【裁判要点】

 

关于集体经济组织成员身份的认定，我国立法尚未作出统一规定。土地是农民的生存之本。在集体经济组织内部，农民所取得的土地利益并不适用民法上的对价交易取得，而是国家基于农村居民的弱势地位，基于土地的农业生产价值分配给每一个集体经济组织成员。农村集体经济组织成员可以通过国家分配给自己的宅基地使用权和土地承包经营权解决农村居民的衣食住行，养老等基本的生存保障问题。因此，从本质上说，农村居民所享有的这种经济利益是国家赋予给生活在农村的集体经济组织内部成员的一种特殊的社会保障利益。之所以需要对失地农民进行安置是因为集体所有土地被征收导致农民失去了土地，不能继续通过土地生产，获得生活物资等。因此，农村集体经济组织成员应以是否以土地作为最基本的生活保障来源及是否长期在农村集体经济组织内部从事生活劳动作为考量因素，在审理土地征收补偿安置案件时，应综合考虑当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素综合判断，否则将会导致实质意义上的不公平。

【裁判文书】

湖南省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）湘行终475号

上诉人（原审原告）：张某2，男，1982年11月6日出生，汉族，身份证住址长沙市开福区，住广州市白云区。

委托代理人：吕国华，北京国征律师事务所律师。

上诉人（原审原告）：王炎梅，女，1986年12月23日出生，汉族，身份证住址长沙市开福区，住广州市白云区。

委托代理人：张某2，系其丈夫。

上诉人（原审原告）：张某1，男，2014年5月18日出生，汉族，身份证住址长沙市开福区，住广州市白云区，系张某2之子。

法定代理人：张某2，男，1982年11月6日出生，汉族，住广州市白云区。

被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。

法定代表人：谢伟峰，该区区长。

委托代理人：易璐，长沙市开福区征地服务中心工作人员。

委托代理人：艾超，湖南成法律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：长沙市自然资源和规划局开福区分局。住所地：长沙市开福区华章路9号。

法定代表人：刘军，该局局长。

委托代理人：刘晓，长沙市自然资源和规划区开福区分局工作人员。

委托代理人：刘伟君，湖南百信律师事务所律师。

上诉人张某2、王炎梅、张某1因与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）、长沙市自然资源和规划局开福区分局（以下简称资规局开福分局）征收安置补偿一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初320号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

长沙市中级人民法院经审理查明：经湖南省人民政府［2007］政国土字第1178号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收开福区新港镇（现秀峰街道）竹隐村、捞刀河镇（现捞刀河街道）高岭村范围内集体土地4.8752公顷作为长沙市长河物流中心仓储建设用地项目（2007年报部批次）（本项目实际腾地4.1231公顷）。长沙市开福区人民政府于2015年9月18日发布了［2015］第025号《征收土地方案公告》并进行了张贴，资规局开福分局分别于2016年5月9日和2016年8月31日作出了《征地补偿安置方案征求意见公告》和《征地补偿安置方案实施公告》。2015年9月7日，长沙市城北投资有限公司出具《住房保障承诺书》，承诺对涉案被征土地农民确定在秀峰街道和捞刀河街道范围内予以安置。案外人张文俊（张某2之父）、张某2户房屋在征收范围内。经资规局开福分局调查，案外人张文俊、张某2户房屋拆迁人口为张文俊、汤成英夫妇，其女儿张莎、儿子张某2，本案两原告王炎梅、张某1未被认定为拆迁人口，亦未享受征收安置补偿待遇。

张某2原属高岭村集体经济组织成员，因就学将户口迁出转为非农业，毕业后未进行工作分配，户口从南阳师范学院迁回原籍地高岭××水塘组落非农业户口。2013年9月22日王炎梅与张某2登记结婚，王炎梅也落户于高岭××水塘组并登记为非农业户口。2014年5月18日张某2与王炎梅之子张某1出生并××在××村水塘组，亦登记为非农业户口。高岭村村委会于2016年7月9日制定高岭村集体经济组织成员确定标准，根据该标准女方为非农业户口，但未纳入国家统筹统编，未享受行政或事业编制，在原居地未纳入拆迁安置，未享受集体经济组织成员待遇，嫁入本村享有集体经济组织成员待遇的村民给予集体经济组织成员待遇。夫妻一方任意一方在本村享有集体经济组织成员待遇，其子女为非农业户口，子女享受集体经济组织成员待遇。张某2、王炎梅、张某1在2016年、2017年领取了高岭××水塘组集体经济组织成员分红。

