（生产空间、生活空间、生态空间）的优化无不与土地有关。如何在“三权”分置的制度框架下完善农地产权制度，对于农业农村现代化的实现至关重要。社会主义市场经济体制的核心是现代产权制度、市场体系和交易规则（刘伟和刘守英，2023）。中国农地产权变迁的历程实质上是制度与环境不断耦合的过程（石锐和钱忠好，2024），“任何制度都是人们为了节省交易费用而基于特定的制度环境作出选择的结果，并且制度一经形成就会形成特定的产权安排，约束当事人之间的战略互动”（青木昌彦，2003）。现有研究关注到了应该基于制度环境的变化深化农地产权制度改革，但并没有完全打开制度环境何以影响农地产权制度选择的“黑箱”。事实上，土地产权制度是对人们土地利用行为进行规范和约束的具体规则体系，选择何种制度体现了人们利用土地的核心理念和价值取向，即土地利用的价值观。土地利用价值观蕴含着人们对土地利用的经济、生态、社会和文化价值的认知和偏好，这种认知和偏好又与制度环境有关。正是基于经济、生态、社会、文化多目标的权衡与选择，人们才会建构特定的农地产权制度。制度环境不同，人们的土地利用价值观有异，农地产权制度就会有别。一方面，土地利用价值观形成于当下特定的制度环境，反映了人们对土地利用的核心需求和价值取向，是土地产权制度形成的重要基础。制度的安排必须适应大众的土地利用价值观，才能得到社会的广泛认可和有效实施。另一方面，土地产权制度通过具体的规则和安排，将土地利用价值观具体化和制度化。制度的实施过程也是所对应土地利用价值观的传播和强化过程。农业农村现代化不仅仅是土地利用结构的优化和利用效率的提升，而且是土地利用价值观的改变以及基于土地利用价值观变动而对现行农地产权制度的进一步完善。坚持以人民为中心，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，这是对马克思主义“人的全面发展”理论的继承和发展。因此，有必要深入研究如何根据变化的制度环境适时地形塑新的土地利用价值观，建构和完善农地产权制度，为农业农村现代化的实现奠定有效的农地产权制度基石。
高作镇位于江苏省盐城市建湖县，下辖15个行政村、1个居委会，共有土地面积6933公顷、耕地面积4267公顷，土地分散零碎，农田基础设施落后。高作镇农业通常采用稻麦两季轮作制度，每公顷纯收入5250元左右。近年来，高作镇农村人口和青壮年劳动力大量向城镇和非农产业转移，从事农业生产的劳动力主要出生于20世纪50年代和60年代，老龄化现象严重，一些自然村往往只剩下几户农户，村庄凋敝严重，农业生产面临着“谁来种地、如何种地”的现实难题。高作镇农村自然村落分布松散，民居多建成于20世纪80年代，“散、乱、破”特征明显。2020年4月，高作镇全域土地综合整治试点项目经江苏省同意，列入申报国家试点；2022年5月，高作镇全域土地综合整治项目实施方案获自然资源部审批通过；2024年9月，自然资源部将高作镇全域土地综合整治列为全国典型案例。高作镇以全域土地综合整治试点为契机，在尊重村民意愿、遵循自愿原则的基础上，鼓励承包户流转承包地经营权给村集体，实现土地经营权的集中，引导农户流转宅基地使用权，向集镇和中心村集中居住。高作镇全域土地综合整治项目优化了土地利用结构，实现了耕地增加、粮食增产、群众增收、人居环境改善的目标，深刻改变了农村的面貌，实现了农业和农村的蝶变。那么，在视土地为命根的中国农村，高作镇为什么能够让农民自愿流转承包地经营权？在安土重迁的中国农村，高作镇为什么能够引导农民自愿离开故土、迁入新的生活和居住空间？在建设用地寸土寸金的当下中国，高作镇为什么会将全域土地综合整治所产生的建设用地指标优先配置给农村公共基础设施建设以改善农村人居环境？本文认为，高作镇全域土地综合整治中的农地产权制度创新实践为研究者提供了极佳的观察样本。
本研究首先构建“制度环境—土地利用价值观—农地产权制度”的理论分析框架，在此基础上，利用这一分析框架对高作镇实践进行解析，揭示蕴藏其中的底层逻辑，并置于中国背景下讨论其全国层面的普适性，进而有针对性地提出完善农地产权制度的对策建议。本文的边际贡献主要有两个方面。其一，将土地利用价值观引入农地产权制度的研究，揭示出农地产权制度是土地利用价值观的体现，而土地利用价值观的形成及变迁又与制度环境有关，从而从土地利用价值观的视角打开了“制度环境影响制度变迁”的“黑箱”。其二，基于高作镇全域土地综合整治中农地产权制度创新实践进行深入解析，以及将蕴藏其中的底层逻辑置于中国背景下展开讨论，为如何完善农地产权制度提供了新的思路。即新时代农地产权制度不仅要重视土地的资源属性，而且要重视土地的资产属性和生态属性；不仅要重视土地占有，而且要重视土地利用；不仅要重视提高土地利用效率，而且要重视提升福利水平。
二、制度环境、土地利用价值观与农地产权制度：理论分析
（一）制度环境与土地利用价值观
任何制度都是孕育于一定的环境之中。Davis and North（1970）将制度区分为制度环境和制度安排。制度环境是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则，制度安排是指支配人们行为的具体规则。制度安排只有与特定的制度环境相适应，才能存续和发展。制度环境不同，人们选择的制度往往会存在差异。制度环境发生变化，就会产生在现行制度安排下经济当事人无法获取的由规模经济、交易费用的降低或转移、风险的克服与分散、外部性内部化所带来的外部利润（刘芳等，2006），从而产生制度改革的需求。Williamson（1987）认为，面对不确定的外部环境，当事人会产生机会主义动机和行为；为了减少当事人的机会主义倾向，需要建立相应的规则（制度）对当事人的行为进行约束。
中国农村土地制度同样是对制度环境的有效回应，以满足人们的产权需求。农村土地资源的稀缺性导致人们产生土地权利需求，并借助于土地制度得以满足。由于“制度的建立是为了创造出动力和约束的结构，以引导人们采取可预测的因而是有秩序的行为”（奥斯特罗姆等，1992），不同的土地制度安排相应地界定了不同的土地产权。
