作者简介：陈寒非，首都经济贸易大学法学院教授，博士生导师，博士。
基金项目：国家社会科学基金项目“中国特色基层治理法治化路径优化研究”（24BFX006）阶段成果。
本文原刊于《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》2026年第3期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。原文责任编辑：陈燕。
摘要：积分制是当前乡村治理的新形式。调查分析乡村治理积分制及其法治积分设置与运作方式，阐释其背后所蕴含的法治嵌入逻辑，可为有效推进基层法治提供可行方案。乡村治理积分制的运作机制主要包括组织架构、人员范围、申报评议、积分标准、指标体系、奖惩运用等。法治积分包括专设与非专设两种，其重述了国家法规则及法治精神。乡村治理积分制是锦标赛体制在村级治理单元中的运用，村级治理锦标赛中的法治面向可称之为“基层法治锦标赛”。基层法治锦标赛的运作条件包括法治积分在积分体系中占有较高比重、法治积分有机嵌入自治或德治积分、立足乡村实际法治需求设置法治积分，以及积分奖惩机制需依托乡村社会治理机制。以积分制为基础的基层法治竞争综合了法治供需关系，实现了从“送法下乡”“迎法下乡”到“嵌法入乡”的转变。在合理运用乡村治理积分制推进基层法治的同时，也需防止其蜕变为乡村强势群体管控民众的治理工具。
关键词：乡村治理；基层法治；积分制；锦标赛
一、问题的提出
乡村治理是国家治理的基石，也是乡村振兴的基础。近年来一些地方在村治实践中探索出乡村治理积分制模式，并逐渐推广为当前乡村治理的重要方式。如2020年7月印发的《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于在乡村治理中推广运用积分制有关工作的通知》，要求各地“因地制宜在乡村治理工作中推广运用积分制”；又如2021—2024年的中央一号文件多次明确要求“推广积分制”，并对推广运用积分制进行了部署。乡村治理中的积分制“是在农村基层党组织领导下，通过民主程序，将乡村治理各项事务转化为数量化指标，对农民日常行为进行评价形成积分，并给予相应精神鼓励或物质奖励，形成一套有效的激励约束机制”。目前积分制至少在凸显村民主体地位、增强对村民的激励和约束、创新“三治”结合载体及提高乡村治理效能等方面发挥了积极作用。
长期以来，基层治理一直面临“最后一公里”难题，法治如何深入乡村亦为全面推进依法治国工作的重点。回溯学术史不难发现，关于法治在乡土社会的实现路径问题，学术界已经形成了3种观点。第一，供给视角的“送法下乡”。此观点以苏力为代表，即司法下乡是为了保证和促使国家权力（包括法律的力量）对农村等边缘地带进行有效渗透和控制，而通过司法的现代国家建构运动却遭受到了“地方性知识”的抵制。国家基于一统体制下权力渗透之目的自上而下地向乡村社会输入（供给）法律，当外来的法治话语遭遇乡土法治资源时却容易导致整体主义进路的“法律的语言混乱”，于是出现了“炕上开庭”“马背上的法庭”等颇具地方特色的多样法治实践形态。第二，需求视角的“迎法下乡”。此观点以董磊明、陈柏峰、应星等人为代表，即随着乡村巨变和传统“熟人社会”解体，农村社会出现的“结构混乱”（不仅仅是“语言混乱”）使其不得不依靠外来法治力量整合秩序，于是乡土社会产生了“迎法下乡”的现实需求。应星以乡村“赤脚律师”为个案，讨论了乡村法律工作者主动“迎法入乡”的职业需求，其试图在乡村社会重建以长远的人情交易而非现时的金钱交易为基础的“法律服务”概念。然而，一旦法律难以治理“结构混乱”，使“村民陷入到没有长效救济的机制的困境中”，此时村民“迎法下乡”的需求则会降低。第三，供需综合的“法治嵌入”。此观点以王启梁等为代表，即乡土社会中法律与非正式制度、宗教、习惯法等多元社会控制方式之间相互嵌入，各种社会治理主体基于协商、共识进行公共事务管理并开展“造法”运动；面对国家法律提供的制度供给，村民会根据自身法治需求有选择性地将法治嵌入到乡村自组织之中，形成供需兼顾的“嵌入式法治”。