另查明，由于案外人张文俊（张某2之父）、张某2户未在《征地补偿安置方案实施公告》确定的期限内腾出土地，2016年12月5日，资规局开福分局对张文俊户作出长国土资开腾［2016］61号《限期腾地决定书》。张文俊、张某2因不服资规局开福分局作出的长国土资开腾［2016］61号《限期腾地决定书》及长沙市人民政府作出的行政复议决定，向湖南省长沙市开福区人民法院（以下简称开福区法院）提起诉讼，开福区法院作出（2018）湘0105行初12号行政判决书，驳回张文俊、张某2诉讼请求。张文俊、张某2不服一审判决提起上诉，该院作出（2018）湘01行终380号行政判决维持原判。

长沙市中级人民法院经审理认为：

一、关于张某2、王炎梅、张某1之诉讼是否构成重复起诉的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。虽张某2在另案中对长国土资开腾［2016］61号《限期腾地决定书》提起诉讼，但在另案中是对《限期腾地决定书》的主体资格、程序、补偿标准和认定面积进行审查，且该《限期腾地决定书》是以获批建筑面积为标准认定房屋合法面积并计算补偿，并未对本案中张某2、王炎梅、张某1是否具有集体组织成员资格以及是否能够享受征收安置补偿待遇进行审查。且两案的诉讼当事人、诉讼标的、诉讼请求均不相同，故本案并不构成重复起诉。

二、关于资规局开福分局是否为本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《长沙市征地补偿安置条例》第三条规定，市、县（市）、区人民政府土地、劳动和社会保障、民政行政主管部门按照职责分工负责征地补偿安置具体工作。《长沙市征地补偿实施办法》第四条规定，区、县（市）土地行政主管部门负责按规定拨付征地补偿费用。区、县（市）土地行政主管部门负有向被征收人进行征地补偿的职责。本案中，资规局开福分局作为开福区土地行政主管部门，负有对本辖区被征收人进行征地补偿的职责。虽资规局开福分局已实施相关征收补偿行为，但其职责是否完全履行完毕仍需在本案进行审查，故资规局开福分局是本案适格被告。

三、开福区政府、资规局开福分局是否应对张某2、王炎梅、张某1按集体经济组织成员进行征收安置补偿。对于征收安置问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和《长沙市征地补偿安置条例》第二十九条第一款的规定，征地安置对象应为被征地的农村集体经济组织成员。本案中，虽张某2、王炎梅、张某1确实参与了2016、2017年高岭××水塘组集体经济组织成员分红款分配，且根据高岭村集体经济组织成员确定标准，张某2、王炎梅、张某1享有高岭村集体经济组织成员资格，但上述分红分配和集体经济组织成员确定标准的制定均属于村民自治范畴，而是否应作为集体经济组织成员享受征地安置补偿待遇，应当从我国集体经济组织所具有的自然共同体特征出发，以成员权理论为基础，以是否依法登记所在地常住农业户口作为形式要件，以是否实际在本集体经济组织生产生活为实质要件来综合判断。王炎梅、张某1在征地公告发布时并非登记在籍的农业人口，亦无证据证明张某2、王炎梅、张某1在高岭村生产生活。故王炎梅、张某1在形式上、实质上均不符合集体经济组织成员条件，不属于本次征地安置对象。张某2虽非农业户口，但其符合《开福区被征地农民保障住房建设和申购办法》第五条规定的情形，故开福区政府、资规局开福分局已将张某2纳入征地安置对象。但根据上述办法第九条之规定，申购保障住房的，应以户为单位在签订征地拆迁补偿协议的同时一并向各相关街道办事处提交《申购保障住房意向书》，现张某2并未签订协议并递交意向书，对其征地安置待遇未落实不能归责于行政机关。对于征收补偿问题，按照《长沙市征地补偿安置有关问题的规定》关于住宅房屋合法性认定等问题的规定，王炎梅、张某1非农业人口，资规局开福分局根据纳入拆迁安置的人口状况（4人）和获批建筑面积（260平方米），就高确定房屋合法面积计算补偿符合法律规定。故张某2、王炎梅、张某1提起本案诉讼的理由不成立，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张某2、王炎梅、张某1的诉讼请求。本案受理费50元，由张某2、王炎梅、张某1负担。