如果说农地产权制度是为了满足人们的农地产权需求以响应特定的制度环境，那么人们为什么会产生这样的而不是那样的产权需求？原因就在于制度环境的变动会导致土地利用价值取向（价值观）的改变，进而影响农地产权需求。价值观是指人们对于某一事物的信念、倾向、主张和态度。Schwartz（1977）认为，价值观是塑造个体和社会行为的基础和关键因素，是人们行为和决策的基础。高文（2001）认为，人们不是根据内心关于世界的符号表征来行动的，而是通过与环境直接接触与互动来决定自身的行动的。土地利用价值观是社会或个体对土地利用的价值判断和理念，它反映人们对土地的经济、生态、社会和文化等价值的认知和偏好。土地利用价值观会对土地利用行为产生直接影响。恩格斯指出：“美索不达米亚、希腊、小亚细亚以及其他各地的居民，为了得到耕地，毁灭了森林，但是他们做梦也想不到，这些地方今天竟因此而成为不毛之地，因为他们使这些地方失去了森林，也就失去了水分的积聚中心和贮藏库。阿尔卑斯山的意大利人，当他们在山南坡把那些在山北坡得到精心保护的枞树林砍光用尽时，没有预料到，这样一来，他们就把本地区的高山畜牧业的根基毁掉了；他们更没有预料到，他们这样做，竟使山泉在一年中的大部分时间内枯竭了，同时在雨季又使更加凶猛的洪水倾泻到平原上。”显然，不同的土地利用价值观体现了有所差异的土地利用价值判断和理念，并产生迥异的土地利用结果。
（二）土地利用价值观与农地产权制度
土地利用价值观对农地产权制度的影响在于，土地利用价值观的改变会带来人们行为取向上的改变，基于特定的土地利用价值观所形成的农地产权需求制度化就会演化为农地产权制度。在实践中，价值观或显化为各种形式的制度安排或内含于制度之中，这一过程是价值观制度化的过程；价值观制度化的过程又会不断巩固人们对于价值观的认同。不同的制度界定了不同的产权安排，而人们之所以选择此制度而非彼制度，乃是因为被选择的制度能较好地满足人们基于特定土地利用价值观所形成的农地产权需求。
中国农地产权制度表现为“价值目标决定利益保护，利益保护需要产权制度”的逻辑关系（谭荣，2021）。土地价值观包括土地本身的自然力价值和因权益的占有而产生的价值。传统社会中，农业生产力水平极为低下，人类的土地利用大多聚焦于农作物种植、畜牧养殖等初级产品的生产活动，土地利用的目的在于如何最大化土地的自然产出以满足人类基本的生存需求（Adzigbli et al.，2024）。由这一制度环境所决定的土地利用价值观，必然是强调土地的资源属性，如何最大化土地产出，如何占有有限的土地资源。现代社会中，农业生产力水平极大提升，社会财富日益增长，人类的土地利用目标已不仅仅局限于如何最大化土地的经济产出，而是旨在通过优化土地利用以满足人类对经济、生态与文化等多层次、多样化的需求。制度环境的变化必然导致土地利用价值观的变化。为体现土地利用价值观的变化，农地产权制度安排不仅要重视土地的资源属性、由谁占有、提升土地利用效率，而且要兼顾土地的资产属性和生态属性，做到“不求所有，但求所用”，地尽其利、地合其用，实现土地利用经济价值、社会价值、生态价值和文化价值的统一。
（三）制度环境—土地利用价值观—农地产权制度：一个分析框架
将制度环境、土地利用价值观、农地产权制度联系在一起进行考察，可以看出：人们在特定的制度环境中相互交往并形成特定的土地利用价值观，进而产生农地权利需求；在条件合适的时候，这种权利需求制度化后就产生了农地产权制度；农地产权制度的确定也就相应地界定了人们的农地产权，并进一步巩固人们对于土地利用价值观的认同。需要注意的是，当制度环境发生变化后，人们会适时地塑造新的土地利用价值观，进而产生新的农地产权需求，从而导致已有的农地产权制度与新的农地产权需求不相一致。如果这种不一致严重影响土地的配置和利用，人们就会产生农地产权制度创新的需求，在条件合适的时候，土地制度创新就会发生。正如马克思所认为的：“古代的‘财产关系’在封建的财产关系中没落了，封建的财产关系又在‘资产阶级的’财产关系中没落了。这样，历史本身就已经对过去的财产关系进行了批判。”
三、高作镇全域土地综合整治的主要做法及成效
（一）高作镇全域土地综合整治的主要做法
1.大力开展全域土地综合整治。全域土地综合整治是指将城镇和乡村置于统一的整体治理空间，在符合国土空间规划的前提下，对一定区域内的土地进行全面整治。全域土地综合整治强调从全区域视角对农用地、集体经营性建设用地、宅基地进行统筹规划，并整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，进一步优化生产、生活、生态的空间格局，充分挖掘土地利用潜力，促进土地节约集约利用。2018年，浙江省在总结“千万工程”实践经验的基础上，率先提出开展全域土地综合整治；2019年，自然资源部出台《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》。高作镇抓住机遇，成功申请为国家全域土地综合整治试点地区。
首先，高作镇按照《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲》的要求编制《高作镇全域土地综合整治试点实施方案》。根据自然资发〔2019〕194号、自然资生态修复函〔2020〕37号以及苏政办发〔2020〕26号、苏自然资发〔2020〕122号等文件要求，高作镇以辖区内大墩村等14个行政村为整治对象，编制《高作镇全域土地综合整治试点实施方案》（以下简称“《实施方案》”）。《实施方案》取得上级人民政府批复，并报江苏省自然资源厅备案后，在高作镇人民政府公告栏进行公示。其次，在尊重村民意愿、遵循自愿原则的基础上，鼓励、引导农户将承包地经营权和宅基地使用权流转给村集体，村集体再将土地委托给镇政府下属土地整治单位——建湖万玉农业发展有限公司（以下简称“万玉公司”）进行整治。最后，万玉公司实施全域土地综合整治，按照整治方案推进田、水、路、林、村等综合整治，通过土地复垦、土地平整等方式建成集中连片高标准农田；结合各土地利用功能区定位，针对低效、闲置的土地开展综合整治。
