作者简介：李昌平，广东外语外贸大学土地法制研究院特聘研究员，中国乡建院创始人。

全国人大代表建议第三轮土地承包按现有人口发包，农业部答复：不符合法律政策。请看澎湃新闻记者 吕新文的报道：据农业农村部网站6月20日消息，农业农村部6月17日答复十三届全国人大五次会议郭凯代表“关于第三轮土地承包按现有人口发包及恢复田间作业道路重新土地确权的建议”称，按照家庭人员变化调整承包地，不符合国家农村土地承包法律政策，不利于保持土地承包关系稳定。关于“2027年土地第三轮承包之前修改2004年颁布的土地法，重新丈量，按现有人口发包30年”的建议 ，农业农村部经商自然资源部答复称，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村基本经营制度，是党的农村政策基石。自实行家庭承包经营以来，党中央、国务院坚持稳定农村土地承包关系，先后两次延长承包期限，不断健全相关制度和政策法律体系，依法维护农民承包土地的各项权利。按照现行法律政策，农村土地承包采取集体经济组织内部的家庭承包方式，以农户为单位进行，在集体统一组织承包的时点上，本集体经济组织的农户平等地享有承包土地的权利，承包结果是公平的，农民群众是认可的。随着时间推移和家庭人口变化，会出现农户间人均承包地占有差异。但承包期内，作为本集体经济组织成员的农户家庭成员共同享有对承包地的占有、使用、收益权利，不存在新增家庭成员无地问题。按照家庭人员变化调整承包地，不符合国家农村土地承包法律政策，不利于保持土地承包关系稳定。目前，第二轮土地承包即将到期，党的十九大报告明确提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。中共中央、国务院《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（简称《长久不变意见》）提出，第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。对少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组，届时可按照大稳定、小调整的原则，由农民集体民主协商，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）政府和县级政府农业等行政主管部门批准，可在个别农户间作适当调整。同时，《长久不变意见》提出，为避免承包地的频繁变动，防止耕地经营规模不断细分，进入新的承包期后，因承包方家庭人口增加、缺地少地导致生活困难的，要帮助其提高就业技能，提供就业服务，做好社会保障工作。农业农村部表示，下一步，我部将指导各地严格贯彻中央政策和法律精神，落实《长久不变意见》关于二轮延包的各项规定，结合自身实际，有序开展二轮延包试点，积极探索解决人地矛盾的多种途径，并及时总结各地经验做法，为全面开展延包工作提供政策依据和制度保障。我认真研读了二农部的答复，觉得这个答复值得商榷：

第一，二轮承包到期后，集体经济组织内不按实际人口分配承包地权是违背《宪法》的。

《宪法》第六条：中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则。

有很多地方1997年二轮承包时就没有调整土地，存在有人无地和无人有地的不公平现象。如果到2028年三轮承包时还不调整土地，这就是几代人不调整土地了，家庭人口及集体经济组织内的人口结构发生了天翻地覆地覆天翻的变化，肯定会出现这样的现象：有的家庭在集体经济组织内没有人口了，却占有土地吃租；而有的家庭在集体经济组织内增加了很多人口，却没有土地，且向集体经济组织外的人交租，受剥削。这是显然是《宪法》所禁止的！

《宪法》第八条：农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。《宪法》规定的很清楚，承包权是集体经济组织内部权，实际是集体成员权的派生权。二轮承包到三轮承包整三十年，一方面已经有很多人离开了集体经济组织（如：自然死亡、出国、举家进城、卖掉了承包地等），失去了成员权，承包地应该收回集体；另一方面集体经济组织新增了很多成员（如：结婚及生育的新增人口、二轮承包没有分到承包地的待分地人口等），应取得成员权，应分配承包地。这是他们的《宪法》权利！

《宪法》第十二条：禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。不是集体经济组织成员，如果长期无偿占有集体经济组织的土地，属侵占集体财产，是明显的违宪行为！

第二，不给新增集体经济组织成员分配承包地或不收回非集体经济组织成员的承包地，是违背二轮承包时的约定的失信失德行为。每个村集体经济组织在二轮承包时都有约定：到三轮承包时，生增地、死减地。如果三轮承包时不兑现二轮承包时的承诺，这在乡村熟人社会里是不可想象的大事，叫无信失德，天下会大乱的！

第三，现在，家庭承包经营己经不能作为双层经营体制的基础了。在二轮承包时，一家一户种七八亩地、养七八头猪，就可维持一家人基本生活了，所以，集体经济组织内以家庭承包经营为基础是靠谱的。而现在呢，一家一户种七八亩地、养七八头猪，养活一口人都难，以家庭承包经营为基础已经是极不靠谱的了。三轮承包时，“集体经济组织内以家庭承包经营为基础的统分结合双层经营体制”还能成为基本经营制度吗？显然要与时俱进。如果基本经营制度过时了，三轮承包再延长三十年是不是懒政！？是不是极端不负责任？！

第四，农户二轮承包的土地面积，三轮承包时照旧顺延30年，并没有任何法律依据。三轮承包在二轮承包的基础上顺延三十年的说法，出现在官方的文件中，被视为“政策”。实际上，这个顺延三十年的“政策”是没有任何法律依据的，且是违法的。《宪法》《村民委员会组织法》《承包法》《物权法》《民法》等，都不支持这个“政策”的合法性。

第五，土地无偿均包到户的制度，已经成为我国粮食安全及农民增收的严重障碍，必须废除无偿均包制。近三十年来，农地抛荒或变半抛荒地（双季改单季）越来越多，农地单位面积产出越来越低。二轮承包时（1997年），我国是大豆净出口国、粮食净出口国、猪肉净出口国、油料净出口国…，现在都是大量净进口了。什么原因呢？因为我国农地实行的是无偿均包制。种地没责任，还领补助。想多种地的不能多种，导致种地不能成为一种职业，种地成了家庭副业。如果三轮承包还照二轮承包顺延三十年，中国人吃饭将是大问题！

第六，土地属于村民集体所有，承包期多长、选择什么承包方式等，应该是土地所有者集体的权利。政府部门下个文件规定土地所有者必须承包到户、承包期必须三十年（为什么不能八十年、一百年呢）、还必须是无偿均包到户，这既是最大的偷权，也是最虚伪的优惠！

第七，集体经济组织成员要求土地承包权（不是地）均等化与土地承包权占有土地越来越不均等化之间的矛盾，已经成为农村矛盾和问题的根源，严重影响了农村的安定、发展和治理。