张某2、王炎梅、张某1不服上述判决，向本院提起上诉称：张某2世代居住于长沙市开福区，后因升入大学户口迁出，毕业后户口迁回原籍但登记为非农业户口。王炎梅与其系夫妻关系，落户于长沙市开福区，因为上学原因也被登记为非农业户口。2014年5月8日，张某2与王炎梅生下张某1，张某1也落户于长沙市开福区且登记为非农户口。张某2、王炎梅、张某1三人虽均为非农户口，但在直履行集体经济组织成员义务，也一直享受高岭村集体经济组织成员福利待遇，按照规定应享受被征收集体经济组织成员安置补偿待遇。2015年9月18日开福区政府作出［2016］第025号《征收土地方案公告》，将张某2、王炎梅、张某1房屋和土地纳入征收范围。2016年8月31日资规局开福分局作出［2016］第026号《征地补偿安置方案实施公告》。按照规定三上诉人应获得320平方米的安置房屋。但被上诉人至今未对三上诉人履行征收补偿安置职责，不认可三上诉人的集体经济组织成员资格。一审判决既认定上诉人具有集体经济组织成员资格，又不认可上诉人应享受征地安置补偿待遇，明显矛盾。上诉人是集体经济组织成员，是征地补偿对象，应予安置补偿。综上，请求：一、撤销一审判决；二、判令被上诉人对三上诉人按照长沙市开福区捞刀河街道高岭村（现为社区）集体经济组织成员履行征收补偿安置职责；三、本案诉讼费用由被上诉人承担。

开福区政府答辩称：上诉人张某2原属高岭村集体经济组织成员，因就学转出为非农户口，2006年毕业后于2007年7月16日将户口转回原籍地高岭村非农户口。根据《长沙市公安局关于办理市外迁入户口和变更户口主项的程序及时限的规定》第三条及《长沙市征地补偿安置有关问题的规定》、《关于<长沙市征地补偿实施办法>有关问题的意见》、《开福区被征地农民保障住房建设和申购办法》第五条等规定，对转回原籍的大中专毕业生予以照顾，参照农业人口标准进行拆迁安置。张某2属上诉情况，视同农业人口纳入征地安置。但王炎梅、张某1系非农户口，也未在高岭村形成实质性生产生活关系，因此不属于安置对象，不能纳入项目安置。同时，就补偿问题，长沙市资规局开福分局已作出《限期腾地决定书》，并经生效判决确认了合法性。综上，上诉人请求履行征收补偿安置职责缺乏法律与事实依据，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。请求驳回上诉，维持原判。

资规局开福分局口头答辩称：张某2与张文俊对国土局开福分局向该户作出的《限期腾地决定书》提起过诉讼，诉讼请求被驳回后向长沙中院提起上诉，二审驳回上诉，维持原判。故关于征收补偿与安置问题实际上已经有生效判决。张某2于2007年7月将户口迁回高岭村落非农业户口，根据相关政策予以照顾，对其视同农业人口纳入安置，但王炎梅、张某1不是高岭村农业户口，也未在高岭村生产生活，该迁入非农人口不能纳入该项目拆迁安置。答辩人已对张某2予以补偿，故上诉人提出的诉讼请求无事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。

各方当事人一审提交的证据，已随案移送本院。一审已经认定的事实本院予以确认。

本院另查明：张某2在长沙市中级人民法院当事人信息表中“工作单位”一栏标注的是广州市柏姿生物科技有限公司。根据国家企业信用信息公示系统显示，张某2是广州市柏姿生物科技有限公司的股东。张某2同时投资了深圳市迅捷达精密技术有限公司，是该公司的股东。王炎梅籍贯为广西藤县太平镇新雅村旧房组22号，2014年4月8日由广西藤县迁入长沙市开福区非农业家庭户口。三上诉人据以证明对被征收房屋享有所有权的是张文振的村民建房用地许可证。张某2当庭陈述，张文振即张文俊，张文俊系其父亲。张某2还称：张某2、王炎梅、张某1均在广东工作生活，未参与长沙市开福区捞刀河镇高岭村集体经济组织土地承包与耕种。

资规局开福分局于2016年8月31日作出的《征地补偿安置方案实施公告》中第五点对农业人员安置办法规定为：农业人员按照《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿安置有关问题的规定》的规定实行货币安置，并按照长沙市关于被征地农民就业培训和社会保障的有关规定，将被征地农民纳入城镇就业培训和社会保障体系。