耕地碎片化、平整度差是高作镇农用地存在的主要问题。为建成集中连片高标准农田，高作镇对整治区内的废弃坑塘、田间道路、凌乱散坟、电力通信杆线等进行整理，使耕地最大限度地连贯起来，并将条田规划为长600～800米、宽48～50米的长方形或者内角大于60度的平行四边形；为方便农机作业，条田内部建有混凝土路面机耕道；为提高田块平整度，对高低落差达到20厘米的田地挖高垫低，使地面高差不超过±3厘米。考虑到高作镇土壤主要以油泥土为主，具有含沙量少、颗粒细腻、渗水速度慢、土壤通气性差、保水保肥能力差、土壤有机质含量低、雨后易板结等特点，农用地整治方案如下：在土壤中掺入碎树枝、腐叶等多孔性有机物以增加土壤中的空隙、降低土壤密实度，在进行土地整治时尽可能减少推土机等对土壤的碾压；在平整土地时，先剥离20厘米耕作层，完成平整工程后再回填耕作层；对平整后的土地采用分片灌溉，每个片区新建1～2座灌溉泵站，按10年一遇设计排涝标准、20年一遇设计河道防洪标准疏浚治理；在田间道路两侧按株距3米栽种适宜当地气候和土壤条件的女贞、榉树等树种，建设防护林网。
建设用地整治结合城乡建设用地增减挂钩项目开展土地复垦。建设用地整治的目标是优化土地利用结构，实现耕地数量、质量、生态“三位一体”的优化管护。高作镇通过高标准修建新型安置社区和康养社区以改善人居环境，保证被拆迁农户的生产和生活水平不下降、有提升；同时，对原有住房形态较好、居住集中、有历史积淀的居民点予以保留并加大改造力度，最大程度地保留传统历史文化村落。
2.积极推进农业转型升级，努力提升农业现代化水平。高作镇利用现代科学技术、现代装备、现代管理方式，构建高产、优质、低耗的农业生产体系和合理利用资源的农业生态系统，推进高作镇农业由传统农业向现代农业的转型。高作镇在全域土地综合整治完成后，不仅重视土地的占有，更为重视土地的利用，并围绕增加土地产出、提高土地利用效率做文章，大力推进土地经营权再流转工作。土地经营权再流转大致有四种去向：一是家庭农场等新型农业经营主体，新型农业经营主体取得土地经营权后按照合约约定组织农业生产经营；二是村集体，村集体成立项目组领办示范项目，项目收益扣除必要开支后纳入村集体收入；三是愿意种地的原承包户，并以第二轮土地承包经营权证为依据，划定新的承包地块，重新签订承包合同；四是全域土地综合整治实施单位万玉公司。
土地经营权再流转为新型农业经营主体进入高作镇农业打开了方便之门。新型农业经营主体的进入为高作镇农业导入了现代农业生产要素，提升了农业技术装备水平，改善了农业生产条件，实现了土地规模化种植，并通过优化劳动者、劳动资料、劳动对象的组合产生质变，形成新质生产力，提升了全要素生产率。根据2019—2023年《建湖县统计年鉴》，高作镇农业机械总动力从2018年的36433千瓦增加到2022年的39071千瓦，实现了插秧、收割、粉碎、搂草、打捆全程机械化；2023年建成智慧农业中心，通过物联网技术对水位、水质、天气等进行实时监测和预警，加强生产过程标准化，实现全程可见、可管、可控、可追踪。全域土地综合整治前，由于土地经营规模较小，土地分散零碎，在传统的稻麦两季轮作制度下，高作镇的粮食生产水平较低，农民收入不高。全域土地综合整治完成后，高作镇探索发展稻虾共作的特色农业，着力打造稻虾综合种养万亩基地，全面实施稻虾综合种养“百亩示范方”“千亩示范片”“万亩示范区”。基地每公顷水稻产量8250千克、龙虾产量1950千克，每公顷收益超过3万元，既担起保障粮食安全的重任，又鼓起农民的“钱袋子”。而且经过这几年的稻虾共作，土地质量也明显提升。2023年，为更好地服务国家粮食安全战略，高作镇适时将稻虾共作模式再次转换为稻麦两季的种植制度。但高作镇的这一转换并不是简单地回归，在稻麦种植中采用优选品种、化肥农药减量化施用等绿色生产技术，不仅提升了传统稻麦的品质，而且实现了农业生产的升级换代，显著提升了农业现代化水平。
3.加强人居环境建设，创建和美乡村。尽管众多农村人口转移到城镇，农村劳动力非农就业比例不断上升，但高作镇的农村宅基地面积并没有因人口的减少而减少，反而不断增加。2018年，高作镇农村宅基地的面积达到365.88公顷，户均占地面积高达348.26平方米。为提升人居环境质量，高作镇对零散混乱的自然村进行适度调整和撤并，修建新型安置社区和康养社区。建筑风格沿袭传统建筑的人字坡、硬山顶的构造方式，采用“青砖”“黛瓦”“粉墙”的灰白建筑基调，打造古朴自然的田园风格。同时，社区还配套建设中心食堂、文化礼堂、卫生室、日间照料中心、休闲健身场地等公共服务设施。
在鼓励、引导农民向集镇和中心村集中居住的同时，高作镇还着力打造美丽田园乡村。例如，对农村道路进行修缮和拓宽，将主干道路修建为6米宽的沥青路，满足基本交通需求；组织实施绿化工程，栽植各类苗木25000余棵，造林12000余株；全面排查整治黑臭水体河道，种植河道水生植物8万余株、垂柳3万余棵；系统推进农村改厕、垃圾分类处理、污水治理、村庄清洁等工作，清理垃圾5475吨，畜禽粪污综合利用率达到100%；实行农房改善兜底保障全覆盖，初步形成集中连片、设施配套、生态良好的乡村格局。
在农村人居环境硬件设施不断改善的同时，高作镇借助“淮（剧）杂（技）广场”“小板凳议事会”等形式，鼓励农民积极参与农村新型社区治理。高作镇此举有效地加强了邻里沟通，走出了一条既不同于熟人社会的传统乡村治理、又不同于市民社会城市治理的第三条道路，打造和美乡村，美美与共。
（二）高作镇全域土地综合整治成效
1.土地利用结构得以优化。通过对农村水渠田埂、废沟废塘等边角散地以及宅基地实施土地平整复垦，目前高作镇累计新增耕地面积已达277.41公顷。一方面，耕地面积的增加为守住耕地保护红线加上了“保险”，而且新增耕地留作集体经营或出租，以增加集体经济收入，提升集体经济的实力。另一方面，在占补平衡、增减挂钩的现行政策下实施宅基地复垦，增加了可利用、可交易的建设用地指标，不仅为高作镇非农产业的发展提供了用地保障，而且通过县域内的建设用地指标交易为高作镇增加经济收入。
2.高标准农田建设规模不断扩大。通过全域土地综合整治，高作镇农村田块小、分布散、耕作条件差、土地利用率低的问题从根本上得以解决，基本农田向“优质、集中、连片”方向发展。初步形成西南片区、东北片区两个1667公顷的单元项目区，项目区内高标准单元田成方成块、硬质道路纵横交错、防渗水渠连片成网，生产、生活条件和生态环境明显改善。2021年，建成高标准农田493公顷；2022年，建成高标准农田400公顷；2023年，建成1333公顷优质稻米生产基地和867公顷稻虾共作示范基地，成为江苏省最大的标准化稻虾综合种养基地。