从“送法下乡”到“迎法下乡”再到“法治嵌入”，体现了国家法治在乡村场域的供需变化。问题在于，虽然“法治嵌入”表现为制度嵌入、规则嵌入和行动嵌入，但是在行政权主导乡村自组织制度创设的情形下，“法治嵌入”仍然无法有效弥合规则和行动之间的内在张力。道理很简单，法治嵌入如果只是停留于制度和规则层面，但那还只是“纸面上的”法治嵌入（虽然它在话语上比法律更为人们所接受），只有真正实现“行动上的”法治嵌入（亦即将嵌入法治的自组织规则真正转化为村民的行动），此时才真正实现了法治规则在乡村场域的秩序性转化，而这种转化必须以激发村民自觉遵守运用规则的内在动力为前提。当前乡村自组织的行动能力日益弱化，当支撑行动能力的权力缺失时，组织规则及集体行动无疑是低效的。积分制则以一种更为直观有效的行为激励方式介入到乡村治理场域，为“法治嵌入”路径下弥合规则与行动的疏离关系提供了一种可能。
循此进路，本文试图探讨的问题是，国家法治如何通过积分制这一载体形式有效嵌入乡土社会?为了回答这一问题，本文将以田野调查资料为基础展开讨论。笔者于2019年以来一直担任农业农村部乡村治理体系试点示范工作评估专家，在前期评估掌握乡村治理积分制典型案例的基本情况后，于2021—2024年间重点调查了河南省新密市白沟村的“争先创优”积分模式、济源市花溪镇黄石村“道德积分银行”模式。
二、乡村治理积分制中法治积分的设置与运行
乡村治理积分制的创制有着复杂的背景。一方面，转型期乡村治理场域日益复杂化，传统“熟人社会”的治理方式不断被削弱，利益争执是当前乡村社会矛盾纠纷发生的重要原因。另一方面，由于政府主要通过行政权力自上而下地管理乡村公共事务，乡村治理中行政化倾向愈加明显，村民的主体性地位不能充分彰显。一些地方探索出积分制治理模式，以解决传统乡村治理模式失灵与村民参与积极性不高的问题。从实地调研情况来看，当前乡村治理积分制运行离不开行政权的主导，一般由县乡政府以文件形式主导推进。这种行政主导性使得基层党政部门得以将一些法治要求纳入到积分制的指标体系之中。
乡村治理积分制的运作机制主要包括以下方面。第一，乡村治理积分制的组织架构。组织架构分为县、乡、村三级，在村一级则设有积分制管理委员会或是积分制考核领导小组，由村党支部书记担任组长，其他村“两委”成员担任组员（也会广泛吸纳部分村民小组长、老党员、老村干、网格员等担任组员）。积分的记录登记工作一般以村民小组为单位，每个村民小组设有一名积分登记管理人员。第二，参加积分管理的人员范围。参加者主要包括“户口在本村的村民”和“户口不在本村但长期在本村居住的人员”。积分以“户”为计量单位，每户成员的积分共同累计于同一个记分账户上。第三，积分申报评议的方法。各地积分申报评议的方法与步骤大同小异，此处以黄石村为例进行说明。黄石村主要由当事人、其他村民或支村“两委”通过“德蕴黄石”手机app进行报送，按照“善、孝、信、勤、俭、美”分类以户为单位进行积分统计和排名。第四，积分标准和指标体系。各个村所确定的积分标准并不一致，一般既包括上级党政部门设定的指导标准（如乡村振兴、人居环境、平安建设等），又包括各村根据实际情况自行议定的积分标准（如黄石村的“六积”），根据积分标准设计的积分指标包括加减分指标两类。第五，积分结果的奖惩运用。奖励机制主要包括物质奖励、精神奖励和政策激励。物质奖励主要是凭积分去指定超市兑换日常生活用品或农资，精神奖励主要是在各级评优评先活动中优先推荐或荣誉授予，政策激励则包括资源倾斜、政策扶持及优先享受信用贷款等多种形式。惩戒机制以精神惩戒为主，主要包括公示于“道德红黑榜”、批评教育及取消年终评优资格等。