本院还查明：长沙市开福区征地拆迁事务所于2016年10月31日向张文俊户送达《告知书》，告知了张文俊、张某2被征收房屋的结构、面积、补偿项目及数额等，并告知其核对及申请裁决权利。资规局开福分局（原开福区国土局）于2016年11月14日向张文俊户送达长国土资开腾告字［2016］61号《限期腾地告知书》，告知张文俊、张某2陈述申辩、申请裁决的权利及根据房屋面积决定补偿的各项费用，并将全部补偿费专户储存。2016年12月5日，资规局开福分局作出长国土资开腾［2016］61号《限期腾地决定书》。张文俊、张某2就限期腾地决定于2017年2月5日向长沙市人民政府申请行政复议，并就被征收房屋所在项目的［2016］第026号征地补偿安置方案实施公告提起行政诉讼。之后，长沙市开福区人民法院作出（2017）湘0105行初2号裁定，驳回了张文俊、张某2对［2016］第026号征地补偿安置方案实施公告的起诉。张文俊、张某2不服，提起上诉，长沙市中级人民法院维持原裁定。长沙市人民政府作出长政府复决字［2017］第45《行政复议决定书》，维持了长国土资开腾［2016］61号《限期腾地决定书》，长沙市开福区人民法院作出（2018）湘0105行初12号行政判决，驳回张文俊、张某2对上述限期腾地决定及行政复议决定的诉讼请求，长沙市中级人民法院对长沙市开福区人民法院作出（2018）湘0105行初12号行政判决予以维持。

本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。

本院认为：本案的焦点问题在于张某2、王炎梅、张某1能否按集体经济组织成员进行安置。

关于张某2能否按集体经济组织成员进行安置的问题。长沙市开福区征地拆迁事务所已经向张文俊户（含张某2）送达《告知书》。资规局开福分局（原开福区国土局）向张文俊户送达长国土资开腾告字［2016］61号《限期腾地告知书》。张文俊、张某2已就征地补偿安置方案实施公告提起行政诉讼，长沙市中级人民法院对该案作出终审裁定。张文俊、张某2还对上述限期腾地决定及行政复议提起了行政诉讼，长沙市中级人民法院对该案也作出了终审判决。因此，张某2的补偿安置问题已经法院生效裁判文书审理，本案不再予以审查。

关于王炎梅、张某1能否按集体经济组织成员进行安置的问题。权利的享受应与义务的承担相对应。关于集体经济组织成员身份的认定，我国立法尚未作出统一规定。土地是农民的生存之本。在集体经济组织内部，农民所取得的土地利益并不适用民法上的对价交易取得，而是国家基于农村居民的弱势地位，基于土地的农业生产价值分配给每一个集体经济组织成员。农村集体经济组织成员可以通过国家分配给自己的宅基地使用权和土地承包经营权解决农村居民的衣食住行，养老等基本的生存保障问题。因此，从本质上说，农村居民所享有的这种经济利益是国家赋予给生活在农村的集体经济组织内部成员的一种特殊的社会保障利益。之所以需要对失地农民进行安置是因为集体所有土地被征收导致农民失去了土地，不能继续通过土地生产，获得生活物资等。因此，农村集体经济组织成员应以是否以土地作为最基本的生活保障来源及是否长期在农村集体经济组织内部从事生活劳动作为考量因素，在审理土地征收补偿安置案件时，应综合考虑当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素综合判断，否则将会导致实质意义上的不公平。本案中，上诉人张某2称其大学毕业后未参与其户籍所在的集体经济组织的劳作，张某2与王炎梅、张某1等一家四口均在广东居住生活。且张某2本人参股两家公司经营、工作。因此，从张某2陈述的事实与查明的事实看，张某2、王炎梅、张某1虽未将户籍转入广东，但张某2一家并未以长沙市开福区的土地作为最基本的生活保障来源，故张某2户要求开福区政府、资规局开福分局对其安置320平方米的房屋，缺乏事实依据。并且，从一审已查明的事实看，资规局开福分局作出的［2016］第026号《征地补偿安置方案实施公告》中关于征地补偿标准包括征地补偿、地上附着物和青苗补偿，农业人员安置实行货币安置。张某2、王炎梅、张某1所称的在涉案项目内的被征收房屋登记在张某2的父亲张文俊名下，而张文俊、张某2户的全部征地补偿已经长沙市中级人民法院生效的（2018）湘01行终380号行政判决所确认，因此，三上诉人称按照［2016］第026号《征地补偿安置方案实施公告》规定应获得320平方米的安置房屋，亦缺乏事实依据。张某2虽非农业户口，未在长沙市开福区生产生活，但开福区政府、资规局开福分局视历史情况对其身份予以考虑，并将其个人纳入征地安置对象，许可其按照《开福区被征地农民保障住房建设和申购办法》申购保障住房，开福区政府、资规局开福分局的处理并无不当，已经充分考虑了张某2的现实情况。

综上，上诉人张某2、王炎梅、张某1的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人张某2、王炎梅、张某1负担。

本判决为终审判决。

审判长　　戴远志

审判员　　夏　阳

审判员　　李俊穎

二〇二〇年六月五日

书记员　　朱佳钰