3.农业现代化水平持续提升。全域土地综合整治改变了土地利用的空间形态，为土地适度规模经营打开了大门；而土地适度规模经营的形成又有助于现代农业生产要素的导入，有利于提升农业现代化水平。高作镇现已建成集中连片的高标准农田，提高了土壤肥力，增强了保水、保肥、抗灾的能力。据测算，高作镇高标准农田建成后，按需定肥、按需用药，化肥和农药的施用量分别减少13.8%和19.1%，促进了农业生产经营节本增效。
4.农民福利水平有效提高。高作镇农民福利水平有效提高突出表现为：农民收入不断增加，集体经济稳步增长，生产生活环境明显改善。过去，高作镇农业采用传统稻麦轮作制度，现代化、规模化种植程度较低，每公顷种植收益仅5250元左右。全域土地综合整治后，2023年村级集体经济经营性收入达到1202.1万元，农村道路得以修缮和拓宽，新增绿化面积8公顷以上，绿化覆盖率达41%，疏浚河道95千米，治理提升生态河道11条，镇村环境不断美化。农房改善惠及5500余户，光明人家等5个新型农村社区相继建成，初步形成了集中连片、设施配套、生态良好的乡村格局。
四、高作镇农地产权探索的底层逻辑
改革开放之前，高作镇农用地实行土地集体所有集中经营、土地所有权和经营权“两权合一”的人民公社体制，农业生产力发展水平较低，农业耕作以人畜力为主，农村人口和劳动力较为丰裕，面临着如何解决农村人口吃饱饭的窘境。土地利用的目标是如何发挥土地的资源作用、最大化土地产出、满足广大农民生存和发展的需要。为此，20世纪80年代初期，顺应时代的要求，高作镇变人民公社时期的“两权合一”农地产权制度为土地所有权和承包经营权“两权分离”的农地产权制度，农村土地集体所有、农户家庭承包经营，在农村承包土地分配上基于“远近搭配、肥瘦搭配”的原则，按人口平均分配土地。这一制度安排凸显了土地利用的资源取向、效率取向、福利取向。到1997年开始第二轮土地承包时，全镇共有农户9886户，承包地面积3133.8公顷，地块数为45418块，户均承包地面积0.32公顷，户均4.59块地，每个地块的面积平均为0.07公顷。
进入21世纪后，高作镇城镇化进程明显加快，非农产业发展迅速。2010年，全镇户籍人口37096人，农村劳动力23157人，其中非农就业劳动力14523人；2020年，全镇户籍人口35593人，农村劳动力22880人，其中非农就业劳动力20177人。农村劳动力大量流向非农部门，年轻人普遍选择外出打工或经商，农户家庭又不愿放弃原有的承包地，老人和妇女往往成为农户家庭中从事农业劳作的主力军。“两权分离”的农地产权制度下土地均分所形成的土地细碎化问题仍然存在，一些自然村甚至只剩下几户农户，村庄日益凋敝，农业生产面临着“谁来种地、如何种地”的现实难题。在新的制度环境下，高作镇对土地利用进行尝试探索：在保有土地利用资源属性的同时，关注如何激发土地的资产属性和生态属性；在明晰产权、重视土地占有的同时，关注如何更好地使用土地、激发土地的生产潜能；在大力提升土地利用效率的同时，关注如何合理配置土地资源，提升福利水平。
改革开放之初，高作镇宅基地实行无偿、无限期、无流动的使用制度，宅基地归集体所有，以村集体为边界无偿分配给本村集体成员，一户一宅。宅基地的无偿分配制度赋予农户分家析产、占有更多宅基地的动力，导致高作镇在农村人口和劳动力数量不断减少、农村老龄化程度不断加深的同时，农村宅基地面积不减反增，大量宅基地处于闲置状态。2022年，高作镇60岁以上老龄人口已达0.87万人，老龄化比例达到25%以上，农村空心化特征明显。在农村人口不断减少的现实背景下，为了提升宅基地使用效率和促进土地节约集约利用，高作镇需要转变土地利用的价值观，既保障农户基本居住权利又显化宅基地的资产价值。
高作镇制度环境业已发生变动的现实迫切要求基于制度环境的变化形塑新的土地利用价值观，完善农地产权制度。习近平总书记指出：“深化农村改革，必须继续把住处理好农民和土地关系这条主线。”历史经验表明，农地产权制度只有正确处理好农民和土地的关系，契合当时当地的制度环境，才能产生良好的制度绩效（石锐和钱忠好，2023）。一部中国农地产权制度变迁的历史，从某种意义上讲，就是农地产权制度与制度环境不断耦合的历史，中华人民共和国成立后中国农地产权制度的变迁也概莫能外。
由于高作镇农村人口和农业劳动力不断减少，要大力发展农业生产，保障粮食安全，就需要大力推进农业现代化，有效实现资本对劳动的替代。那么，用资本替代劳动，发挥农业机械效能，又需要适度扩大土地的经营规模。然而，高作镇农村地块分散零碎、部分田块缺少涵桥配套，导致机械入场和转移困难。不仅如此，侧重于土地承包权在实物形态上均分的农地产权制度安排使得土地在物理形态上被分割成若干空间，降低了土地利用效率，而且由于土地分属于不同的承包权人，要集中土地、实现土地的规模化经营需要花费极高的交易成本。因此，推进土地适度规模经营，不仅需要通过全域土地综合整治改变土地的物理空间形态，而且需要在“三权”分置的制度框架下深化农用地产权制度改革以节省土地适度规模经营的交易成本，并使土地匹配到最合适的经营者。为此，按照中央关于“落实土地集体所有权、稳定农户承包权、搞活土地经营权”的要求，高作镇在“三权”分置的制度框架下进一步完善农地产权制度。具体做法如下：其一，关于土地所有权。高作镇明确规定，全域土地综合整治后土地所有权权属关系保持不变，仍归原村农民集体所有。其二，关于土地承包权。高作镇规定，充分尊重农民的土地权益，根据第二轮土地承包开始时的数据核实农户承包地的面积及四至。如果土地承包经营权证所登记的承包面积与实际经营面积不符，则按照实事求是原则进行民主议事，进一步核准土地经营面积。通过明确土地承包权仍归原承包户所有，给农民吃了“定心丸”。同时，在尊重农民意愿的基础上，积极推动种地意愿不强的承包农户进行土地经营权流转。这一做法弱化了土地承包权实物形态上的土地确权，强化了土地承包权价值形态上的土地确权，充分体现了土地的资产价值。其三，关于土地经营权。高作镇规定，对愿意耕种土地的承包农户，按照“面积不变、质量不减、便于耕种”的原则，在预留区域内重新划定承包地，签订新的承包经营权合同。如果承包农户愿意将土地经营权流转给村集体，则可获得12750元/公顷的土地流转费。从表面上看，将土地经营权流转给村集体的这部分农民放弃了耕种自己原来的承包地，但实际上农民原承包地的经营权通过“确权不确地”在价值形态上得到了体现。现阶段，高作镇农民如果选择传统的稻麦两季轮作，每公顷土地扣除成本后的纯收入仅为6000元左右，但流转给村集体可获得12750元/公顷的流转费。显然，只要土地的资产属性在经济上得到体现，即使在视土地为命根子的中国农村，农民也会愿意放弃耕作自己的承包地，这体现了农民的土地利用价值观已经从重视土地的资源属性逐步过渡到重视土地的资产属性。