法治积分是积分指标体系的重要组成部分。从实地调研情况来看，目前“法治积分”在乡村治理积分制中主要以两种方式呈现。第一，专门设置“法治积分”大类，即在积分标准中专门设有诸如“遵纪守法”等法治范畴积分类别，在此大类标准下再细分法治指标体系。第二，法治积分散布于各类积分指标之中，不专门设置“法治积分”大类。此种情况在实践中比较常见，原因在于乡村治理需要综合自治、法治、德治多种方式，法治并不是唯一的治理方式，而且乡村治理实践中运用较多的治理方式也主要是自治和德治。此时专门单独列出法治积分不仅没有必要，而且不利于积分制下“三治”真正融合。我们可对黄石村、白沟村“法治积分”指标进行简单比较（见表1）。
从表1内容来看，虽然黄石村与白沟村都没有专门的法治积分指标大类，但法治积分指标分散于各个指标大类之中。例如，黄石村“积孝”类别下，第5、7、8项指标涉及老年人权益保障法的相关规定，不仅鼓励家庭成员积极参与社会敬老、孝老等公益性活动，而且要求子女尽到赡养义务，更不能辱骂、虐待父母。再如，《中华人民共和国民法典》第183条和第184条规定了见义勇为的补偿和免责问题，从法律层面回应了目前社会中出现的见义勇为难题，提倡并鼓励见义勇为行为。第9项通过积分激励的方式为见义勇为规则在农村实施提供了可行方案。此外，第12项涉及乡土社会纠纷解决，第16条、17条则关于社会治安事项。在“积信”类别下，第18、19、20、21、22项都涉及基层法治问题，可视为法治范畴的积分指标体系。其中，第18项涉及合同履行，第19条涉及欠债还钱，第20条涉及矛盾纠纷的诉源治理，第21条涉及诚实信用原则的运用，第22条涉及无理上访。这些指标都表达了法治的内涵要义和具体规则。在“积勤”类别下，第31条属于法治积分指标，旨在禁止赌博等违法犯罪活动。在“积美”类别下，第37—39、42及44等指标都涉及环境保护、人居环境整治问题，均有相应的法律或政策依据。在白沟村的“加分指标”中，第2项关涉调整村规民约、信访、人居环境事项，第5、9项涉及环境法治，第8项涉及上访及纠纷解决，第10项涉及偷水行为的反向激励，第12项涉及志愿服务。在“扣分指标”中，第1项涉及违法违纪事项一票否决制（此处指违法违纪受到处分追诉的情况），第2项涉及偷水、毁林及倒卖矿山资源等违法事项，第3项是关于村规民约遵守问题，第4项涉及故意制造邻里矛盾纠纷情况，第5项涉及无理闹访问题，第6、7项涉及一般性违法违规行为。
从两村法治积分指标设置情况来看，尽管法治积分的表达方式并没有国家法律话语那么规范，实践中也多以简化性、口头性、非规范性以及乡土化语言进行表达，但其基本上都间接承载了国家法规则或相关的法治精神。与之相应的是，法治积分的执行方式也不同于国家法的执行机制，而是通过积分奖惩机制来柔性执行。从这个意义上来说，法治积分指标实际上是国家法律的乡土再造，体现了规则层面的“正式规则的非正式转化”和行动层面的“正式权力的非正式行使”。更为重要的是，这种法治的乡土再造不是单向度的国家法向乡村的渗透，而是建立在村民主体性竞争及其内在法治需求的基础之上，形成了基层法治的锦标赛模式。
三、法治嵌入乡土的基层法治锦标赛模式
