【裁判要旨】

根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案房地产公司前期已经付出有关大量人力、资金和支出，最终未取得案涉地块土地使用权是因为政府规划的调整。因此，自然资源和规划局应当赔偿对方房地产公司因其违约所造成的损失，包括合同履行后合同相对方可以获得的利益。

安徽省马鞍山市中级人民法院

行政判决书

（2021）皖05行终64号

【基本案情】

案涉地块于2004年经省政府批复同意征收。同年，某市发展计划委员会同意房地产公司综合办公楼项目立项。2005年，某市原城市规划局先后作出《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》，同意房地产公司在该地块上选址建设办公楼。同年，某市原国土资源局通知启动案涉地块的征收工作。房地产公司负责该地块的具体征收实施，于2005—2010年开展了征收工作，其间支出直接费用5221494.01元。

2006年，某市原国土资源局作出《供地方案》及《建设用地项目呈报说明书》，拟出让给房地产公司案涉地块面积为6640平方米，总价597.6万元，用地年限50年。某市人民政府审核通过该方案及说明。2010年3月、5月，房地产公司收到交地单位及见证单位签字盖章的《土地征迁移交证明书》，办理了土地交接手续。

2010年I月，某市原国土资源局、某市原城市规划局共同作出《关于增加项目建设用地的意见》，将案涉地块规划为教育用地，随后由某市二十二中建设使用。某市原国土资源局口头告知房地产公司停止签订案涉已征地块的《国有土地使用权出让合同》及办理后续的土地权属登记事宜。此后，房地产公司与某市原国土资源局等相关行政职能部门就是否置换新地块及无法置换时如何补偿等事宜进行多年的协调和商谈，但始终未果。

2017年，经某区原土地和房屋征收管理局、房地产公司共同委托，会计师事务所审核确认涉案征地相关直接费用为5221494.01元。

2018年，房地产公司致函某市原国土资源局，请其明确是否供地办证或赔偿经济损失4360.49万元。该局函复因规划调整无法供地，房地产公司的赔偿要求无政策依据。因房地产公司对上述《复函》不服，诉请判令：某市自然资源和规划局补偿其因未取得案涉地块国有建设用地土地使用权所造成的经济损失4360.49万元，并按照年利率24%的标准支付利息。

【案件焦点】

1.是否应当给予房地产公司适当的经济补偿；2.如何给予相应经济补偿。

【法院裁判要旨】

安徽省马鞍山市雨山区人民法院经审理认为：房地产公司完成征地拆迁和人员住房安置事务工作且已支付征地相关直接费用5221494.01元，并已取得案涉用地项目《土地征迁移交证明书》，后案涉地块被调整为教育规划用地，以致某市原国土资源局与房地产公司无法签订出让合同及办理相应的土地权属登记。房地产公司为了最终取得案涉所征地块的土地使用权业已投入了大量的人力资源和资金费用，其实际取得案涉已征地块土地使用权已无实质上的困难障碍。自然资源和规划局系政府自然资源主管部门，由市级机构改革合并国土资源局等相关部门而设立，国土资源局作出的相应行政行为所产生的相应法律责任义务依法应由自然资源和规划局承继。故，房地产公司最终未实际取得案涉地块土地使用权的法律责任应由某市自然资源和规划局承担。

根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案房地产公司前期已经付出有关大量人力、资金和支出，最终未取得案涉地块土地使用权是因为政府规划的调整。因此，自然资源和规划局应当赔偿对方房地产公司因其违约所造成的损失，包括合同履行后合同相对方可以获得的利益。经综合考量，以房地产公司所出具《土地估价报告》的评估总地价2592.26万元给予房地产公司经济补偿既契合本案实际，亦符合公平合理理念，也更能增强行政相对人对行政机关行政行为的合理信赖。

安徽省马鞍山市雨山区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定，作出如下判决：

一、某市自然资源和规划局于本判决生效之日起三十日内一次性向房地产公司给付该公司因未取得案涉地块国有建设用地土地使用权所造成的经济损失补偿款2592.26万元整。

二、驳回房地产公司的其他诉讼请求。

某市自然资源和规划局不服一审判决，提起上诉。安徽省马鞍山市中级人民法院经审理认为：

关于某市自然资源和规划局应否承担对房地产公司的行政补偿责任。纵观案涉地块审批、征迁、移交过程，自2004年以来，房地产公司先后取得用地批复、规划许可，通过了供地方案，参与征迁、实际支付征迁费用，办理了土地移交手续。相关行政主管部门对房地产公司作出了审批、许可等授益行政行为，同时也要求房地产公司承担了土地征收等相应义务。因公共利益需要，案涉地块规划变更为教育用地，导致房地产公司在完成土地出让的相关义务后，未能协议取得土地使用权并办理土地权属登记。信赖利益保护原则要求行政机关不得任意撤销、变更、终止对行政相对人作出的授益行政行为，赋予行政相对人对行政机关对其作出的不利变更行为有正当的信赖利益保护请求权。案涉地块的土地出让目的的无法实现，系因公共利益调整规划所致，而非房地产公司之责。人民法院在保障行政机关对社会事务的有效管理的同时，也应保护行政相对人基于对行政机关的合理信赖而取得的合法权益。因此，因规划调整致使房地产公司无法取得案涉地块的国有土地使用权，从而造成该公司的合法权益损失，某市自然资源和规划局应承担行政补偿责任。

关于行政补偿数额的计算。规划部门因公共利益需要调整土地规划，致土地管理机关不能向房地产公司出让土地，该公司就此产生的合法损失应当获得补偿。在损失的认定上，既要充分保护相对人的损失，又要兼顾行政补偿损失弥补性原则。土地价值评估系在已取得国有土地使用权基础上，对土地的综合利用的价值评估，包含取得土地使用权的全部对价及土地升值部分。房地产公司未能取得案涉地块的国有土地使用权，故对其损失范围的认定，应以取得土地使用权前，其发生的实际支出为基础。房地产公司在一审中提交的案例，系政府对已取得国有土地使用权的相对人进行土地回收的案件，与本案情形不同，不宜参照处理。关于房地产公司的补偿数额，应以该公司在土地报批、征迁阶段的经济投入等为基础进行公平合理的考量。鉴于双方均认可房地产公司涉案征地相关直接费用为5221494.01元，基于维护国家、社会公共利益同时充分保护企业合法权益的角度，本院酌定参照原《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十六条规定人民法院支持年利率24%，以及第二十五条关于人民法院支持“一年期贷款市场报价利率四倍”的规定，某市自然资源和规划局在返还房地产公司5221494.01元直接费用的同时，以5221494.01元为基数，自行政机关向房地产公司移交案涉土地的次日即2010年6月8日起算，自2010年6月8日至2019年8月19日按照年利率24%计算补偿利息，自2019年8月20日起至实际履行之日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率的四倍计算补偿利息。综上，某市自然资源和规划局的上诉理由部分成立，一审适用法律有误，依法予以纠正。

安徽省马鞍山市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下：

一、撤销安徽省马鞍山市雨山区人民法院判决第一项；

二、某市自然资源和规划局于本判决生效之日起三十日内一次性向房地产公司支付补偿款5221494.01元及利息；

三、维持一审判决第二项，即驳回房地产公司的其他诉讼请求。

编审：吴昊 贾怀愉