鉴于土地规模化经营后普通农户普遍存在抗风险能力不足、企业家才能缺失等问题，高作镇也做好了应对。一方面，高作镇充分发挥基层党组织的示范引领作用，每个村党支部在西南片区领办1个“百亩示范方”稻虾共作项目，带动了一批专业大户、家庭农场等新型农业经营主体的发展；另一方面，高作镇充分发挥市场机制的选择功能，将土地经营权以16500元/公顷的价格流转给万玉公司，并对万玉公司农业经营活动进行约束和限定，如规定万玉公司不得进行二次转包，农业生产经营必须符合国家粮食安全战略的要求等。万玉公司由于在农业生产中加大了现代生产要素的投入，农业现代化水平得到了极大提升，土地产出率大为提高，“稻虾共作”模式下每公顷土地的收入可以高达3万元。万玉公司还将高作镇打造成“沿海东部大粮仓”，既提升了经济效益，又收获了良好的社会效益和生态效益。
就宅基地而言，高作镇农村居民点通常沿河、沿路呈“非”字型松散分布，嵌套在农用地中。“村庄连村庄，沟塘夹中央。农机难进出，打粮不满仓”，这是当地农民的顺口溜，也是高作镇农村的真实写照。中国现行的宅基地制度较多考虑宅基地的占有及其资源属性，而对宅基地的使用及其资产属性有所忽略，使得宅基地使用权及住房所有权构成了当下广大农民的主要财产权（高圣平，2019）。虽然宅基地价值日益显化，但由于农民宅基地退出受限，使得中国农民即使在城市拥有稳定的职业和较高的非农收入，也不愿放弃农村宅基地，并具有占有、扩大宅基地的冲动。针对宅基地利用中的困境，高作镇践行以人民为中心的发展思想，把实现人民对美好生活的向往作为完善宅基地产权制度的出发点和落脚点。具体做法是：其一，明确农户宅基地资格权和房屋财产权。充分尊重农户的宅基地土地权利，准确核实宅基地使用权证书，测量房屋四至，评估房屋质量，确权登记造册且公示。其二，保障农户宅基地资格权。本着既尊重历史、又从现实出发，既体现宅基地福利属性、又体现宅基地资源资产属性的原则，对不愿退出宅基地的农户，允许其在原址生产和生活，并改善所在区域的人居环境。其三，放活农户宅基地和房屋使用权。对愿意退出宅基地资格权和使用权的农户，实行货币安置或置换安置。如果农户不再申请新的宅基地，则根据原房屋面积与质量情况，给予一次性货币补偿，并额外给予每户1.5万元的补偿费；如果农户申请置换到新型农村社区，安置房屋统一按照100平方米以内1400元/平方米、超过100平方米的部分1600元/平方米的单价出售给农户，农户获得新宅基地使用权；如果农户有家庭成员丧失了劳动能力或生活困难，可用安置补偿款作为押金租住康养中心，农户退租时则退回押金。安土重迁的农民是理性的，但正因为农民宅基地的财产权益在经济上得到了体现，高作镇才会有众多农户乐于迁入新居。经过全域土地综合整治，高作镇共腾退农村宅基地215.88公顷，并根据村民意愿，对零散混乱的自然村进行适度调整撤并，有序引导腾退宅基地并高标准复垦为耕地。
关于宅基地复垦增加耕地面积所产生的建设用地指标如何处置，高作镇首先保障村民安置、农村基础设施建设、科教文卫公共事业等的用地需求，剩余指标通过建设用地指标交易产生经济收入并用于乡村基础设施建设，反哺乡村建设。这一做法体现了土地利用生态属性与代际福利的价值取向，既保障了农户现实经济利益，又实现了社会生态福利的帕累托改进。经过全域土地综合整治后，高作镇不仅新增了数量可观的耕地面积，而且新增城乡建设用地增减挂钩指标143公顷、占补平衡指标131公顷。从表面上看，在建设用地指标极其紧张的高作镇，将全域土地综合整治后产生的建设用地指标优先配置给农村公共基础设施建设、用于改善农村人居环境，这在经济上并不合算。但从实际效果看，高作镇的这一做法形成了生产、生活、生态“三生”共赢的局面，既提升了土地利用效率，又提高了农民的福利水平。
将高作镇改革开放之初的农地产权制度与全域土地综合整治中推进的农地产权制度进行比较，可以发现：改革开放之初的农地产权制度更偏重于土地的资源属性，更强调土地实物形态的占有关系，更强调土地配置中的平均主义。当下高作镇对农地产权制度的探索不仅重视土地的资源属性，而且重视土地的资产属性和生态属性；不仅重视土地占有，而且重视土地利用；不仅重视提高土地利用效率，而且重视提升社会福祉。例如，改革开放之初，高作镇在分配土地时更为强调承包户对承包地在实物形态上的占有关系；高作镇实施全域土地综合整治后，在保护原承包户土地承包权的前提下，保障自愿放弃土地经营权农户的土地流转租金；在将土地经营权流转给更有效率的使用者（万玉公司）的同时，对其土地利用行为加以必要的限定，实现了经济效益、社会效益与生态效益的统一。而高作镇之所以会发生农地产权制度的变迁，又与制度环境的变化有关。换言之，制度环境的变化导致土地利用价值观发生了变化，土地利用价值观的变化又进一步导致农地产权制度的变化。这便是高作镇全域土地综合整治中农地产权制度创新的底层逻辑。
五、中国背景下的进一步讨论
如果将高作镇全域土地综合整治中农地产权制度创新的底层逻辑置于改革开放后中国农村社会经济发展的背景下进行讨论，可以发现，高作镇实践的底层逻辑对于全国而言蕴含着普遍意义。
根据国家统计局的数据，1978年，中国农林牧渔总产值为1397.00亿元，第一产业增加值占GDP的比重为28.10%，农民人均纯收入为133.60元，按乡村人口计算的人均粮食产量为379.44千克，乡村就业人员占全国劳动力的比重为75.31%，城市化率为17.92%。农村人口众多，社会经济发展水平较低，大部分农民处于温饱线上且面临极大的生存压力。农民的生存与发展极大地依赖其拥有的土地资源，土地均分就构成农民克服生存压力的一个集体回应。Scott（1976）认为，当人均土地资源极少时，农民经济决策的基础是生存伦理而非经济理性。均等地占有土地并尽可能多地拥有土地资源不仅是一种最有效的社会保障，也是亿万农民改善生存状况的必然选择，而且土地均分的制度安排适应了当时农村生产力发展水平，契合了中国农村非正式制度安排的需求。故此，广大农村在分配土地承包经营权时普遍采用按人口或人劳比例平均分配的办法。