积分制奖惩主要以每户积分总数为依据，故在乡村户与户之间形成了一种争先创优的竞争机制，竞争获胜者将获得一系列物质、精神和政策方面的奖励。法治积分在乡村治理总积分体系中占有较大的比重，因此实践中会客观形成一种法治竞争模式，而这种法治竞争模式体现了锦标赛逻辑。锦标赛理论（Tournament Theory）最早由拉齐尔和罗森从公司组织内部管理的委托-代理博弈论角度提出分析模型。作为一种激励机制，锦标赛的主要特点在于，决定参赛人最终胜负的是其相对名次，而非绝对成绩，因此同场比赛中的参赛人之间会相互竞争，尽可能地争取在同场参赛选手中取得更好的名次，由此产生了很强的激励效应。锦标赛体制通过积分制载体深入村庄内部，借助激励约束机制调动村民的积极性，形成了村级治理锦标赛模式。在积分治理模式下，村“两委”通过积分制对农户（家庭成员）进行量化考核管理，而农户围绕积分指标进行竞争以获得相应的激励。笔者将村级治理锦标赛中的法治面向概括为“基层法治锦标赛”，其与村级治理锦标赛的不同之处在于竞赛指标内容，前者突出法治类积分，而后者则是涵括自治和德治在内的更宽泛的积分指标。
基层法治锦标赛是村级治理锦标赛的重要面向，可在不额外增加治理成本的情况下推进基层法治建设。法治在进入乡村治理场域时会结合具体语境和实际情况进行话语转化，实现国家法治的乡土嵌入。依托积分制（法治积分）的基层法治锦标赛模式的有效运作应以如下条件为前提。
第一，法治积分在积分体系中应占有较高比重。当法治积分比重较大时，村级治理锦标赛则会转化为基层法治锦标赛，法治借助锦标赛激励机制能更好地深入乡土。反之，如果法治积分所占比重较少，那么基层法治锦标赛的法治激励效果则不显著。从实地调研情况来看，黄石村、白沟村的法治积分所占的比重都比较高。黄石村加减分指标共计45项，其中加分指标共计28项，扣分指标共计16项，由积分评议委员会灵活控制加减分的兜底性指标1项。其中，法治积分加减分指标合计19项，约占总积分指标42%；法治积分中的加分指标数量为8项，约占总加分指标的29%；法治积分中的扣分指标数量为11项，约占总扣分指标的69%。白沟村的总积分指标共计24项，其中加分指标16项，减分指标8项。法治积分指标共计13项，占总积分指标的54%；法治积分中的加分指标6项，占总加分指标的37.5%；法治积分中的减分指标7项，占总减分指标的87.5 %。由此可见，无论是黄石村还是白沟村，法治积分占总积分指标的比例都比较高，且法治积分主要以惩罚扣分的方式进入积分指标体系。这种高比例的法治积分回应了基层的法治需求，也证明了基层法治锦标赛实践运作之可能。
第二，法治积分应有机嵌入自治或德治积分体系。法治并非乡村治理的唯一方式，法治积分只有与德治积分、自治积分相配合才能更好地发挥作用。例如，黄石村和白沟村的积分指标体系既围绕德治范畴具体展开，又体现了自治范畴的村规民约的要求，同时在积分指标设置时又将法治规则和法治精神纳入其中。从更为微观的视角进行观察，当前法治积分主要以话语转化的方式嵌入，亦即法治融入“在地性”的规则体系。法律本身就是地方知识，“它的地方性不仅在于空间、时间、阶级及其他许多方面，更在于它的腔调，即对所发生的事实赋予一种地方通俗的定性，并将之联结到当地关于‘可不可以’的通俗观念”。这种法律地方性的“腔调”实际上就是指法律的话语转换，任何法律规范在与事实沟通时都需要完成地方性的话语转化。表1中黄石村第5—8项指标属于嵌入德治体系的“法治积分”指标，其中第5项指标符合《中华人民共和国老年人权益保障法》（下文简称《老年人权益保障法》）第8条第2款、第38条第3款之规定，以积分的形式鼓励村民积极参与敬老、孝老的公益活动；第6项指标体现了《老年人权益保障法》第7条第4款和第38条第2款的精神，通过积分形式将国家法中倡导邻里互助的相关条款转化为实际行为；第7项指标是《中华人民共和国民法典》第26条和《老年人权益保障法》第14条第1款的规范重述，将原本抽象概括的法律规定转化为更具操作性的积分指标；第8项指标与《中华人民共和国治安管理处罚法》第53条、《中华人民共和国刑法》第260条虐待罪所保护的法益一致，即家庭成员“身体的不可侵犯性与精神的健全性”，将治安管理和刑事犯罪中高度抽象的行为模式转化为村民更容易接受和理解的积分指标。又如“积信”部分的法治积分指标也大体反映了合同履行、清偿债务、排除纠纷、损害集体或他人利益、无理闹访等方面的法治要求。法治与自治、德治之间存在着密切关联，这种关联性通过法治积分与其他类型积分的互嵌得以呈现，这正是基层法治锦标赛得以运作的前提，体现了乡土法治建设的“在地性”要求。
第三，法治积分设置应以乡村实际法治需求为基础。虽然国家法为基层法治实践提供了制度供给，但是乡土社会法治需求却具有多元性。村民的法治需求建立在治理环境和村民自治的基础之上，应通过自治汇集村民法治需求再将其纳入积分体系。黄石村在制定积分指标体系之前广泛地征求了村民的意见，最终在综合村民意愿、需求以及本村实际情况的基础上制定出积分指标体系。据黄石村党支部书记蔡小云介绍，在积分指标体系讨论过程中，不少村民要求在家事、环保和社会治安领域设置积分，主要针对本村近几年发生过的类似案件或不良风气。例如，黄石村地处城乡接合处，主要经营苗木花卉、蔬菜种植、养殖以及休闲旅游等产业，村民们在产业经营中会订立一些口头或书面合同。鉴于此前村民之间发生过不积极履行合同的案例，而这些案件本身标的额不大，打官司成本比较高，影响本村团结和邻里和气，因此特在“积信”部分设置法治积分指标（第18项指标）对合同履行问题进行了调整。又如白沟村地处伏羲山景区，该村大力发展乡村旅游，不少村民利用自家院落经营民宿。民宿经营需要大量用水，村里遂集资建造了一个小型水库，按照一定标准向村民收取费用以维持水库运转。由于此前村民主要使用泉水或自家井水，并无支付水费的习惯，于是一些村民在改用水库自来水后不愿付费，经常发生偷水现象。为此，白沟村在村规民约中对偷水问题进行了规定，同时将偷水问题纳入积分体系，分别在加分指标和扣分指标中作出了规定。由此可见，建立在实际法治需求上的法治积分是基层法治锦标赛有效运转的前提。
第四，基层法治锦标赛奖惩机制需依托乡村社会治理机制。乡土社会本土化奖惩机制主要表现为以下形式。第一种形式为精神层面的奖惩。其以情理社会中的人情、面子及舆论奖惩机制为主，具体涉及“道德红黑榜”、评先创优等方式。如花溪镇“道德红黑榜”规则规定，“积分靠前对象在红榜进行表彰为群众树立标杆；对积分低于100分且排名靠后的对象通过道德黑榜进行曝光，并确定专人进行重点关注、重点帮教。”第二种形式为物质层面的奖惩。这主要表现为积分兑换物品、积分兑换服务及年终福利分配等方式。积分兑换规则各村不一，需根据自身集体经济发展和积分资金筹措情况来确定。第三种形式为政策层面的奖惩。主要涉及上级政策优先倾斜、政策性贷款优先配给等。如白沟村主要从政策层面对积分结果比较靠后的村民给予惩罚，如批评教育、政策上不给予照顾支持、劝其退出经济组织、村“两委”出具证明时需要其作出承诺等。这些积分奖惩规则大多属于“土办法”，其中一些规则可能不是那么合法，但这些规则都是深嵌于乡土的。如果将法律制裁等硬约束机制直接纳入乡村治理，容易引发执行危机，导致法治在基层社会的“悬浮”。因此，基层法治锦标赛在激励和约束方式上不能直接搬用法律奖惩机制，只有充分运用乡村本土化的软性激励及约束机制才能更好地发挥作用。