20 世纪90年代中后期，中国进入快速工业化、城市化的发展阶段。根据国家统计局的相关数据，按1978年不变价格计算，1998—2015年，中国农林牧渔总产值从5054.65亿元增加到11034.43亿元，第一产业增加值占GDP比重从18.39%下降到8.88%，农民人均纯收入从2162元增加到10772元，按乡村人口计算的人均粮食产量从590千克增加到1030千克，乡村就业人员占全国劳动力的比重从68.00%下降到44.86%，城市化率从33.35%增加到57.33%。在这一阶段，国家社会经济发展的重心在非农产业和城市，“无农不稳，无工不富，无商不活”是现实生活的真实写照。与农业和农村相比，发展工业与城市往往具有更高的投资回报，土地等各种资源的配置通常向工业和城市倾斜（Lin and Ho，2003）。面对制度环境的变化，中国农地产权制度在重视土地资源属性的同时，开始重视土地的资产属性，重点围绕如何提升土地利用效率、彰显土地资产价值做文章。例如，关于农用地产权制度，通过土地承包期延长30年、“增人不增地、减人不减地”、鼓励土地经营权有序流转等措施稳定农户经营预期，激励农户土地投资的积极性，提高了土地利用效率，增加了土地产出；关于农地非农化制度，国家直接掌控农地非农化的进程（李伶俐和王定祥，2009），征地成为农地非农化的唯一合法途径。政府借助于征地制度将农村集体所有的土地转为国家所有，然后再由地方政府代表国家以市场化或非市场化的方式将土地使用权出让给土地使用者。这一制度安排在国家财力有限的情况下能够有效地解决政府特别是地方政府财力不足的问题，尽可能降低国家工业化、城市化发展的成本，保证国家社会和经济发展所需的土地（钱忠好和牟燕，2012）。
进入21世纪后，中国农村制度环境发生了根本性改变。根据国家统计局的相关数据，2009年，中国第一产业增加值占GDP的比重首次降到10%以下，之后持续走低，2015年为8.88%，2023年进一步下降到7.12%；乡村就业人员占全国劳动力的比重由2015年的44.86%下降到2023年的34.98%；城市化率由2015年的57.33%增加到2023年的66.16%。中国经济保持中高速增长的同时，农业增长速度有所放缓。按1978年不变价格计算，农林牧渔总产值由2015年的11034.43亿元增加到2023年的15349.47亿元，增长了39.11%，但年平均增长速度在2000—2015年为4.78%，2016—2023年下降到4.31%。粮食总产量连续多年保持在0.65万亿千克以上，按乡村人口计算的人均粮食产量由2015年的1119.21千克增加到2023年的1457.88千克。中国经济社会发展取得巨大成就，城乡结构发生历史性变革。
从新时代制度环境发生实质性改变的现实出发，中央适时提出深化农用地、集体经营性建设用地、宅基地产权制度改革的一系列政策主张。2023年，习近平总书记在《求是》杂志发表的《加快建设农业强国推进农业农村现代化》一文中明确要求：“深化农村改革，必须继续把住处理好农民和土地关系这条主线，把强化集体所有制根基、保障和实现农民集体成员权利同激活资源要素统一起来。”制度环境的变化要求顺应城乡融合发展的需要，完善农地产权制度。土地作为城乡融合的空间载体和农业生产的核心要素，兼具保障粮食安全、维护生态平衡和支撑农民生计等多重功能。党的十八大提出，要统筹“三生空间”格局优化，实现城乡在要素、空间、资源等不同维度的均衡发展，这是深化农地产权改革需要关注的重要议题。为此，要顺应新时代制度环境业已改变的现实，着眼于如何更好地实现城乡全体人民共享现代化发展成果的需要，实现城乡融合发展，中国农村土地利用需要形塑新的土地利用价值观，并据此进一步完善农地产权制度。
1.农地产权制度不仅要重视土地的资源属性，而且要重视土地的资产属性和生态属性。土地资源是人类生存最基本的自然资源，马克思称为“一切生产和一切存在的源泉”。这一判断将土地的资源属性及其重要性表述得一览无余。为此，农地产权制度改革需要重视土地的资源属性，使土地资源得到合理利用。然而，现代社会中，土地除了具有以资源属性为代表的自然属性外，还具有经济属性，即土地作为资产的属性。土地不仅是资源，而且是资产。因此，如何有效体现土地权属关系、合理确认并依法保护土地产权以最大化发挥土地的资产功能，同样应该成为农地产权制度关注的重点。不仅如此，土地是万物生存、生活、繁育的基础，是一个由各自然地理要素与生物体以及人类之间相互作用、相互制约所形成的生态系统，土地的生态属性要求土地产权制度必须重视土地利用的外部性。土地利用的外部性表现为当代人与人之间、人与其他生物之间的外部性以及向未来延伸的外部性。外部性在经济上表现出外部收益和外部成本。外部收益突出表现为土地利用所形成的粮食安全、生态保育、美化景观等，外部成本突出表现为不合理的土地利用导致土壤肥力下降、水土流失、生物多样性受损、化肥农药污染等。有效的农地产权制度应该能够最大限度地实现外部性内部化。
2.农地产权制度不仅要重视土地占有，而且要重视土地利用。传统社会中，土地是极其重要的生产资料和生活资料，因此，无论是产权确立还是产权保护，农地产权制度往往更关注土地的占有和分配。孔子“不患寡而患不均”的思想体现了农地产权制度的价值判断和价值追求。现代社会中，土地并非财富产生的唯一源泉，如何有效地发挥土地的功能、提升土地利用的效率是农地产权制度需要关注的重点。由于在交易费用为零的世界里，无论产权的初始配置如何，市场均衡最终结果总是有效率的，都能实现资源配置帕累托最优。即使存在交易费用，如果产权初始界定明确，相互作用的各方也会通过合约找寻到较优的制度安排，只要这种制度安排带来的生产价值的增加值大于其运行所带来的费用（Coase，1960）。因此，如何明晰产权、降低农地产权交易成本，使有限的土地资源流转到最合适的土地使用者手中，提高土地的利用效率，最大化发挥土地的价值，就具有特别重要的意义。换言之，农地产权制度不仅要重视占有，而且要重视利用。为此，一方面，需要通过确权等手段明晰土地产权，提升土地产权的完整性和完全性。完整的土地产权应该包括土地排他性使用权、土地收益权以及土地转让权（埃格特森，2004）。完全的农地产权应该是土地产权内含的各项权利得到充分的界定和实施，不存在巴泽尔（1997）意义上的产权公共域。产权越完整、越完全，越可能减弱经济活动的外部性，越有利于资源配置达到帕累托最优态。另一方面，要消除阻碍农地产权交易的体制、机制障碍，为农地产权交易创造良好的制度环境和条件，最大限度地降低交易成本。因为“为了进行市场交易，有必要发现谁希望进行交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行，等等，这些工作常常是成本很高的，而任何一定比率的成本都足以使许多在无须成本的定价制度中可以进行的交易化为泡影”（科斯，2018）。
3.农地产权制度不仅要重视提高土地利用效率，而且要重视提升农民福利水平。传统社会中，资源的稀缺性不仅导致土地产权的产生，而且如何最大化土地产出、提高土地利用效率往往成为农地产权制度的价值追求。诺思（1992）指出，在资源十分丰富的时候，不会产生建立产权的要求，只有当资源稀缺时才有了建立产权的要求和压力。在当下中国，“人民至上”是永恒不变的初心，实现人的全面发展是马克思主义追求的根本价值所在。中国式现代化以全体人民共同富裕为根本取向，彰显了马克思主义政党的人民性，以人民为中心推进现代化建设，让全体人民共享现代化发展成果，实现“人的自由全面发展和社会均衡协调发展”。发展农业和农村不再仅仅是围绕非农产业和城市做文章，不再仅仅是产业的梯次承接、城市的补充和延伸，而是农业、农村自身发展的需要，是提升广大农民福利水平的需要。此时，农地产权制度不仅要体现土地的资源属性和资产属性，而且要体现土地的生态属性，不仅要重视效率，而且要关注能否实现社会福祉的最大化。
六、新土地利用价值观下如何进一步完善农地产权制度
（一）统筹推进农用地、集体经营性建设用地和宅基地产权制度改革
农村土地主要包括农用地、集体经营性建设用地和宅基地，但这“三块地”不是割裂的，农村和农业也不是彼此孤立的存在，与城市和非农产业有着千丝万缕的联系。因此，农地产权制度改革不仅涉及“三块地”之间如何进行有效的联动和协同，而且涉及如何正确处理城乡之间、工农之间、全局和局部之间、当前和长远之间的关系。高作镇全域土地综合整治的成功实践表明，农地产权制度既要重视土地的资源属性，又要重视土地的资产属性和生态属性；既要重视土地的占有，又要重视土地的利用；既要重视提高土地利用效率，又要重视提升福利水平。因此，须谋定而后动，基于系统观念进行整体设计。
首先，要通过农用地、集体经营性建设用地和宅基地产权制度改革，充分发挥农村土地的资源和资产功能，既促进农业发展，又实现农民增收，同时改善村容村貌，把农村建成亿万农民的美好家园，在经济效益、社会效益和生态效益之间寻求最大公约数，在效率提高与福利提升之间寻求均衡，最终实现乡村的产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。其次，农用地、集体经营性建设用地和宅基地产权制度改革既关系到国民经济发展的宏观效率，又与国家粮食安全和农村社会和谐稳定相关。要通过农用地、集体经营性建设用地和宅基地产权制度改革，着力保障城乡土地财产权利的平等性，合理分配土地增值收益，关注农村土地发展权损失，赋予耕地保护和生态保护下农村土地均等的发展机会，切实做到“同地同权同价、公平合理分配”，要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到位。最后，充分尊重农民土地权利，充分发挥土地要素的杠杆作用，激活土地要素市场，为资源要素向农业和农村流动创造条件，改变土地利用形态及其空间结构，优化生产、生活、生态空间布局，实现人地适配，将中国农村土地的资源优势最大限度地转变成资产优势，建设起发达的农业、富裕的农村、良好的生活环境，促进乡村振兴。
（二）明晰农地产权并实权化
农地产权明晰不仅关系到能否准确显化土地利用的价值观，而且是发挥土地功能的基础。尽管改革开放以来，中国政府围绕如何明晰农地产权付出了长期的努力，通过深化农地产权制度改革，不断提升农地产权明晰程度且使农民获得越来越充分的土地权利，但仍存在一些不尽如人意之处。不仅如此，明晰的农地产权还需落到实处，即实权化。相关的法律法规条文要明确农地各项产权权能的内涵、外延，要把农地产权落实到具体的权利主体身上。要牢牢守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，努力提升农民的幸福感和满意度。
在落实农村土地集体所有权时，2013年中央农村工作会议指出，坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的“魂”。《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村集体经济组织法》等明确规定，农民集体所有的土地属于集体成员集体所有，集体所有权的行使和实现必须保障集体成员的土地权益，可由村集体经济组织、村民委员会、村民小组和乡镇集体经济组织合法代为行使主体成员资格；要根据法律法规的要求将土地集体所有权明确落实给农民集体，明确农村土地包括农用地、集体经营性建设用地、宅基地的所有权主体以及作为集体成员的农民的土地权利；要坚持农村土地集体所有的原则不动摇，并基于历史和现实，在一定的农民社区范围内按照落实土地集体所有制的要求，以时点和区域划断农民集体的边界、认定家庭成员的集体成员资格；要明确农民集体在土地关系中的处分权、收益权以及对承包方或经营方生产经营活动的监督权，依法享有集体土地的发包、转让、使用、处分和收益的权利；要构建农民集体民主议事机制，切实保障农民集体及其成员有效行使集体土地所有权，依法享有集体土地使用的知情权、决策权，防止少数人私相授受、谋取私利；要发挥地租、土地出让金等经济杠杆的作用，使农民集体的土地所有权在经济上得到体现。
在稳定农户承包权时，可以考虑采取以家庭为单位、明晰并固化农民集体边界的办法来稳定承包权。根据“增人不增地、减人不减地”的原则，以时点划断农民集体边界，并根据家庭成员数量认定集体成员资格，使时点内的家庭成员无偿拥有长久而有保障的土地承包权，时点外的家庭成员可从集体预留地中优先有偿获得土地经营权。应稳步推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点，逐步扩大试点范围，坚持大稳定小调整，确保大多数农户原有承包权保持稳定、顺利延包。不仅要考虑如何在实物形态上将土地承包关系加以稳定和做实，更要基于农村制度环境的变化适时调整土地承包关系，并从价值形态上将农户的土地承包权做实。需要注意的是，农户土地承包权长期稳定不等于农户承包的土地地块长期固定，在有条件的地方可在农民自愿的前提下，结合土地综合整治探索对细碎地块进行“化零为整”置换。