在基层法治锦标赛的运作条件中，较高比例的法治积分是成立的前提，法治积分的有机嵌入是技术支撑，建立在乡村实际法治需求基础上的法治积分指标是现实基础，而依托于乡村本土化的奖惩机制是实施保障，这些条件共同促成了基层法治竞争格局（见图1）。
基层法治锦标赛弥补了单纯以供给为导向“送法下乡”或单纯以需求为导向的“迎法下乡”的不足。基于法律国家主义一元论立场的“送法下乡”法治供给模式容易忽视村民实际的法治需求，从而引发“秋菊的困惑”；基于社会转型和结构混乱的“迎法下乡”虽然回应了乡村法治需求，但如果实施乏力则会“遇冷”，从而引发“雪莲的悲剧”。基层法治锦标赛以乡村治理积分制为基础，从供需角度综合解决了基层法治实践难题，实现了基层法治从“送法下乡”“迎法下乡”到“嵌法入乡”的转变。基层法治锦标赛模式下“嵌法入乡”按如下方式展开：一是将国家法作为法治积分指标设置的规范来源；二是村级共同体以其法治需求为据对国家法规则进行选择；三是将国家法规则转化为法治积分指标，有机融入德治或自治积分体系；四是法治积分结果的执行依托于乡土奖惩执行机制。
四、结论与讨论
后农业税时代，国家与乡村的关系呈现出“悬浮”和“下沉”的双重面向。一方面，取消农业税以后国家与农户之间建立起松散的关联，使得“整个国家政权‘悬浮’于乡村社会之上”。另一方面，国家又不得不通过“工作组”“驻村干部”“包村制”“第一书记”等方式将资源下沉乡村。在此背景下，基层法治实践也呈现出双重面向：一方面，国家试图通过法治改造乡村，通过法治建构基层治理能力；另一方面，国家意识到法治在乡村治理中的局限性，因而不得不承认其他规范的重要功能。这使得法治在“悬浮”和“下沉”之间进退维谷，导致了“最后一公里”难题。
虽然本文所研究的河南省新密市白沟村的“争先创优”积分模式、济源市花溪镇黄石村“道德积分银行”在积分设置细则上存有一定差异，其积分指标体系也不一定适合其他地区，但总体而言都体现出相对较为固定的程式，遵循相同的治理逻辑和运行机制。概而言之，乡村治理积分制通过设置可量化的积分指标体系，运用内生于乡村社会的奖惩机制及连带责任机制，在一定程度上整合了国家与乡村之间的关系，重塑了基层治理能力。乡村治理积分制遵循了锦标赛竞争逻辑，实践中形成了村级治理锦标赛。在规则制定和结果裁定上，村级治理锦标赛表现为村“两委”集中掌握积分规则制定权与积分结果裁定权；在可量化的竞赛指标方面，村级治理锦标赛形成了乡村治理积分指标体系；在事前承诺问题上，村级治理锦标赛中村“两委”信守积分奖惩承诺；在竞赛成绩独立性方面，村级治理锦标赛表现为每户的积分具有相对可分离性、可识别性和可比较性；在考核指标与参赛人的努力之关联性方面，村级治理锦标赛明确设定，每户的努力程度与积分数量以及相应的激励成正比。
法治积分构成了村级治理锦标赛的法治面向，这种基于法治积分形成的基层法治竞争模式可称之为“基层法治锦标赛”。法治积分占比越大，基层法治锦标赛的激励效应越显著。法治积分并不是国家法的直接表达，而是通过德治或自治形式对国家法进行积分指标化重述。法治积分指标设置应立足乡村实际法治需求，进而选择性地将国家法规则转化为操作性更强的加分或减分指标体系。基层法治锦标赛的奖惩机制应符合乡村社会治理特点，灵活运用乡土社会以精神奖惩、物质奖惩和政策奖惩为主的柔性奖惩机制。基层法治锦标赛从供需角度综合地解决了基层法治实践难题，弥补了“送法下乡”和“迎法下乡”的不足，实现了“嵌法入乡”的转变。值得进一步讨论的是，在积分制推广过程中如何遵循自愿和因地制宜原则，通过一整套监管机制的设计将其纳入到法治轨道，使其更好地发挥法治激励效应，防止其蜕变为乡村强势群体管控民众的治理工具。