在明晰宅基地资格权时，要围绕保障居住、管住乱建、盘活闲置做文章，在确权登记颁证基础上加强规范管理，探索完善集体所有权、农户资格权、宅基地使用权等权利内容及其配置的实现形式。可以考虑以时点划断农民集体边界、以家庭为单位认定集体成员资格，对时点内的家庭和时点外的家庭分类依法保护。对家庭成员因分家等产生新的宅基地需求，可通过市场交易或有偿分配的方式加以解决。
在搞活土地经营权时，要赋予土地经营权与土地所有权、土地承包权同等重要的法律地位。现行《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国民法典》有条件地赋予了土地经营权的物权效力，明确规定土地经营权流转期限在5年以上的可以进行不动产登记，明确规定经营权的流转、抵押、继承等权利，使其在法律框架内能够自由流转和交易。由于土地经营权一旦从承包经营权中分离出来，就具有相对独立的地位，土地经营权本身就是一种财产权，因此，可以考虑进一步放松限定，明确土地经营权的物权属性并依法保护土地经营权，以满足土地经营权可转让、可抵押的需要。要充分发挥市场机制的选择功能，实现土地经营权的市场自由交易，构建灵活多元的流转机制，积极探索委托经营、股份合作、土地入股等创新模式，鼓励农民以经营权入股成立合作社，创新家庭经营、合作经营、企业经营、集体经营等多种经营方式。加强土地流转服务监管和土地经营权流转纠纷的司法保障，清除阻碍土地流转的体制、机制障碍，使有限的土地资源流转到最合适的土地使用者手中，提高土地的利用效率，真正做到保护小农户经营、鼓励规模化经营。
在深化征地制度改革的同时，要为农村集体经营性建设用地入市留足空间，促进土地市场发展。要明确界定公共利益和公共目的，并在此基础上完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。宅基地产权制度改革要破除城乡二元体制壁垒，推动保障性制度向财产性制度转型，通过“还权赋能”让农民拥有更充分、更完整的宅基地使用权和住房财产权，增加农民财产性收入。
（三）强化农地产权可交易性，促进农地产权“流动”
就农用地而言，由于农业弱质产业的特性，农业生产具有一定的外部性，为发挥农业“压舱石”的作用，切实保障粮食安全，需要做到以下几点。其一，在提升政府的农业支持强度、优化政府农业支持政策以提升农业经营者的经济收益的同时，要发挥土地利用空间规划的管制作用，对农用地利用和交易进行必要的限定，坚决做到农地农用、良地粮用，不仅要重视提高土地利用效率，而且要重视提升社会福利水平。其二，在土地经营权流转中，无论是“确权确地”还是“确权不确地”，无论是“动账动地”还是“动账不动地”，关键在于要有利于发挥市场机制的作用，通过土地经营权市场流转使土地配置给最合适的经营者，不仅重视土地占有，而且重视土地利用。其三，要充分发挥地租、土地流转费的杠杆作用，取消对经营权交易对象的不当限制，使善农者优先获得土地经营权，不仅重视土地资源属性，而且重视土地资产属性。
就经营性建设用地而言，要从根本上改变以城市供给和工业用地为中心配置建设用地的供地模式，切实落实中共中央“建立城乡统一的建设用地市场”的要求。改革的重点不仅要关注如何使农民和农村有效地参与土地收益的分配，即分好“蛋糕”；而且要关注如何提升建设用地的利用效率，即做大“蛋糕”。集体建设用地的配置要优先保障乡镇居民安置、农村基础设施建设、科教文卫公益事业等公共用地的需求，以提升农民的福利水平；对以营利为目的的集体经营性建设用地，充分发挥市场机制的作用，鼓励农民集体直接或间接参与土地开发，利用建设用地聚集乡村振兴所需的现代生产要素，实现土地市场由垄断向整合转变，提升土地利用效率。
就宅基地而言，宅基地制度改革绝不应该仅仅是为乡村建设和发展腾出空间，而是要体现以人民为中心的发展思想，要切实改善农村居民的生产、生活环境，改善农村社会治理结构，振兴乡村。要放活宅基地使用权，充分显化宅基地资产价值，赋予宅基地使用权完全的市场自由交易权能；要在保证户有所居的前提下积极探索宅基地有偿退出机制，盘活用好宅基地，既体现宅基地的资源属性，又显现宅基地的资产属性，有效增加农民的财产性收入；要加大乡村基础设施建设力度，把人居环境整治同生态环境建设紧密结合起来，提升土地的经济价值、社会价值和生态价值。
七、结语
中国确立了农业农村现代化的发展目标，土地在农业农村现代化的实践中发挥着极其重要的作用。农业农村现代化不仅需要优化土地利用结构，提升土地利用效率，而且需要根据变化的制度环境适时地形塑新的土地利用价值观，进一步完善农地产权制度。本研究基于“制度环境—土地利用价值观—农地产权制度”的分析框架，对高作镇全域土地综合整治中农地产权制度创新的实践探索进行解析，揭示蕴藏其中的底层逻辑，并置于中国背景下讨论其全国层面的普适性，进而有针对性地提出完善农地产权制度的对策建议。
任何制度都孕育于一定的环境之中。制度环境的变动会导致土地利用价值观的改变，进而影响农地产权制度。改革开放之前，高作镇农业生产力发展水平较低，土地利用的价值追求是如何发挥土地的资源作用、最大化土地产出、满足农民生存和发展的需要，农地产权制度凸显了土地利用的资源取向、效率取向和福利取向。为实现乡村振兴，高作镇基于制度环境变化的现实，进一步完善农地产权制度，不仅围绕优化土地空间布局、提高土地利用效率做文章，而且全面重视土地作为资源、资产和生态载体的复合属性，协调其经济、社会、生态等多重价值，盘活了土地资源，释放了土地红利，取得了良好的制度绩效。
高作镇的实践是中国农村社会经济发展的微缩版。中国农村拥有丰富的土地资源，新时代农地产权制度不仅要重视土地的资源属性，而且要重视土地的资产属性和生态属性；不仅要重视土地占有，而且要重视土地利用；不仅要重视提高土地利用效率，而且要重视提升农民福利水平。为此，要基于全新的土地利用价值观，进一步完善农地产权制度，在统筹推进农用地、集体经营性建设用地和宅基地产权制度改革的基础上，明晰农地产权并实权化，强化农地产权可交易性以促进农地产权“流动”。如此，定能为农业农村现代化的实现奠定有效的农地产权制度基石。
